论我国公务员回避制度

1、论我国公务员回避制度摘要：公务员回避制度是我国公务员制度的重要组成部分，公务员在总 结过去公务管理实践经验的基础上，根据实际工作需要和公务员范围扩大后 出现的新情况，对公务员的回避制度的具体内容进行乐补充与完善。公务员 回避制度，是指通过对公务员所任职务，执行公务和任职地区等方面做出限 制性规定，减少亲属关系因素对工作的干扰，保证公务员挂在廉洁地执行公 务员的法律制度。关键词：公务员回避制度回避内容制度缺陷完善措施公务员回避制度是现代各国公务员队伍普遍确立的一项程序化制度 约束机制，建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带 关系等弊端，保证行人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转

2、，从而达到维 护统治、发展经济的目的。中华人民共和国公务员法对回避制度做了专 章的规定，下面我们具体了解、分析一下我国的公务员回避制度。一、我国公务员回避制度的具体内容所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作 人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法 律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。从内容上看，公务员回避 制度主要分为：职务回避、公务回避、地域回避。（一）任职回避任职回避是指公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系三代以内旁系 血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导 人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在

3、其中一方担任领导 职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。（二）地域回避地域回避是指公务员不得在自己成长地担任一定级别的领导职务。包括乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务。但自治县县长应由实行 区域自治的民族的公民担任；民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担 任。（三）公务回避公务回避是指公务员在执行公务时涉及与本人有利害关系的；涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的， 以及其他可能影响公正执行公务的情形。二、公务员回避的方式和程序根据公务员回避制度的启动主体不同，公务员回避的方式有三类： 自行回避、申请回避和决定回避。对公务员的回避方式

4、加以类型化，使得回 避制度更具有可操作性，有利于回避制度的贯彻落实。（一）自行回避自行回避，是指公务员认为自己与处理的公务具备法律规定的回避 情形时，向有关负责人主动请求回避处理，有关负责人对公务员的申请依法 进行审查，并作出是否准许的决定。一般而言，自行回避的程序大致有三个 步骤：（1）提出请求，即公务在执行公务结束前，认为自己与所执行的公务 具备法律规定的回避情形时，以书面形式提出回避申请，并说明理由。（2）审查申请，即有关负责人在收到回避申请后，对申请依法审查。回避审查以 书面方式为主，必要时可以当面听取公务员本人的陈述； （3）作出决定。回 避申请经过审查后，有关负责人如认为确实存在回

5、避情形的，应当立即终止 该公务员的公务行为， 并任命其他公务员接替处理； 如认为回避情形不存在， 则应命令该公务员继续处理公务。（二）申请回避申请回避，是指公务的利害关系人认为处理案件的公务员具备法律 规定的回避情形时，在公务执行结束前，依法向有权机关请求停止该公务员 继续处理该公务。有权机关依法对此申请进行审查后作出是否准许申请的决 定。申请回避中提出申请的为公务的利害关系人。利害关系人是指个人的权 益受公务的处理结果直接影响的人，如人事考核中的被考核人，行政处罚中 的被处罚人及被害人，诉讼中的原被告等。对于利害关系人以外的其他人， 本条规定，可以向有权机关提供公务员回避的情况。（三）决定回

6、避有权机关可以在没有公务员提出自行回避或利害关系人提出回避申 请的情况下，根据已经掌握的情况，认为公务员存在回避情形的，可以作出 回避决定。决定回避是不太常见的一类回避方式，但规定决定回避制度，符 合法理，有时也是必要的，体现了上下级公务员之间的领导关系。根据公务性质的不同，相应的有权机关也不同。任何回避，要么由有 权机关批准，要么由有权机关直接决定。因此，回避的决定机关对回避制度 的落实有着重要的作用。三、现行公务员回避制度存在的问题我国公务员回避制度在发展的同时， 也产生了一些问题， 其中有社会 原因，也有制度构造方面的原因。中国的公务员回避制度在本土化的过程中 仍然以西方的标准来定位中国

