期待,努力,把效率和公平兼容起来

1、期待,努力,把效率和公平兼容起来 韩康，中国国家行政学院副院长、经济学教授、博士生导师。长时间致力于比较经济理论、比较经济体制和宏观经济的研究。多次参与有关国家经济改革与发展重大课题的研究。他提出的“秩序政府和秩序效率”等论点在理论界引起广泛影响。已经出版的主要著作有理论、体制、对策（当代中国前沿经济问题探讨）、21世纪发展战略的挑战等。发表各种学术论文一百多篇。 韩康教授就本届中央政府如何把效率和公平兼容起来等受众关心的问题，接受了对外大传播记者的独家采访。 把效率和公平兼容起来， 是本届政府认真探索实践的 一个重大执政课题 对外大传播：四年前，你曾就新一届中央政府执政一年的业绩发表了很好的

2、评论，今年是本届政府任期的最后一年，你作为一个国内有影响的经济学家，能否对这届政府的工作特别是近一年的工作谈谈个人的看法？ 韩康：现在国内外的舆论普遍认为，这一届中国中央政府既承上启下，又在自己的作为和形象方面很有特点，最常看到的就是关于亲民政府的评价，认同度很高。尽管这个评价很有道理，但我认为还是比较表面化的认识。如果要对本届政府的工作作一些更深层次的分析评述，那么作为一个学者，我的看法是，努力把效率和公平兼容起来，是本届政府认真探索实践的一个重大执政课题，在这个意义上可以说，这是一个努力把效率和公平兼容起来的政府。请注意，我这里讲的是认真探索实践，并取得了初步成果，但不能理解为现在已经很好

3、地解决了这个课题。要真正做好这个课题还要走很长的路。 对外大传播：你的这种分析评价视角和评价方式很有意思，也很独到，为什么你会这样来分析评价本届政府的工作呢？ 韩康：一个政府的施政管理水平，主要是看它解决经济社会面临重大问题的能力。平稳时期的政府可能比较好干，出现动荡和危机因素时候的政府则不太好干。本届政府就面临着中国改革开放和经济社会发展的一个特殊时期，这个时期的问题与矛盾比较集中，动荡与危机因素也大量显现。应该怎样分析这些问题、矛盾和动荡、危机因素？有各种不同的说法，可以说仁智互见。我认为，从比较深层次的分析视角看问题，就是如何处理效率和公平的兼容难题。 对外大传播：你能否加以具体说明一下

4、本届政府面临的效率和公平难题呢？ 韩康：可以。中国的改革开放搞了28年，经济持续高速增长，国民经济的发展水平已经发生了历史性巨变。但与此同时，也沉积了大量复杂的发展问题、发展矛盾和发展冲突。现在，最复杂的问题就是如何处理好效率和公平的相互兼容。这是一件非常难办、十分棘手的事情。 一方面，人们现在已经越来越多地看到了长期高速增长背后的问题，例如贫富差别、城乡差距、能源耗费、环境污染、生态破坏、腐败严重，等等。在一些领域明显存在着社会公平正义的缺失现象。如果不能深刻了解和认真面对这种情况，仍然按照以往的高速增长方式搞下去，不在政府的施政思路和施政方式上加以改进，这种情况就有发生恶性异变的可能。但是

5、另一方面，中国仍然是一个发展中国家，同现代发达国家的综合发展水准相比仍有很大差距。因此，由较高速度增长作为基本支撑的发展不能停下来，就是说，你不可能把追求效率和经济增长停下来去全面筹划解决上述公平问题，否则引起的问题就可能更大。 如果做一个比喻，现在中国经济就像一列火车，速度不断加快，在不断提速，但人们已经感觉到车厢的晃动越来越大，路基的安全性也有很多隐患，说明中国经济列车的动力系统和稳定系统之间不太配套了，前面的安全风险很大。这种情况下，一个简单的办法是停下来检修，重新装配新型稳定系统，但这是不可能的。让列车运行速度较大幅度下降也不是好的选择。一个比较好的选择是保持列车运行的速度基本不变，可

