从规划审查制度入手谈城市规划管理.doc

1、从规划审查制度入手谈城市规划管理以中山市为例张珂翁计传在向市场经济转轨的过程中，城市规划管理面临着严峻的挑战。城市建设投资主体的多元化与城市利益集团的明朗化，将直接影响到城市规划的实施，也直接影响到城市规划管理的运作。在要兼顾“公平”和“效益”的情况下，如何保证城市规划的实施，如何使城市规划真正起到城市建设龙头作用，是众多学者和政府管理机极为关注的问题。所谓城市规划管理就是最有效地利用城市资源来满足城市的可持续发展，它具体通过城市规划行政主管部门依照有关法律法规综合调控，逐步实施。任何一个建设项目，从单位报建到施工，每个环节都离不开城市规划主管部门的管理与监督。城市规划管理系统是一个控制与反馈

2、的信息系统，因为城市规划管理的根本目的是保证城市在公平与效率的基础上健康持续发展，从此角度看，管理不等于控制，管理中包含着服务即服务于管理对象、服务于城市系统、服务于社会。从广义上来看，城市规划管理（综合 +协调 +决策）就是在城市规划体系中城市规划管理者通过计划、组织、领导、控制的职能，运用行政的、经济的、和法律的管理方法和手段，调动城市的各种资源去实现城市规划目标的实践活动。影响规划管理的因素十分复杂，除生产力、生产关系、经济基础、上层建筑等因素外，还受到技术的、自然的、心理的、文化的等因素的影响，其中决定性因素应当属于权力（行政和法律）和财力（经济权） 。规划审查作为规划行政管理的一项重

3、要手段，在我国现行城市规划法规体系还不健全，法规实际操作性较差的情况下，规划审查对于指导城市建设、保障城市规划的有效实施起到了非常重要的作用。下面结合中山市的实践评析一下规划审查制度的具体运用。一、中山市规划审查制度简介1.1规划审查的目标与框架1.1.1确定明确科学的规划审查目标首先，规划方案审查要处理好行政管理与技术管理的关系。规划审查首先是一种行政行为，它是一种在专业技术管理基础上的规划行政管理，它体现了一种不同层面、不同管理性质但又紧密联系的专业技术与行政管理的关系，它是一种政府行政管理行为, 绝不是“技术 +管理”简单的平行管理行为，也绝不是“设计院式”的设计技术审查。它反映出技术是

4、基础、管理是手段的规划审查特征 , 并以此建立规划审查的目标。其次，规划审查的目标不但带有明显的政府行为，同时也体现了城市建设的市场原则和与之相适应的法制原则。政府行为主要考虑到城市规划的公平性，体现为公共利益服务的思想，必须遵循市政府规划建设的方针政策；随着市场经济体制的建立，城市建设投资主体的多元化必然要求城市建设顺应市场规律（土地利用边际递减规律等） ，合理利用市场手段调节城市健康有序发展，这是市场经济发展的必然要求；同时，由于城市建设主体私利的局限性，为保障城市规划的实施，还必须建立严格的规章制度，这就体现了规划审查的法制性，完善审查管理标准与要求，实行公开的规划审查制度，充分体现规划

5、审查的规范化要求。总之，在把握好规划审查工作的关系和重点的基础上，才能建立起规划审查工作的目标。中山市的规划审查管理中充分展现了“推动政府意向、服务建设要求、规范审查制度”的规划审查目标 , 并力求创造出管理目标清晰、审查意见明确、服务意识突出、设计创作宽松的规划审查管理环境。1.1.2建立完善公平的规划审查管理架构在规划审查目标明确的前提下，中山市规划审查管理框架也就相适应产生。为适应建设项目的不同特点和要求，适合规划建筑设计专业特点的要求，同时也能反映市民的意向，中山市规划审查架构的建立不仅体现了管理的层次性，也突出了管理的重点，管理模式不仅带有很强的专业特征，也揉合了公众参予管理的理念。

6、目前中山市的规划审查为三级审查管理架构：分市规划委员会（市规委）审查、市相关职能部门联合审查（市级会审）和市规划局审查（局会审）三个层次，具体为：（1）规划委员会审查会（市规委） 。由市规委成员参加。（2）市级规划审查会（市级会审） 。由规划局、建委、园林、环保、消防等有关部门人员参加。（3）市规划局规划审查会（局会审） 。由市规划局及其有关科室人员参加。在各级规划审查中 , 都有外邀专家参加评审。重要项目的方案常公开展示征询市民意见。规划审查目标与审查架构可详见下表：规划设计各阶段总体规划（包括专项规划、分区规划）控制性详细规划修建性详细规划重要建筑单体（大型公共设施、高层建筑、主要道路临街

7、建筑）一般建、构筑物编制或设计阶段层审查机构层次审查目标控制内容次各阶段市规委各阶段市规委、市级公告初步方案市级会审1. 按国家、省、市法规及有关技术标准。正式方案局会审初步方案市级会审2. 按审查程序。正式方案扩初设计规划主管部门会审规划主管部门会审在规划审查管理的实践中，中山市根据城市规划编制或建筑设计的阶段与规划管理层次的不同，明确了有重点并与规划审查目标要求相适应的规划审查架构，按现行规划编制办法及规划管理的阶段，基本建立起了以审查目标为重点，以项目分类为依据分层次进行规划审查的管理制度。1.2实施规划管理的具体措施分析在具体项目规划实施管理中 , 首先要充分体现市政府的城市规划近期建