7、的公务员制度建设，以致在回避制度的建设过 程中出现了很多问题。， 公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序性的 规定即在考试录用过程中关于招考、资格审查、笔试、面试、公布成绩等环 节都有程序性规定，但有些重要的环节规定不是很具体，如根据考试、考核 结果提出拟录用人员名单，究竟提几名，没有明确限定，各单位做法不一， 且如何从拟录人员中确定人选，随意性就更大。特别是职务晋升的一些关键 程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”， 13 而领导集体是 如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做可操作性的规定，程序不确定， 就难以保证结果的公正

8、，也就为领导滥用职权留下了余地。二。公务员选拔任用缺乏法律保障公务员录用的形式、程序，被录用人员的条件，考试委员会的组成、 人员、要求等，公务员晋升的条件、程序，公务员管理机构的组织、职权、 管理形式和方法等都应有相应的法律规定。中国在建立公务员制度过程中， 比较重视公务员的立法，初步形成了一套法规。但还存在值得完善之处：一 是在公务员范围方面，如国家公务员暂行条例对国家行政机关的范围没 有明确而具体的规定，因而各地在执行公务员制度时，公务员的范围也不一 致；又如，按照公务员管理权限，公务员的实施范围和职位设置由人事部门 审核批准，按照党政领导干部选拔任用工作暂行条例规定，许多担任领 导职务的

9、公务员则由党委组织部门管理；由此出现一部分公务员的选择任用 由人事部和组织部两家共管，这似乎是加强管理，但结果却是有权相争，有 责相推，导致管理紊乱。二是在公务员录用方面，如国家公务员暂行条例 规定:录用特殊职位的国家公务员， 经过批准， 可以简化程序或者采用其他测 评办法。但哪些职位属于特殊职位 ?采取什么办法测试 ?如何组织实施 ?其他条 款未有具体明确的规定，各部门在执行中“余地”很大，公务员录用质量势 必受影响。三是在晋升方面，国家公务员暂行条例虽然规定了晋升的职 数限额、资格条件等。但在实际工作中，公务员中的一些领导职务是由组织 部门和任免机关来决定，造成定职权与任职权分离，结果是职

10、数限额经常突 破，达不到任职资格条件的人被视为特殊而破格提拔，这就为买官卖官提供 了条件。由此可见，只有健全相关法律，严格执法，才能使公务员选拔任用 机制按照预期的轨道正常运行。没有监督的权力必然导致腐败，这在当今世 界己经成为被人们普遍认可的公理。三。 公务员选拔任用缺乏监督和民众心理基础 没有监督也势必导致吏治腐败，这己为古今中外的历史所验证。为了防 范和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事行政权力均有监 督，其中最重要的是设立独立的监督、仲裁机构。我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人 们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未

11、 被彻底破坏，仍被历代王朝用来作为维持其专制统治的主要支柱之一，不仅 依就沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父 孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、 平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族，君主 对臣下“所爱光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力 和经济利益，也被迫共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的 纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批 判继承的态度，但几千年来长期存在的封建的文化糟粕对人们的影响根深蒂 固，不可能短期内得到根除。四.对公务员回避制度的功能

12、未能准确定位和灵活应用实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建 设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵 药，那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很 积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立 健全监督制衡机制等入手。在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把 握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果 定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法 实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系， 消除其所带来的消极影响， 任职回避的

13、作用将大打折扣， 失去其实行的意义 其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不 同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其 职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。从不同的岗位和工作来看， 对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、 监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的 是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决 定了对他们的回避要求应严格一些。再次实施任职回避、进行人员调整时， 在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部 门根据工作需要进行具

14、体的调整工作。一般来讲，应该尽可能调整那些在本 部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可 采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。另外，对特殊部门和 特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步， 否则很可能使正常的工作无法进行。如一些边远的地区，邻近单位很少，就 业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解 决。而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。从公务的重要程度来看， 确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人 利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密 相连，涉

15、及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝 不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响， 需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。公务 活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务 活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。在实行 地区回避时也要分层次、有重点地进行。地区回避是指排除担任一定领导职 务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特殊 部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也 需适当考虑实行地区回避。从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制