6、以有所调整，进而在继续高速运行中改装列车稳定系统、加固加强路基，但这是高难度的动作，现在本届政府实际上就面临这样的高难度动作选择。 本届中央政府在新的 发展理念和发展思维上已经 有一个很高的起点 对外大传播：你对本届政府面临效率和公平难题的描述很生动，那么，你认为本届政府对这个问题是否有了全面深刻的认识和把握呢？ 韩康：我觉得是在不断深入认识和把握的，尽管这是一个发展的过程。首先，本届政府在新的发展观念和发展思维上已经有一个很高的起点，提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的问题。构建社会主义和谐社会的提出具有重大历史意义。根据我的认识，在中国改革开放和进入新时期发展以后，有两个东西可以称得上

7、是具有重大历史意义的社会发展纲领性，一个是建立社会主义市场经济，一个是构建社会主义和谐社会。前者使我们找到了一个通过市场体制打开中国经济社会发展新局面的路径；后者则首先基于一个认识上的深化推进市场化改革并不是保证社会有效率发展和良好发展的唯一充分必要条件，达到这个目标还要做更多更复杂的事情。 其次，尽管构建社会主义和谐社会是一个重大历史课题，对它的系统内涵和体系结构的许多方面，我们的认识还是初步的，还有许多未知领域，需要在理论和实践上的长期深入探索，但毕竟问题已经提出来了，中国经济社会持续发展的方向明确了，政府的施政行为也已经开始向这个方向启动。在本届政府主持制定的“十一五”规划中，实现这个发

8、展纲领的许多新举措已经体现出来，这至少说明中央政府的理性认识水平还是比较高的。 对外大传播：你对本届政府的施政理念有很高的评价，但是从现实生活的情况看，人们仍然感到难以解决的问题和矛盾多多，仍然感到政府对解决这些问题和矛盾的效果不太理想，这应该怎样解释呢？ 韩康：不能设想有了一个很高水平的施政理念和施政纲领，就可以把实际问题全部解决，这是不现实的。这里有两个不同的问题，一个是按照构建社会主义和谐社会的施政纲领，政府的治理方式需要有重大改进，因为这实际上是一个新的施政思路，同我们过去20多年的政府施政思路和治理方式有很大区别，是政府治理方式的深度改革，肯定会有一个艰难的改革探索过程，不能期望通过

9、几组新的政策和较短时间内达到目的。另一个问题是，即使有了很高水平的施政纲领，政府在具体施政过程中也会遇到政策合理性选择的问题，例如，政府可能在一些方面选择了非常合理的政策，也可能在另一些方面选择了不那么合理的政策，需要实践加以修正和调整，或者遇到政府执行力方面的矛盾，等等。 同时，对具体问题要作具体分析。 对外大传播：我大致同意你的说法。既然讲到对具体问题要作具体分析，那么，怎么解释本届政府非常关注社会经济统筹协调发展问题，但现在看好像问题没有得到多少解决，例如，你以前讲过中国的高速发展付出了高昂的代价，现在情况并没有得到明显的改进啊！ 韩康：这是一个好问题，也是一个复杂的问题。中国改革开放2

10、8年，经济长期高速增长，导致了中国经济社会发展水平的巨变。在改革起始之年的1978年，我们的国内生产总值按照当时的价格计算只有3624亿元人民币，还达不到2006年广东省的财政收入水平。2006年中国的gdp 已经超过20万亿元，按照当年人民币和美元汇率计算翻了17倍。在1990年的时候，我们的经济总量还排在俄罗斯、加拿大、西班牙和巴西之后，2005年我们就位列世界第四，成为在美国、日本和德国之后的全球第四大经济体。根据西方权威经济机构的分析，中国在近十年内至少拉动世界经济15个百分点，没有中国的增长成绩，世界经济就是另外一种样子。 但与此同时，我们也付出了高昂的代价。从经济发展方面看，主要是

