论大数据时代背景下宏观调控决策的法治化

1、 论大数据时代背景下宏观调控决策的法治化 徐寅（华东政法大学外语学院，上海201620）摘要：大数据正以难以想象的速度给社会带来新的商业变革、管理变革乃至思维变革，在宏观经济调控领域，大数据带来的变革对国家的宏观调控既提供了机遇又提出了挑战。在宏观调控决策过程中，我们要适应大数据时代的新要求，加强宏观调控决策的独立性、参与性和透明化，对调控的专业性与民主性进行协调和保障，做到以数据为核心，对决策数据（信息）的收集、公开、处理、保护分别进行相应的法律调整，做好多层次的制度设计，才能用宏观调控决策的法治化来提高宏观调控的有效性。关键词：宏观调控；决策；法治化；大数据中图分类号：d920.0文献标识

2、码：a文章编号：1006 - 723x(2014)ll- 0051 - 05作者简介：徐寅，男，华东政法大学外语学院助教，主要从事中日比较法、法律语言学、经济法研究。一般我们将大数据定义为不可能用常规软件分析工具进行分析的巨大数据集。大数据具有海量、格式多样、多源等特点，随着物联网、移动互联网、云计算的发展，大数据应用在最近几年开始得到高速的发展。一、大数据时代的变革新一轮信息化浪潮正以汹涌澎湃之势席卷全球，这其中的最典型代表就是大数据。所谓大数据，其表象是指由于人类存储信息量的高速增长所带来的海量数据，其核心是海量数据带来的预测可能性。商业企业和政府都具备了相当的挖掘和提供海量且多源的大数据

3、的能力。大数据正以难以想象的速度给社会带来新的商业变革、管理变革乃至思维变革。世界各国都在利用这个浪潮加速转型抢占先机，奥巴马政府通过“开放政府联盟”和公开“可机读”数据集等措施，进一步推动了政府数据的开放。我国正处在社会转型时期，社会主义市场经济在大数据的浪潮中既面临挑战也将迎来新的机遇。大数据将改变市场、组织机构，以及政府与公民关系，其实质能对社会运行模式和人类行为方式都产生革命性的影响。因此，在大数据时代，市场主体将会具备更强的数据收集和分析能力，由此带来市场机制自我完善功能的强化，例如金融业者可以充分发挥处理海量数据时快速、准确的优势，在较短时间内构建出准确、实时、贴切市场需求的模型，

4、然后再利用大数据来预测经济起落和产业兴衰，大量产业关系和国际贸易情况的广泛利用，将使这些市场主体能够在大数据时代精确判断市场的情形。从政府的角度来看，政府对市场经济的管理方式也有了变革的需求和可能。例如，统计部门就已经意识到：一方面，政府需要更加透明地向社会公众开放各类数据，或制定相关信息透明开放政策，允许个人或企业能够在法律制度保障下接触到更多数据；另一方面，政府部门、国际机构等在多个领域中应积极应用大数据，实现智能化管理和运作的途径。此外，央行也可以更细密地运用大数据掌握经济的全貌，然后再决定货币是从宽还是从紧。政府还必须考虑如何防范预测滥用、隐私泄露、提高数据开放程度方面需要进行进一步的

5、强化和规制。管理企业和管理国家都是一样，首先必须要有足够的信息，了解多种多样的情况，全面理解各种问题及其彼此的关联。总而言之，只要以开放心态拥抱大数据时代，一定有属于中国的机会，相反，则会在新的全球竞争中处于落后的位置。和发达国家相比，我国虽然是数据大国，但还不是数据强国，从容量上看，中国坐拥全球最大的数据资源，却缺乏对大数据收集、分析、应用及有效管理的手段和意识。所以，通过法律的制定和完善来对大数据应用进行必要的引导和规制是不可或缺的。正如前述，在大数据时代带来的变革之下，市场的运行模式和市场主体的行为模式都会发生较大的变化，尤其在宏观经济调控领域，大数据带来的经济土壤的变革对国家的宏观调控

6、提供了更多便利技术手段的同时也对宏观调控提出了更高的要求。政府也应当积极适应这种变化，积极尝试数据决策、数据管理和数据创新。二、大数据时代宏观调控决策的法律调整经济法是调整在市场经济运行过程中，现代民主政治国家及其政府为了修正市场缺陷、实现社会整体效益的可持续发展而履行各种现代经济管理职能时与各种市场主体发生的社会经济关系的法律规范的总称。可见，经济法的两端是国家及其政府以及各种市场主体，两者间是管理和被管理的关系，要解决好经济管理的问题，就需要处理好国家（调控主体）的“权力”和市场主体（受控主体）的“权利”协调问题，所以，经济法的本质体现了授权与控权的统一。宏观调控法是当代经济法的龙头和核心