8、设发展目标，在规划审查中有重点、有方向地推进建设项目的落实与建设。中山市在规划实施管理中注重规划审查的积极引导作用 , 在管理中明确了规划审查目标 , 主要有以下几方面具体管理措施：1.2.1严格建设项目规划设计条件规划设计条件是规划审查的基础与主要依据，尤其在城市建设用地管理尚不完善，建设单位取得土地的途径不一致的情况下，严格规划设计条件的管理尤其重要。规划审查中要始终坚持未取得市规划局规划设计要点及红线图的，不得进行设计方案审查的规定。1.2.2加强规划及建筑设计单位资质管理在规划审查中对规划及建筑设计单位资质进行审核，主要是促进和规范设计市场，是保证建设项目设计质量和水平的一个基本条件。

9、1.2.3注重城市配套公共设施建设城市配套公共设施包括公建设施及市政公用设施，是规划实施管理的主要内容也是规划审查的重点，进行建设项目规划实施的跟踪管理。在规划实施中，由于市场的不断变化而使规划设计须不断调整，因而规划审查也须进行动态管理，对此严格审查程序是关键，注重配套公共设施的同步建设是审查的重点。1.2.4积极倡导公众参与对城市影响较大的城市公共设施项目，市政府重视 , 往往市民亦很关注。近几年中山市城市的主要公共设施项目设计方案都向市民公开展示征询意见，展示时间一般为二周左右并派出工作人员讲解，听取和登记意见，其后依据市民的有关意见，规划部门再提出规划审查修改意见。二、对规划审查管理制

10、度相关问题的思考中山市在规划审查管理中明确了建立以规划委员会为核心，分类、分层管理的规划审查制度体系，使得各级规划管理部门审查目标明确，随着专家评审制度的完善，必将使中山市的规划审查制度更具科学性和权威性。同时，为体现规划的宗旨，“以人为本”，中山市还建立一套公开的会审评审程序，以确保操作性与规划目标的控制。因此，可以说中山市规划审查管理制度具有很高的权威性、高效性和公平性。但由于规划管理工作的纷繁复杂性，以及规划法规的不成熟性，使得规划审查制度在城市规划管理过程中也面临着众多的困绕：2.1关于审查机构的职能与相互关系问题由于规划实施过程中的许多复杂要素，规划审查中必须明确审查架构中各级规划审

11、查机构的职责范围，避免管理层次不清晰。根据现行规划编制办法及规划管理的阶段，对规划建筑方案进行规划审查应分类、分层次进行管理，在各层次中使规划审查的目标明确化。如规划审查中对规划建筑方案的审查缺乏分层次的管理，会使许多在下层次规划审查还未解决的问题，流入到上层次规划审查中。与此同时，下层次已解决的问题，在上层次审查中又被重新提出解决也常常出现，这些都会增大规划审查的难度与复杂性，造成了方案的随意性加大，减少了规划审查对设计方案的指导作用。2.2关于建立规划审查标准问题由于建设项目的多样性与其自身在设计方案的阶段性，规划审查中要建立和制定建设项目规划审查的标准，否则，提交会审的方案应具备什么文字

12、及图纸条件？审查方案的阶段如何划分？方案审查须要解决的问题是什么？送审方案的审查时限要多长？审查意见的核发程序应怎么办？等等问题都不明确。这将使建设项目方案送审质量参差不齐，甚至低水平、低质量的方案出现在规划审查中，缺乏对建设方案质量的约束。同时，在规划审查过程中由于工作目标不清晰，会出现规划审查的意见分散，泛泛而谈，工作效率不高的现象。2.3关于规划评审成员代表性问题规划审查的评审成员，主要来自规划、建委两个部门，多年来几乎未发生变化。由于建设项目的多样性及设计方案的综合性特征（涉及到规划建筑设计理念、人文历史、环境景观、建筑风貌等） ，以及城市规划注重公众参与性的发展趋势。现在的规划审查评

13、审成员的代表性已明显不足。在各级规划审查阶段参与规划审查的评审人员也不够完整，这些直接会影响到设计水平的综合质量，影响到审查结果的完整性，造成了规划实施过程中的脱节。2.4关于规划审查公开性问题由于建设项目涉及到诸多方利益，尤其建设单位的利益。各利益方都十分关注规划审查情况乃至审查过程，因此必须制定规划审查标准与审查管理规定，促进公开、公正的管理机制，促进公众的热情参与；应对建设单位的参与积极重视，并建立正常有效地与建设单位的沟通，避免对设计方案的背景条件等要素缺乏全面的了解，使方案的审查综合要素考虑不足；同时，要避免产生主观臆想性，使规划审查意见得到落实，促进规划审查结果的科学性与权威性。三、对中山市规划管理的展望目前中山市在规划实施管理过程中，通过对规划审查制度的建立，可以更有效地促进建设项目按城市规划要求实施。在规划