11、资源高耗、环境污染、生态破坏，这种状况现在并没有得到有效的遏制，在一些方面还有所发展；从社会发展方面看，就是贫富差别和城乡差别的扩展趋势，现在这种状况也没有出现较好的改进。这都说明，中国的经济增长还具有明显的粗放式特点。如果完全按照这种增长方式长期搞下去，中国未来的可持续发展确实前景堪忧。 本届中央政府应对中国 发展问题的三项重要施政方略 对外大传播：本届政府是怎样应对这些问题的，实际效果如何？ 韩康：我觉得本届政府已经清醒认识到问题所在，并进行了积极的应对，在很多方面都卓有成效，同时也面临许多新的困难和问题。仅举三项工作为例。 第一，就是保持了国民经济的稳定高速增长。从2003年到2006年

12、，我国经济连续四年保持10%以上的高速增长，这中间发生过多次波折，出现了经济过热的种种问题，也出现过多次中国增长下滑的预测。但在政府实施积极稳健的调控措施下，通胀水平仍然平稳，宏观经济运行总体状况基本稳定，这是一件非常不容易做好的事情。当然，更深层次影响稳定增长的诸多问题仍然存在，如货币流动性过大的风险、房地产市场过度投机、外汇储备规模的控制等，还需要进一步研究解决。 第二，把加快转变增长方式和提高增长质量作为宏观经济管理的重心，为此提出的许多施政举措很有深意，也很有新意。例如，对经济增长指标体系进行了重要的矫正，第一次在中央政府的五年规划中把减少污染和降低能耗作为国家发展指标，不但确定了减污

13、降耗的具体数值，而且规定为约束性刚性指标。这个意义十分重大，我认为实际上提出了中国第一个浅绿色的增长指标体系。需要指出的是，问题不会就这样解决了，改变粗放式增长，把减少污染和降低能耗的发展目标真正落实，还涉及法律完善、生态补偿、区域协调、财政体制等多方面复杂问题，需要实施系统工程加以解决。 第三，提出了建设社会主义新农村的重要战略。我认为这是本届政府施政的一大亮点。中国的 “三农”问题由来已久，既是历史问题，又是现实问题。中国改革开放和经济高速增长的一个最大弱项，就是农村经济发展的滞后。我的一个看法是，在很大程度上，农民这个中国的最大人群还没有进入现代化发展的主流，这种情况发展下去很可能最终导

14、致中国城乡现代化发展的断裂。我们一直在认真探索解决这个问题。本届政府有了一个重大突破，在全面取消农业税之后，提出了建设社会主义新农村战略。在党中央的十六字方针指导下，中央政府财政结构进行了重要调整，明确把“三农”投入列为中央财政投入的首位项目，启动了对农村的全面扩大投入。建设新农村是一件功德无量的事情，完全可以预言，建设新农村战略如果成功推进，将为中国经济提供最为广阔、最有潜力、最有后劲的可持续发展空间。当然，建设新农村也是一个历史课题，长期积累的问题和长期欠账很多，不能对政府期望过高，不能指望短期内全面突破，可能要有一个较长时间艰苦努力过程，城乡发展的差距还将在一个较长时间里存在。 社会公平

15、正义： 需要从中国经济社会发展的 历史特征中去寻找原因 对外大传播：本届政府还特别关注社会公平正义问题，这被社会舆论普遍认为是非常得人心之举。你认为这个社会公平正义是一个什么范畴的问题呢？ 韩康：我认为这是一个社会秩序范畴的问题。在中国改革开放和经济持续高速增长的过程中，社会秩序和发展秩序方面已经出现了一些公平正义缺失的现象，这些现象的存在和扩展深刻影响到中国经济社会的稳定和谐发展。 对于这些问题，前世界银行行长沃尔芬森先生有一段分析，他说：“中国在未来10到15年时间内面临的最大挑战基本上是社会正义。中国有四亿人每天靠不足两美元生活，尽管贫困在努力改善，但问题是从社会贫困的最基层向上爬的人并

16、没有爬多高。” 沃尔芬森先生在职期间对中国的发展做过自己的贡献，他用一个国际金融家的眼光长期观察中国发展问题。我认为他的分析是中肯的，也是有见地的，值得思考。 对外大传播：为什么中国在改革开放和长期持续高速增长过程中，会出现社会秩序方面的公平正义缺失问题呢？ 韩康：这种状况的深层原因，需要从中国经济社会发展的历史特征中去寻找。改革开放后，中国的经济社会发展进入了一个特殊的发展时期，这个时期有两个突出特征。从发展特征上看，是资本积累机制在发挥重要作用，即中国社会主义工业化的资本积累机制在发挥重要作用；从体制特征上看，是体制转轨或转型的活动机制在发挥重要作用。 中国体制改革和体制转型模式的特点，已

