2373.试论我国行政听证制度的现状及完善

1、xxxx学院毕业设计（论文）试论我国行政听证制度的现状及完善学 院: 法学院 专 业: 班 级: 学 号: 学生姓名: 指导教师: 2010年5月23日摘 要行政听证制度是现代民主政治的产物，是行政程序的核心内容。它对于促进国家管理的科学性、民主性、合法性和合理性,保障公民参与国家管理,保护公民、法人和其他组织的合法权益有着极为重要的作用。在英国、美国等英美法系国家及德国、日本等大陆法系国家，都非常重视行政听证在行政程序中的具体运用，将它作为正当程序、保障人权、民主政治的重要制度和体现。行政听证在我国也被广泛纳入决策和执法程序，我国行政处罚法、价格法、行政许可法等法律以及有关法规对行政听证作了

2、都作了相关规定同时也取得了一定的成效。但是，由于行政听证制度在我国起步较晚，受传统管理模式的影响，再加上我国还没有制定统一的行政程序法典，对行政听证的各项制度没有统一、全面的规定，从而导致实践中“听而不证”、“证而不用”的现象时而发生使听证流于形式。因此，为了能更清晰、更明确地分析论证和修改完善我国行政听证制度存在的问题，本文以我国行政听证制度的现状为出发点，通过梳理行政听证制度的理论，进而找出完善我国行政听证制度的措施。论述共分以下四个部分: 第一部分，从目前学界的观点出发,综合论述了行政听证制度的概念及其基本内容。第二部分，集中讲述了从1996年行政处罚法颁布算起,听证引入中国十年间行政听

3、证制度在我国的法律规定及其实施情况。第三部分，我国现行行政听证制度的不足之处。第四部分，从我国行政听证制度的现状分析,提出完善我国行政听证制度的基点建议：扩大行政听证的适用范围；完善行政听证参加人制度；完善行政听证参加人制度；强化听证笔录在行政决定中的效力方面进行。笔者希望通过本文的论述，能加深对我国现行行政听证制度的理解，从而在完善我国行政听证制度的过程中能起到一定的作用。关键词行政听证制度；行政程序；完善； 目录引言一、行政听证制度的概念及内容（一）行政听证制度的概念 （二）行政听证制度的内容二、我国行政听证制度的基本规定三、 我国现行行政听证制度的缺陷（一）行政听证制度对第三人合法权益保

4、护不足（二）听证主持人缺乏独立的法律地位使听证程序流于形式（三）行政听证笔录法律效力规定不够明确四、我国行政听证制度的完善（二）应适当增加听证当事人的范围（三）建立健全的听证主持人制度 （四）完善和加强听证笔录的法律效力结 语参考文献试论我国行政听证制度的现状及完善引言在人类文化史上，正义从来就是法治所要促进的价值目标之一。法治正义需要程序正义的保障才能得以实现，所以近代以来程序制度开始兴起，并成为制约法治发展的重要因素。听证制度源于古老的“自然公正原则”，是天赋人权在行政领域中的延续。听证制度就是在这样的历史环境下首先在西方得到了应用，并成为行政程序法的核心制度。改革开放以后的中国，开始建设

5、法治社会，听证制度便是在这种历史背景下进入中国，并在民主、政治进程中得到快速、稳健的发展。行政听证制度如今作为现代化进程中实现民主的一种表现形式，在国家的政治生活中的作用日益明显。它把权利运做有效的置于公众的监督之下，并赋予公民参与权，为广大公民参加国家政治管理提供了法律保障。行政听证制度作为保障人权和监督政府行为的基本制度，已经成为我国政府行政行为现代化、科学化、民主化的重要标志。行政听证制度对我国依法行政、促进我国的法制化进程更是起着重要的推动作用。但我国的行政听证制度毕竟是外来事物，近年来借鉴了外国听证制度的部分内容，所以难免在发展过程中与中国社会有诸多不适应，势必会存在这样或那样的问题

6、。同样，与中国社会、政治体制的融合，也不会是一朝一夕的事情。但社会发展的现实又要求它快速发展和完善起来，这就要求我们应大胆改革现有体制，扭转现有对听证的不良观念，促进行政听证制度向着更公正、更有效的方向发展。所以，如何加以完善是我们应予思考的问题。一、行政听证制度的概念及内容（一）行政听证制度的概念 听证制度作为行政程序法基本制度的核心，其产生和发展有着深厚的法理基础。一般认为，听证制度起源于英国普通法中的“自然正义”原则，这一原则包括两个最基本的程序规则：一是听取反对意见；二是不能作为自己案件的法官。自然正义的核心问题不在于公民是否享有某种权利，而是在于行政机关行使权利对公民可能产生不利的结