7、，调整国家在管理经济过程中介入经济宏观面的关于总量、结构的调整。因此，作为经济法组成部分的宏观调控法也应当是授权法与控权法的统一。不论宏观调控采取经济手段还是行政手段，其背后都需要法律的规制。宏观调控法的实质是对宏观经济进行法治化管理，而决策是管理的核心，直接决定执行行为的有效性，宏观调控运作机理的间接性、全局性也使决策在宏观调控中的地位极其关键。首先，决策的基础是掌握大量有效信息，这些信息的载体便是数据，通过对历史数据的研究归纳出大量经济模型，然后根据这些模型来计算未来，做出宏观调控决策。其次，实际经济运行一旦与宏观调控目标所要求的经济参数相偏离，才会引发宏观调控决策行为，快速发现经济运行参

8、数变得至关重要，这也需要通过数据分析来实现。针对以上两点，大数据的广泛应用一方面使得管理方式得到了全面升级，为掌握和把控市场动态提供了可以操作的新工具新手段；另一方面也使宏观调控所作用的市场波动可能产生新的变化，并且变得更加频繁，这给宏观调控决策同时带来了机遇和挑战。我国现有的法律体系中，规范宏观调控决策行为的法律本身存在缺位现象，为适应大数据时代的要求，对相关法律制度进行构建和改造便显得尤其急迫。如前所述，宏观调控法本身是授权法和控权法的统一，是对国家在宏观调控过程中对调控主体权力的制约和对受控主体权利保障的平衡。宏观调控决策的法律控制也同样体现这一点。这实质上也就是为了解决在决策专业性和决

9、策民主性发生冲突时如何通过法治化来进行协调和保障这一问题。具体而言，宏观调控决策要实现其有效性的目标，必须要完成两个方面的平衡，即科学决策和民主决策。其中，科学决策主要体现为决策独立和决策效率，民主决策主要通过决策参与和决策透明来保障。目前来看，我国在以上各方面的现实都存在不小的问题。部分宏观调控部门，例如央行自身的独立地位还未解决，更谈不上决策独立，政府部门在准确预测和鉴别政策实效的能力也很弱，往往造成浪费，久拖不决，难以实现决策效率；在政策出台过程中，公众的知情参与和获取信息的广度和深度都不够，难以实现决策参与与决策透明。因此，如何通过法律制度的设计来保障宏观调控决策数据（信息）的相对公开

10、、平衡决策独立自主与公众知情参与之间的关系，设计出既能提高决策的科学性，又能体现决策参与性的宏观调控决策机制，是宏观调控决策相关法律所要解决的核心问题。数据化不是数字化，量化一切是数据化的核心，文字、方位、沟通都能变为数据，甚至微博的数据文本也能成为股市投资的信号。在这个一切皆是数据的时代，样本甚至可以扩展至全体数据。那么，宏观调控决策机构收集、挖掘数据的方式，公开、保护数据的方式，处理、应用数据的方式都将发生很大变化，我们已不再需要为了得到精确的小数据而耗费大量的精力和资源，但同时也更加需要加强对数据的筛选和保护工作。更多更快的即时信息对决策者来说本身就非常有益，而数据增值的关键还在于整合，

11、在宏观调控决策时，整合数据带来的信息资源有助于划定宏调范围，将市场能够自我调整的领域交还给市场，而自由整合的前提就是数据开放。20世纪以来，美国国会、政府先后通过了上百个大大小小的法规，分别对数据的收集、发布、使用和管理等关键环节都做出了具体的规定。在大数据时代，在宏观调控决策中应用大数据，需要对相关法律法规做出调整，为了实现以货币政策和财政政策决策为主的宏观调控决策的独立性、参与性和透明化，对上述专业性与民主性进行协调和保障，我们需要以数据为核心，对决策数据（信息）的收集、公开、处理、保护分别进行相应的法律调整。（一）决策数据（信息）收集的法律调整决策数据（信息）收集是来自受控主体的经济信息