17、经被许多人定义为所谓渐进模式。对这种渐进模式的优长短缺，虽已有大量分析评述，但对其内在机制的许多深层特征和矛盾，现在还远未在理论上真正搞清楚。我的一个研究表明，在体制改革和体制转轨的渐进过程中，由于双轨制的持续影响和其他种种复杂因素，社会经济活动将长时间存在一种多重体制规则共生共存的现象。在体制规则主导方面是市场竞争规则和政府宏观调控规则，但与此同时，行政权力控制规则、强势集团优先规则、垄断活动控制规则等，也在社会经济生活的一些领域发挥重要作用，甚至在同一领域和市场竞争规则与政府宏观调控规则共同发挥作用。 由于多重体制规则共生共存现象的存在，在中国渐进式改革的体制转型过程中，就将长期存在五个制

18、度性的矛盾，在这里，问题的复杂性在于，这五个制度性矛盾对体制改进和经济发展并非起着“好”或“坏”的单向性作用，而是同时产生着“好”和“坏”的双向性作用。 改革开放和法制完备的 差率，是灰色财富积累的 初始性原因 对外大传播：请你对这五个制度性矛盾作具体的分析。 韩康：第一，中国的市场化改革带有明显的实验性和试错性特征。许多领域的体制改革都是先放开、先搞活、先实验，然后逐步规范市场主体活动行为和政府管理行为，最后再逐步完备法制法律制度。这个放开规范法制法律的“三段式”是有先后时间差率的，至少在时间顺序上存在“半步差率”。由此，一方面，这个“三段式”是客观、聪明的选择，因为如果中国的体制改革和体制

19、转型过程把这个“三段式”顺序倒过来进行，那很可能到今天为止我们还在体制原点筹措改革方案呢。但另一方面，也正是由于存在改革开放和法制完备的差率，才导致了少数人群体可以利用这种差率积累大量原始财富。以房地产业为例，80年代中期土地有偿使用已经放开了，但直到1988年才在人大通过有关法规，这时，一批最先涉入该领域的人早已在灰色和黑色的运行规则下狠狠地赚了一大笔，成为中国首批巨富的主体。至今依靠这种差率积累财富的状况也仍在进行。 行政配置资源和市场调节经济并存， 必定形成寻租、腐败的大量机会 第二，中国的市场化改革是从行政配置资源体制向市场配置体制逐步放开的。这里的表现是，政府对社会经济活动的行政管制

20、行为逐步放开、逐步规范；尤其是在“市场调节消费品政府调节资本品”的双轨制改革模式的延续、扩展下，商品市场的发展发育比较成熟，资本、土地、金融等要素市场的发展发育明显滞后。由此，市场机制配置资源的作用就不可能是统管全局的，行政机制配置资源的作用仍然空间宽大。这种运行状况的好处是可以稳定过渡和减缓改革震荡我们一直在享受这个好处，但矛盾是只要存在行政管制市场的大量空间就必然造成行政权力寻租的大量机会。行政权力对要素市场的控制还必然导致不等价交换行为，甚至可能转化为廉价占有行为。当前一个最典型案例就是土地使用权的交易。在政府行政权力控制交易活动的情况下，不等价交换和土地使用权者只能得到微薄补偿的状况就

21、无法避免。 政府同时扮演 管理人和经济人双重角色， 垄断的诟病就不可避免 第三，中国的市场化改革路径没有选择新自由主义的完全自由经济模式。政府既没有放弃强势管理和强势调控作用，也没有放弃在一些领域作为经济人直接参与市场经济活动的脚色。例如在公共经济领域，政府仍然是主要的生产者和经营者；在战略性的资源产品部门、金融部门和某些自然垄断部门，政府经济的控制力量也相当强大。以上两类，政府经济人都占有坚固的垄断地位。在其他社会经济领域，主要市场经济人的活动范围。对这种状况的学术评价可能大有差异，但我始终认为，考虑到在一个发展中的和尚未完成工业化任务的国家里进行市场体制转轨，政府经济人的强有力活动至少是一