7、果时，需要遵守一个公正的程序。这一原则最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”。随后，听证制度被应用于立法领域，形成了“立法听证”。进入二十世纪以后，行政权利不断扩张，行政机关获得了行政立法权和行政司法权。行政机关在行使立法权、司法权及至起其本身的行政权时，为了实现公正，就有必要举行听证。如今，尽管关于听证的定义、形式、范围和程序已成为当今世界法制国家行政程序法的核心制度。我国学者一般将行政听证作如下定义：“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构

8、成的一种法律制度。”1听证制度最本质的内涵是“听取当事人的意见”，特别是在做出不利于行政相对人的决定之前，应该听取当事人的意见和辩驳。听证的主要是目的为了弄清事实、发现真相，其核心是质证，主要涉及证据问题，一般不涉及法律适用问题。听证制度实质上是为了行政主体设立了程序义务，同时也相应地为行政相对人设定了一系列程序权利。 行政听证制度也有广义和狭义之分。从广义上讲，听证是指行政机关在行政立法或作出行政决定的过程中征求有关利益相关者意见的活动，包含正式的与非正式的听证两种；狭义的听证仅指正式听证，是指行政机关为广泛听取意见而公开举行的、全部利益相关者参加的听证会。不同的国家关于听证的定义、范围、形

9、式和程序的规定都不尽相同，但从行政程序的角度出发，听证制度的基本要求及所体现的精神几乎是一致的，即为了保证实现行政管理这一崇高目标，通过公开合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给行政相对人造成不利或不公正的影响。行政听证制度不但是对行政主体行使行政权的一种有效监督，而且也有利于保障公民、法人及其它组织的合法权益。 （二）行政听证制度的内容 一般情况下，行政程序法的听证制度基本内容主要有以下几点： 1、告知与通知。告知与通知在行政程序中起着非常重要的作用，它是行政主体与相对人之间沟通的纽带。告知是指行政机关在作出决定前将决定的事实与法律理由以法定形式告知给利害关系人。通知

10、则是行政机关将有关听证事项在法定期限内通知利害关系人，使利害关系人做好参加听证的准备。通知、告知是听证中不可缺少的程序，且对行政相对人听证权的行使起着重要的保障作用。 2、公开听证。即除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的事项,听证程序应该公开进行,举行听证会之前应发出公告,告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听,允许记者采访报道；在听证过程中,当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩,提出自己的主张和证据,反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证,不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定

11、的内容也必须公开。要想实现监督行政机关的依法行政，听证就必须公开进行，让广大公民了解行政决定作出的过程，从而使案件事实更加真实，行政决定更加公正合理。3、制作听证笔录。行政机关作出决定以后的唯一证据就是听证笔录。因此，必须制作笔录,而且在制作后应该交当事人审核,如无误则签字盖章,作为行政决定的依据。我国听证制度的基本内容较为正式且具有审判的特点,体现了我国行政行为的司法化趋向。因而可以说我国的听证制度具有“准司法性”。它既纯粹的行政程序,亦非司法程序,而是在行政程序中吸收了司法程序中的某些合理成分,其本质仍然是行政程序。2二、我国行政听证制度的基本规定 我国的听证制度虽借鉴于西方国家, 但也有

12、着直接的宪法来源，我国宪法第6 条第7 款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政听证制度公开、参与原则的宪法依据。在具体规定方面，主要见诸于行政处罚法、价格法、立法法和行政许可法。 我国行政听证制度正式诞生于1996年10月生效的中华人民共和国行政处罚法，这是现代意义上的听证制度在我国第一次出现，并以立法的形式确立具体行政行为做出前的听证程序，标志着我国行政听证制度的开端。该法第5章3节对听证程序的定义、听证程序的适用范围和条件、听证的告知制度、主持人及回避制度、对抗辩论制度、公开听证制度和听证笔录制度等均做出了明确规定。这是中国

13、在基于自己独特的国情下借鉴国外听证制度的首次尝试，更是中国行政程序制度发展的重要突破。1998年5月1日生效的中华人民共和国价格法规定了抽象行政行为作出前的听证程序，将听证的范围拓展到政府定价行为领域，这又使听证制度从具体行政行为向抽象行政行为迈进了一大步，我国的听证制度又进入了一个崭新的阶段。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过的中华人民共和国立法法使听证程序推进到行政立法领域。规定了行政法在起草过程中应举行听证会，使听证程序在中国得以落地生根，且又不断发展壮大之势。2004年7月1日开始实施的中华人民共和国行政许可法在行政处罚法、立法法关于听证制度的相关规定的基础上，进一步扩大