12、汇聚成宏观经济信息，再由宏观调控主体进行汇总、挖掘并以此作为调控依据的过程，在一定程度上体现了宏观调控决策的公众参与。收集过程是否合法有效，直接决定了调控决策的依据是否真实反映市场信息，调控决策的执行是否能为受控主体所接受，从而达到宏观调控的目标。传统的决策参与机制主要采用专家论证、公众听证的机制，在大数据时代，数据的外延不断扩张，从公众那里获取的有效信息，能够为决策提供更为充分的依据，将被广泛利用。可以想见，独立的第三方机构的专业数据分析支持将会在论证过程中成为决策的重要依据，另外，大数据采集所反映的民意的声音在一定程度上也拓宽了民主参与政策制定的途径。可以说，专家论证和公众参与都将以数据的

13、形式融入决策之中。所以，作为决策的起点，数据的收集工作首先需要得到良好的法律保障。（二）决策数据（信息）公开的法律调整决策数据（信息）公开主要指实现决策信息的透明化，包括主动公布和依申请公开决策数据。决策透明化主要需要解决的问题包括决策数据获取机制的公开透明和决策数据处理程序的公开透明两个方面，前者主要涉及统计机关，后者主要涉及决策机构，两个方面都需要通过法律手段来进行规制。由于宏观调控的运行机制具有间接性和非强制性，它主要通过改变经济变量的方法来引导市场主体行为，从而实现宏观调控目标。这就意味着，市场主体是宏观调控（决策）效果的真正决定者。一旦市场主体对政府信用失去信心，宏观调控的无效就是对

14、决策者实施的惩罚。以货币政策为例，提高货币政策透明度有利于稳定和引导公众的通胀预期，进而有利于提高货币政策的有效性。由于市场主体对经济运行的结果和过程的认知是不可能完全的，决策信息透明度的提高，一方面有利于降低公众获取信息的难度，降低公众预测的误差；另一方面，央行对外公开数据和模型，有利于加速公众对货币政策的认知过程，对货币政策做出准确的反馈，实现政策有效传导。此外，公开透明的信息环境，有利于增强调控受体对调控主体的信任度，增进调控主体的责任感，进而形成有效监督。（三）决策数据（信息）处理的法律调整决策数据（信息）处理是宏观调控决策过程中在对数据质量进行把控的基础上，对数据进行分析并最终应用于

15、决策的过程。数据往往来自于不同的政府机构、科研机构、私人部门、公共事业单位以及公众群体等，因此数据之间可能存在并不完全兼容或达不到一定质量标准的情况，这都可能导致决策出现误差甚至错误，作为政策的信息发布因其权威性会产生重大的影响，所以首先需要保证的也是相关信息的质量。因此，宏观调控决策中的数据处理主要包含数据质量的保证、决策信息的检验和决策过程中的数据分析等内容。尽管大数据为我们带来了许多有利的变革，但是我们也需要避免过度依赖数据而产生的数据独裁现象。我们对信息的一些局限性必须给予高度的重视。数据的质量可能会很差；可能是不客观的；可能存在分析错误或者具有误导性；更糟糕的是，数据可能根本达不到量

16、化它的目的。所以，如何在数据处理中对数据的质量进行有效控制使其能准确服务于决策过程是制度设计的关键所在。保证信息的客观性，实用性，完整性，通过立法的方式监管质量管理流程，创立质量救助机制。以美国为例，根据信息质量法的规定，美国管理和预算办公室(omb)不仅在数据获取和发布方面为政府提供指导，同时通过立法制定数据质量标准。规定负责采集和发布数据的政府机构要确保数据的准确性、及时性和整体质量。（四）决策数据（信息）保护的法律调整决策数据（信息）保护是在与信息公开进行权衡的基础上对宏观调控决策数据进行有效保护的过程。虽然直接用以宏观调控决策的数据往往是宏观经济数据，但其系个体信息整合而成，所以数据保

17、护的对象既包括进行过挖掘和加工的宏观经济数据，也包括未经加工的原始数据，如来自于公众个人的经济信息等。在大数据时代，数据开放是大数据应用和革命的前提，为保证其真实性，首先应当确保这些数据的安全。可以说，数据安全是数据开放的保障，没有数据安全，就没有社会稳定，必须将其纳入法制的轨道之中。此外，数据保护不仅对于个人的经济活动具有保障作用，在国际竞争中对于保护国家经济安全也有积极意义。从法制角度来看，首先应当继续加强个人信息安全保护的法律制度，通过升格信息公开条例为信息公开法来完善个人信息的保护，重新界定个人对数据（信息）使用的边界，转变传统思路，由关注个人许可到让数据使用者为其使用行为承担责任，以