22、个最不坏的选择。但与此同时，行政性垄断引发的许多问题也随之而来。只要政府同时扮演管理人和经济人的双重角色，各种有政府背景的垄断控制、垄断交易、垄断分配、垄断利润、垄断收入等被社会诟病的现象就不可避免。 按劳分配和按要素分配 同时作用，劳动和资本的地位就天然不平等 第四，在计划体制下，我们实行一种低水平的和模糊的按劳分配制度绝不是马克思设计的按劳分配制度，其他经济要素的分配由国家计划控制，社会分配大体处于一种计划公平状态。改革开放后，按要素分配成为一种市场经济发展的必然选择。按要素分配的经济优点不必赘言。这里需要研究的是，一旦在社会经济生活中通行按要素分配规则，劳动要素占有者同资本要素占有者之间

23、就不可能存在事实上的平等关系，如果没有其他非经济因素的制约，劳动者群体成为弱势社会集团和资本占有者成为强势集团就不可避免。为什么呢？一个很简单的道理就是，在一个市场性的经济组织中，劳动主体和资本主体的关系无论被各种时髦的管理学描绘得多么美妙，基本的关系仍然是雇佣关系，即使在社会主义市场经济体制下，只要尊重现实，就可以看到这种基本雇佣关系也不可能被根本改变，在缺乏法律规范的情况下甚至常常以更加野蛮的形式表现出来。按劳分配和按要素分配的双重分配机制还告诉我们，一般意义上的按劳分配只能缓慢地积累家庭财富，只有按要素分配特别是按资本占有分配才有可能大规模地聚集财富和资本。 改革和发展不平衡， 自然形成

24、改革收益和改革成本的非均衡配置 第五，在中国体制改革和发展的过程中，尽管可能所有人都是改革发展的收益者，但随着改革发展的深入，总有一部分人得到较多的改革发展收益，另一部分人则只得到较少的改革发展收益并付出较多的改革成本。这种情况的产生原因非常复杂，大致可以分为两类，一类是市场机制引发的原因，一类是体制转轨过程中各种扭曲性因素引发的原因。这里只讲第一类原因。在中国市场经济的发展中，存在着一种领先性的机会收入，也可以叫领先性的风险收入。在很多经济领域，那些敢于最先承担市场风险并取得成功的人，不但可以得到正常的市场收入，而且可以获得因体制转轨的种种原因，例如税制简略、税赋较轻、管理宽松、法制欠缺等，

25、而得到大量超额收入，这甚至可以称为是一种改革红利。在这里，如果没有这些少数“勇敢者”的冲击而等待大多数人的集体前进，中国的市场化改革也许还在原地踌躇徘徊。但这些人毕竟是改革开放的最大获益者集团，成为社会的财富强势群体，对他们的经济发展和政治诉求的发展如果不加以适当规制，也存在着导致社会阶层裂化的风险。在中国市场经济的发展中，还有一些人承担了较大的改革成本，例如国有企业的下岗职工，他们的困境是无法用正常的市场活动加以说明的。 以上体制转轨中五个制度性矛盾的存在，可以解释我们的社会秩序和发展秩序为什么会出现公平正义缺失的现象，也可以解释为什么解决这些问题、矛盾是一件很难办的事情。 用市场发展来消灭

26、 市场不公平，先求实现市场 公平，再求完善社会公平 对外大传播：你对当前出现公平正义缺失现象的原因，作了深刻的制度分析，很有说服力。那你认为政府在促进社会公平正义方面应当发挥什么作用呢？ 韩康：政府可以发挥非常积极的作用。政府怎样治理社会秩序方面出现的公平正义缺失现象？现在一般认为重点是调整分配关系，特别是在解决社会贫富差别问题上做好文章。我认为这样的思路不无道理，但可能过于简单化了。根据对上述五个制度性矛盾分析的逻辑，我认为思路应当是一个制度性整体改进方案。 对外大传播：能不能讲一讲你这个制度性整体改进方案的具体内容？ 韩康：可以。我认为这个制度性整体改进方案在坚持市场改革和民主法制建设的基