14、了行政许可的听证范围，确立了案卷排他性原则，明确规定行政机关违反听证程序的法律责任。这对于中国社会民主建设与法制建设以及保障公民、法人及其他组织的合法权益等方面都起到了积极的作用。 随着我国经济不断飞速迅猛发展，社会的不断进步，广大人民群众的维权意识逐步提高，听证程序的适用范围也随着逐步扩大，所起的作用也日益明显。但与此同时，听证制度的缺陷与不足也逐一暴露，因此，完善我国行政听证制度势在必行。三、 我国现行行政听证制度的缺陷 （一） 行政听证制度的适用范围过于狭窄 我国行政听证制度的适用范围与国外相比有些明显的不足。国外听证程序的主要特点：一是范围广、没有太多的限制；二是主要适用于对相对人不利

15、的处理处分；三是在有些国家，听证不仅适用于具体行政处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行政行为。而在我国具体行政行为与抽象行政行为听证程序的适用范围都很狭窄，主要表现在以下几个方面； 1、具体行政行为的听证范围狭窄。我国行政处罚法42条的规定中，规定只有责令停产停业、吊销许可证执照或较大数额罚款三种处罚适用听证程序，但是诸如此三类处罚性质、特点、程度相同或更为严厉的行政处罚（即对限制人身自由的行罚处罚有异议的，如拘留、劳动教养等）则排除在外。另外，除行政处罚外，其他影响相对人权利与义务的行政强制措施、行政收费、行证征收、行政许可、行政裁决、行政指导等行为，尚无听证内容的法律规定。 2、抽象

16、行政行为的听证范围不全面，行政立法流于形式。抽象行政行为包括行政立法行为和行政决定的制定行为，立法法只解决了行政立法即行政法规、行政规章制定过程的听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定行为，则没有将其纳入听证范围，这是我国抽象行政行为听证制度的一大缺陷。（二）行政听证制度对第三人合法权益保护不足听证制度主要是听取利害关系人的意见，这已经成为公民不可或缺的程序性权利，我国行政处罚法规定，有权参加听证会的当事人仅指被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织。这就意味着其他第三人无权提出听证申请，但行政机关的处罚决定却往往直接或间接地会对第三人的利益造成不利影响，而受到影响的第三

17、人却无法通过听证程序得到相应的保护，这显然不能维护社会的公平。（三）听证主持人缺乏独立的法律地位使听证程序流于形式 行政听证制度的程序性比较强，在整个听证过程中听证主持人发挥着重要作用，因此必须保证听证主持人的相对独立性才能使听证程序公平、公正的进行。但行政处罚法及行政许可法中所规定的听证制度均未对听证主持人的资质和其独立的法律地位作出明确的规定，只规定“非本案调查人员”担任听证主持人。可是一般情况下，选任的主持人始终是行政机关内部工作人员，这就很难保证听证主持人其公正的立场以及做好主持工作。 （四）行政听证笔录法律效力规定不够明确 行政听证笔录是指由听证主持人在正式听证过程中对调查取证人员、

18、案件当事人以及其他参与人陈述意见和提供的证据所作的一种书面记载，也是确定行政机关是否听取当事人陈述与申辩的凭证。听证笔录的法律效力是听证制度的命脉，是听证制度的核心问题。行政处罚法42条1款 规定“听证当事人审核无误后签字或盖章”。但在正式听证过程中都是行政机关一手操办，所以在听证笔录的使用方面，行政机关有较大的自由裁量权，这就与案卷的排他性原则要求甚远。案卷的排他性原则要求“行政机关认定的事实与理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人了解这些材料的机会。”3反之，就会使当事人辩护及辩论权的行使失去价值，整个听证程序也只会流于形式。四、我国行政

19、听证制度的完善（一）扩大行政听证制度的适用范围 我国目前行政听证范围已从行政处罚法规定的几种重大行政处罚的具体行政行为扩大到立法法规定的对制定行政法规等抽象行政行为的听证。但是与现在听证制度的内在精神相比，听证的范围无论在广度、还是在深度方面均要进一步发展，同时将听证的具体事项明确化，限制行政机关自由裁量权。国际上常用的确立行政听证范围的两大标准是行为标准与利益标准。因此，确立好我国的听证制度的适用范围就必须考虑到个人利益与政府利益的均衡。所以，结合我国的实际情况，应从以下两方面进行：1、扩大具体行政行为的听证范围。在行政管理领域内，对行政相对人合法权益可能造成影响和侵犯的并不仅仅限于行政处罚