18、此来平衡二次运用的优势与过度披露带来的风险。政府应当通过立法对他人使用其数据所造成的损失承担责任，以确保对公众的保护。其次，在国家层面，应加速建立保障国家信息主权的法律制度，积极参与和推动全球信息安全公约的发展。三、大数据时代宏观调控决策的法治化进路依靠法律调整处理好数据关系，就能处理好独立、透明与参与的问题。大数据时代的宏观调控决策，要求宏观调控决策主体在数据收集、公开、处理、保护的过程中，实现宏观调控决策独立性、透明化、参与性，以确保宏观调控的有效性。因此，通过法律制度的设计和改良在宏观调控决策层面来引导和保障数据的利用才能够应对大数据时代的挑战。具体而言，我们应当从以下几个层面来进行法律

19、制度的设计：一是对现有单行法律法规进行完善，植入适应大数据时代的新要求、新趋势的内容；二是进行专门的数据立法，包括信息保护法、数据管理法等对数据和信息进行专业化管理，促进数据创新，保护数据安全；三是通过立法加强相关机构之间的统筹合作，充分利用好现有的数据资源，建立以数据为纽带的宏观调控决策综合协调机制，改善宏观调控的效果。首先，我们要做到利用数据创新完善宏观调控决策的程序化，通过严格遵守宏观调控决策的法定程序，可以有效避免调控的随意性和非科学性。科学的宏观调控决策是实现宏观调控有效性的重要保证，不仅能使宏观调控符合法律的形式要件，而且能够便于调控受体接受，提高调控效率。程序化需要满足民主原则和

20、科学原则，民主原则要求制定宏观决策时应当避免随意性，允许利益主体参与制定决策的过程；科学原则要求保证决策符合一般的经济规律和当前的客观实际。只有实际经济运行与宏观调控目标所要求的经济参数发生偏离时，才会引起宏观调控决策行为，并且经济周期具有重复性，使人们能够掌握宏观经济的波动规律，从而做出较为稳定的调控措施。因此，宏观经济波动的周期性和宏观调控决策依据的稳定性使得宏观调控决策的程序化成为可能。人们对宏观调控进行决策时往往是通过历史数据的研究归纳出大量计量经济模型，并以此对经济形势做出预测，而预测正是大数据最为重要的关键点，程序化本身使决策者的判断范围降至最小，对其进行有效的约束，大数据带来的迅

21、速准确的自动化分析可以有效提升决策的民主性，避免随意性，灵活调整，增强了决策的科学性。因此，进一步加强宏观调控决策程序化的法律控制是符合大数据时代宏观经济调控趋势的。其次，我们需要在统计工作中加强数据收集和数据公开的法律规制，为宏观调控决策提供有力支撑。目前，我国的财政数据从规模上早已跨过了大数据的门槛，但对于数据收集中明确数据的使用目的、将来的使用方式、对其负担的估计等方面还远未形成科学的制度。例如单独编制“年度信息收集预算”完成数据收集工作的统筹工作，又如在统计法中规定超市信息等不能从网上直接抓取的数据的报送义务等。数据治理的重要之处在于数据定义的一致性和数据的质量，关于这一点，国家统计局

22、已经意识到在大数据时代，不同系统之间的数据要进行整合，并于2012年底提出，在政府统计中开展大数据应用的研究和应用探索工作，建立大数据信息中心，推动服务型统计的建设，作为第三方来验证依靠大数据这类非传统数据源加工的统计数据质量，完成政府统计部门的角色转换。统计部门还进一步提出加强大数据应用的法律保障，明确政府统计部门具有采集、加工大数据，并据此生成和发布统计数据的职责；明确各部门的权利义务。规定各政府职能部门、企事业单位、民间机构有义务向政府统计部门提供行政记录、商业记录等重要的电子化数据信息；明确抓取社交网络、电子商务企业网站等数据的规则，制定严格保护被调查者隐私的条款。统计部门虽然不是直接的宏观调控决策执行者，但在大数据时代，他们无疑扮演着格外重要的角色，如何保障数据的质量，如何提高数据的使用效率，通过建立数据标准化制度在数据收集和数据公开两个方面平衡科学与民主的关系，是统计部门未来所面临的挑战。最后，在具体宏观调控决策中加强各决策机构以数据为纽带的综合协调机制。货币政策和财政政策作为宏观调控的双壁，提高其决策的科学性首先需要进一步提高央行和财政部门独立决策的能力。首先在立法层面进一步明确央行独立的法律地位，在保证货币政策决策的专业性和独立性的基础上，再加强央行和财政部门协调配合的能力。此外，在大数据时代，我们还应该看到，中