16、度 既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求 一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、 实施。五）我国公务员回避理由设定不合理建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带关 系等弊端，保证行人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转，从而达到维护 统治、发展经济的目的。从世界范围来看，由于各国的风俗习惯 ! 文化传统的 不同，其回避范围的规定也各不相同。目前西方国家公务员回避的主要范围 有：血亲回避、夫妻回避、姻亲回避、拟制亲回避等；从回避的种类上看， 主要是亲属回避，少数国家规定了政党回避、同学回避等。我国 2006 年新的 中华人

17、民共和国公务员法也对回避制度作了专章规定。如第六十八条规 定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及 近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或 者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从 事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作”。第七十条规定：“国家公 务员执行公务时，有下列情形的应当回避： 1、本人利害关系的； 2、与本人 有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利益关系的； 3、有可能影响 公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及 其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定

18、的除外。” 其中，第六十八条、第七十条规定的是职务回避和公务回避。第六十九条规 定的是地区回避即避籍任职。由此可见，我国现行的新的国家公务员回避制 度仍还仅是局限于职务回避、公务回避和地区回避。较西方而言，目前实行 的公务员回避制度在回避范围上规定仍不周延，例如，在回避种类上没有拟 至亲回避、同学回避、卸任回避甚至党员回避等回避规定；在回避范围内， 没有规定回避不仅应适用于国家行政机关人员，而且还应适用于担任司法机 关或担任其他机关的公职人员。 由此可见 , 现行的公务员回避理由设定存在不 合理倾向。（六）我国公务员回避制度的回避举证责任不明 对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证， 现

19、行公务员法 没有明确规定由谁检举回避，根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一 般行政诉讼原则，这种回避举证责任应在公务员回避检举人。但是，在实践 中公务员回避只是在其本级或上级行政机关管治下实施的，而事实上，在中 国传统官僚制运作之下的本级行政机关或上级行政机关在认定回避当事人必 须回避之前，很少有真正深入调查取证，听取回避当事人对于行政职务是否 具有行政资格的意见，而是要求回避当事人对业已作出的回避裁决执行无条 件的回避要求。因为这种回避检举人既是整个裁决回避过程中的检举人，又 是回避当事人的本级行政领导机关或上级行政领导机关。在整个回避过程裁 决中回避当事人始终处于被动地位。试想在现行公

20、务员法缺乏明确公务员回 避检举机关认定的情况下，行政机构对公务员回避当事人的基本情况不甚清 楚和中国现实行政机关人际关系错综复杂的情况下，行政机构仅凭其人为认 定怎能符合回避的条件？即使回避当事人怀疑行政机构领导有明显偏袒某一 方的情况时，由于无法说明具体理由或无法提供有关证明材料证实自己并无 法律规定的应当回避的情形，致使本不应当回避的反而最终遭到回避，回避 理由不明。七）我国公务员回避制度没有明确官员违反回避的法律责任公务员法规定的公务员回避制度虽就公务员如何回避和怎样回避 作了规定，但却就公务员未执行回避要求所承担的责任未作出具体规定。 中 华人民共和国公务员法中关于回避责任的不完善之处

21、在于：它仅依靠于公 务员自身修养而采取自我回避和行政机关的主动强制回避，并没有看到公务 员同时还是一个“经济人”。 公务员所在机关同时还是一个大的“行政人”， 这些角色都会促使公务员所在行政机关为保护本部门人员的利益，而不作出 回避之裁决，最终使得公务员应有之回避难于贯彻，缺乏保障。特别是对领 导干部的回避责任之监督，组织人事部门无力进行，更无相应的程序和处罚 规定，主观随意性较强，缺乏自上而下与自下而上的法律监督。目前的公务员法对未履行回避行为的行政责任规定的空白， 使得公务 员回避制度的贯彻缺乏应有的深度和保障。四、完善我国公务员回避制度的措施和建议现行的公务员回避制度存在的大量问题必然影