20、。凡是（除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的其他情形外）行政机关做出对公民、法人及其他组织有重大影响的具体行政行为，如行政强制措施、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付、行政裁决等都应纳入行政听证范围。另外，为了切实的保障当事人的合法权益，希望将来修改的行政处罚法能将限制人身自由的事项也纳入听证的范围，如行政拘留等。 2 、扩大抽象行政行为的听证范围。抽象行政行为是行政机关依职权制定、规定和分配人们之间权力与义务的活动。它针对的是广泛的不特定的对象，具有普遍的约束力而且可以反复适用。与具体行政行为相比，它的范围更为广泛，影响也更大，一旦不公正、不合理，那么所产生的危害是普遍而长远的。这就需要

21、从源头上规范行政行为，通过对听证制度的完善，从而取得更高的效率。听证作为一种事前防范机制，能够克服行政机关的单方意志，体现利益各方合议、体现民主公正。具体来说，凡是深刻影响公民权利义务关系的行政法制创制活动，包括价格、税收的立法；关于行政处罚设置的立法；关于行政机关实施行政许可、征收的立法等都应实行立法听证。 （二）应适当增加听证当事人的范围 听证但是人为权利和利益直接受到行政行为影响的人即直接利害关系人。听证参加认为权利和利益间接受到行政行为影响的人即间接利害关系人。现代行政法的发展趋势就是尽量使广大公民参与到行政听证领域中来，各国都规定，除了行政管理相对人以外，权力和利益间受到影响的第三人

22、都可以参加听证。如：在美国，参加听证的不仅包括直接利害关系人，因权利和利益间接受影响的人也可以申请或由行政机关据知权同志参加听证；在日本，听证参加人包括被行政机关通知将受不利处分的接受者即当事人及当事人以外与不利处分有利害关系，经行政机关许可通知参加听证人；在德国与我国的台湾地区对当事人的定义也包括了“参加人”的概念。德国联邦程序法第13条的当事人包括（1）将因行政程序的开始法律上的利益受影响的人，可以依据申请或官署据职权传唤参加听证成为当事人；（2）如果行政程序的开始将对第三人发生法律效力的，则该第三人依申请可以成为当事人，官署如果知道该第三人存在则应该讲程序开始通知该第三人。4而我国目前的

23、立法中没有明确当事人与参加人的范畴，导致实际操作中混乱局面时有发生。 我国有权参加听证的主体范围仅限于行政处罚法和价格法中行政行为的当事人。行政许可法中有权提起听证的也只能是申请人和直接利害关系人。而被行政机关的决定间接甚至是直接影响的第三人的合法权益、间接利害关系人的合法权益都得不到相应保护。这不仅显失公平而且更不利于化解社会矛盾。因此，对当事人及参加人的范畴加以明确也是我国行政庭政主体制度完善的重要环节。对此，笔者认为根据我国国情应试着借鉴一下外国的做法，扩大申请人的范围，由申请人与第三人的范围扩展到相关利害关系人，再对参加人在行政程序中做出原则性规定，然后再有组织法、行政法规等作出具体获

24、特别的规定。这样确保了第三人能够通过行政听证程序寻求自身合法权益的保护，也符合了行政程序法的立法宗旨，而且更加提高了行政听证程序的有效性、先进性。（三）建立健全的听证主持人制度在完善听证制度过程中，完善听证主持人制度是一个重要方面。具体提出以下几点建议以供参考： 1、建立我国听证主持人资格考试制度。即就是听证主持人的选人制度。听证主持人在整个听证过程中起着找和控制作用，听证程序能否顺利进行，在很大程度上取决于听证主持人。我国与世界上大多数国家一样是采取由行政机关负责人担任或由其所属行政机关的职员中指定的方式。我国听证主持人制度在总体上是合理的，只是规定过于简陋，有待于具体化。由于我国在大多数的

25、行政机关中都设有法制部门，专门负责行政机关的法律事务，所以，有学者提出通过建立专门的听证主持人资格考试制度，再从法制部门的工作人员中进行考试选拔担任比较合适。根据我国目前的国情来看，笔者赞同这种观点，理由如下：“第一，政府法制机构独立于其他行政机关，不受其影响，可以公正独立地做出决定”。5第二，“目前法制机构一般配备了本科以上的文化程度的专职工作人员，具有行政管理专业知识和法律专业知识的双重优势，由法制机构来充当听证机构是当前比较有效的途径。”6 这样做，不仅保证了听证主持人的素质而且更能体现听证的公正性和听证主持人的中立地位。2、保障听证主持人相对独立的法律地位。听证主持人应该是独立的，不受