27、础上，主要有以下三个方面。 第一，用市场发展来消灭市场不公平，先求实现市场公平，再求完善社会公平。 公平的实现可以有不同的体制条件。有计划体制和政府严格管制下的公平，也有市场体制条件下的公平。市场体制提供的公平是一种机会的公平、权利的公平、竞争的公平，概言之，是主体活动起点的公平。这种市场公平当然是不完美的，因为即使做到了机会公平和权利公平，在竞争机制的冷酷作用下，市场活动的结果也肯定出现破产企业和发展企业的差别、生活贫困者和财富积累者的差异，事实上的不公平必然存在，社会公平是无法做到的。 但是现在有大量事实表明，中国体制转轨过程中出现的不公平现象，主要来自市场公平方面的问题。例如，利用权力资

28、源大量聚敛市场财富；缺乏完备的市场法律法规使非法商业赢利大量存在；缺乏公平税制使企业税收成本大相径庭；缺乏公平的市场准入制度导致行政垄断强硬，经济人的发展难以享受同等待遇；缺乏公平教育的制度使人的发展很难站在同一起跑线上，等等。这些都是明显的市场不公平状况，是市场体制完全可以做到而现在还没有做到的非公平状况。因此，解决问题的最好办法就是坚持市场改革方向，用市场发展来消灭市场不公平，首先实现机会公平、权利公平、竞争公平、起点公平，建立健全权力公平和机会公平的体制。在此基础上也积极解决社会公平方面的问题。如果不是这样，离开市场体制和市场公平的基础去求解社会公平的方案，那么我们就只能回到计划体制和计

29、划公平的道路上去。 第二，完善民主法制和法律法规，重点是制约权力 资本机制的生长扩张。 在中国经济体制转轨的进行中，政府的强势管理和强势调控发挥着重要功能，这已经成为转轨过程保持长期稳定发展的一个重要条件。这种政府强势管理和强势调控，首先表现为政府把握宏观发展战略、国家经济安全和市场经济总体趋势的有效控制力；另一方面，又表现为政府行政机构、行政权力对经济发展和市场活动的干预领域还比较宽泛，这就为权力的营利、权力的寻租、权力的商业化，提供了一个具有相当弹性的经济可能性基础。在此经济可能性基础上，权力与资本相融合的利益集团必然生长起来，形成一种权力资本的发展机制。这种权力资本发展机制的表现形式很多

30、，最极端的形式就是持续顽强的腐败，尽管不断受到严厉的政治打击，然而根源不绝，必然腐败不止。 这种权力资本机制的生长发展，可以使一些人用最低的投入成本变为富豪，可以用最短的时间聚集起巨额的金融财富。这已经成为影响社会公平和公众最为诟病的一个焦点矛盾。 对此，改进的方向主要是通过完善民主法制和法律法规，把政府行政机构和行政权力对市场活动的干预置于完备的法律法规监控之下，由此制约权力资本机制的生长扩张。另一方面更重要的是，通过深化改革扩大市场配置资源的领域，减少政府行政权力对市场活动的干预空间，最大限度地挤压权力营利、权力寻租和权力商业化的经济可能性基础。 第三，改善政府公共经济治理，积极解决“补偿

31、性公共经济和补偿性公共福利”的问题。 为了保持中国体制转轨时期的社会稳定和长期持续增长，政府有效提供公共产品和公共服务的问题已经开始受到重视。如果继续深入考察还会发现，我们现在面对的政府公共经济问题，已经不是一般经济学意义的公共经济和公共福利的问题了，而是在中国体制转轨和长期增长过程中出现的一种“补偿性公共经济和补偿性公共福利”的问题。 中国的持续发展要解决“补偿性公共经济和补偿性 公共福利”的问题，关键在于今后政府治理方式的变革有多大的决心 对外大传播：你提出了一个新概念“补偿性公共经济和补偿性公共福利”，一般人不太好理解，请作说明。 韩康：改革开放以来，中国经济运行模式的一个突出特征，是高增长低保障。20多年gdp 年