22、响公务员管理制度的 建设，我国的回避制度应该紧密联系中国的现实国情，更好的进行公务员制 度建设。（一）实施回避制度应注意的几个方面1 、健全制度。国家人事部 1991 年 1 月公布了国家行政机关工作人 员回避暂行规定，明确规定了回避的范围、对象、原则及方法。但从执行 情况看，并不理想。其中一个原因是这项制度不健全。除了这个暂行规定 之外，还应建立回避对象登记制度、审查制度、定期检查制度和随时调整制 度，使这项工作向制度化、法制化迈进。2、协调关系。回避制度不是一项孤立的人事管理活动，而是整个国 家公务员制度的有机组成部分，与许多环节相连。为做好这项工作，必须处 理好与考试录用、职务晋升、交流

23、、惩戒等方面的关系。考试录用是国家公 务员“进口”管理的重要环节，把好这一关，就能为回避创造良好条件。回 避是实现交流时应考虑的一个重要因素。3、实事求是。造成亲属聚集及需地区回避的原因是多方面的，必须 认真分析，在调整安置时，既要坚决，又要稳妥，实事求是地执行回避规定。 在强调坚决回避时，要明确三个原则，即：有利于国家行政机关高效原则； 有利于国家公务员本人的成长；有利于工作连续性，保持社会安定。具体工 作中，把疏通思想和区别对待结合起来，不搞一刀切，用其所长，合理调配； 保证调整环节的科学与合理，注意解决限制环节上的顾此失彼。（二）公务员回避理由的完善回避理由是回避制度的核心内容，回避理由

24、设计得合理与否，直接 关系到回避制度是否科学完善，也会影响到回避制度的公正性。就具体设计 而言，必须要做到具体细致、便于操作，同时还要保证回避程序的公正、公 开。1 、乡土情谊和血缘关系必须要成为我国公务员回避的避亲理由2 、战友情谊和同学关系必须要成为我国公务员回避的避熟理由。目 前公务员法对这些避熟理由规定的不具体不能不说是一种欠缺。因而，以后 必须要在公务员法中详细而具体地规定此种回避之理由。（三）将公务员回避制度与行政监察制度有机结合回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行 与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制 度的执行。实行公务员回避制

25、度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为 自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到 了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋 私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法 行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效 地制约各种徇私舞弊现象。当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为， 也不是单靠监察制度可以实现的。从理论上讲，完善健全的监察制度可以使 回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念 中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要 想通过回避制度

26、把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系 的影响还要有一个过程，需要一定的时间。此外，在这个过程中，监察制度 也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系 的牵制。回避制度与监察制度的有机结合，既可相互补充各自制度本身不完 善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地 监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常 运转。（四）明确公务员故意违反回避制度的法律责任公务员法虽然就回避当事人何种情况下进行回避作了规定， 但却未就 回避当事人在应当回避时，没有履行回避职责时的法律责任作出规定。对于 公务员明知具有应当自行回避

27、之理由，故意不依法自行回避或对于符合回避 条件的已作出回避裁决的公务员，故意不作出回避行为的情况，公务员法并 没有规定相应的制裁措施，而仅有的只是一些机关内部的处分，并且这种处 分大多都是事后性的，这种事后性使得回避追究往往最终都不了了之，根本 起不到威慑作用。笔者认为，制度法律之刚性，必然在于违反制度法律情节 惩治措施之刚性。 公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为， 因为故意违反回避制度，说明公务员在主观方面具有徇私动机和枉法故意， 而且公务员违反回避制度所作出的行政行为和其他职务行为都极可能对行政 公正产生消极影响，所以，对于这种严重影响行政结果的行为仅给予各部门 的内部处分

28、并不足以起到威慑制止作用。因此，笔者建议，公务员法立法时 应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分。对于其 中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均 属非法，一律无效。五.逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关 由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可 能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此， 要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调 整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适 当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困 难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。 而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录 体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准， 坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制 度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。公务员制度过渡的一条重要原 则，就是新人新办法。这一原则在公务员回避制度实施中也同样适