26、其所属机关单位的直接控制。如：听证主持人员的工资、级别、调动、升职、降职等管理工作应由专门的机构负责，减少其他行政机关的干预，切实贯彻职能分离原则。综上，这又不得不使我们关注对听证主持人法律责任规定问题。自古以来，没有被有效监督的权利最容易被滥用，因此加强对听证主持人行使职权的监督，有利于从反面约束其公正听证。所以，确立听证主持人回避制度，避免在听证过程中偏私，保证听证程序的公正进行是非常必要的。对此在借鉴国外经验基础上，根据我国的实际情况及诉讼法有关规定提出以下两点建议：（1）听证主持人是案件当事人或当事人近亲属的，应自行回避；（2）听证主持人本人或其近亲属与案件有共同权利或义务关系的，应自

27、行回避。 （四）完善和加强听证笔录的法律效力要完善听证笔录可以从听证笔录的内容和效力两个方面入手。法律应该明确规定听证笔录应该记载的内容与听证笔录的效力，关于这一点，我国学者界看法不一，有的建议我们可以借鉴美国的“案卷排他性原则”。因为提升听证笔录的法律效力也就是进一步明确“案卷排他性规则”的过程。“案卷排他性原则”是指行政机关做出行政决定只能以听证案卷为根据，听证案卷所记载的各种事实、证据材料都应当具有排他性的法律效力，任何未经行政程序认定的事实及证据都不能作为行政决定的依据。 其精髓是行政机关裁决所依据的事实证据必须是当事人知晓并经过辩论的，行政机关不得以当事人不知晓和未论证的事实作为裁决

28、的依据。这一原则的目的在于维护听证的公正性。但也有的学者认为效仿德日的模式更适宜，即以听证笔录作为决定的重要依据而非唯一依据。我国大多数学者认为结合我国的实际适当的借鉴“案卷排他性”原则的做法更具有可行性。因为听证笔录对行政决定的作出是否具有决定性的影响，行政机关是否充分尊重听证笔录的法律效力，是衡量听证制度真伪的试金石。听证的过程必须以记录的形式保存下来，行政机关也必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据，这是民主的体现，也是实践的需要。但是我国目前对于听证笔录的规定只见于行政许可法，其他的法律并没有对此进行相关的规定，这是在世界法律规定当中比较落后的，所以希望在不久的将来，在我国众多学者的努力

29、下提出更好更有可行性的建议，以保证行政法制的公正与民主能够得以实现。另外，为切实保障听证制度功能的实现，还应当关注与其相匹配的相关善后制度的建设，如下： 1、相关的法律救济制度。当听证代表或利害关系人认为行政机关没有依据听证笔录作出行政决定或对最终决定方案不服时，有权提出行政复议或行政诉讼。2、说明理由制度。行政机关在向社会公布决策的最终结果时，必须同时说明其决策的过程和依据考量，以便增强决策的透明度，而彰显其抉择的正当性。结 语 综上所述，在我国，完善行政听证制度是落实依法行政、建设法制政府的必然要求，对于建设社会主义政治文明以及依法治国方略的实现具有十分重要的意义，同时也为我国构建和谐社会

30、的目标的顺利实现起着积极的作用。听证制度在我国的发展从无到有，也体现了其正确性。从长远的眼光看，听证制度不仅会扩大适用范围，而且还将在具体的操作程序上日显成熟，但是这个过程不可能是一蹴而就的，我们不但要吸收、借鉴西方成熟的理论，还要能够把这种理论成功地应用于实践。因此，我们一方面要加强理论研究，另一方面要提高行政听证人员的素质，同时还有赖于公民法律意识的普遍提高。我们期待着通过听证的行政行为更加理性化，也期待着在未来的行政程序法的制定中有相当完善的听证制度的规定，这正是民主政治的理性。参考文献1章剑生：行政程序法比较研究，杭州大学出版社，1997年版，第22页。 2高秦伟：我国行政听证制度的现状与完善，理论探索，2002年版，第10页。3毕少斌：论完善行政许可听证制度，中国政法大学学报，1997年版，第4 页。4王万华：行政程序法研究，中国法制出版社，2000年版，第9页。5刘勉义, 蒋勇：行政听证程序研究与运用，警察教育出版社，1997年版，第1