中小企业融资问题文摘

1、中小企业融资问题文摘事实上，除了一些与国外中小企业发展中类似的共性因素之外，我国中小企业得不到金融机构的资金支持是因为 还有着较为复杂的历史和现实因素。一般来说，中小企业由于在获取商业银行信贷时难以提供充足、有效的抵押和担 保，按照信贷配给理论（credit rationing ），银行尤其是大银行将倾向于给那些能够提供充足抵押的企业或项目放贷（stiglitz and weiss , 1981 ）。就我国现实因素而言，从信贷供给角度来看，政府对金融机构的管制、以大型金融机构为主导的金融市场结构和现有官方金融机构对大型企业的倾斜被认为是重要的因素。随着资产负债比例管理的推行，商业银行信贷决策权

2、限的上收加剧了信息不对称问题；目前推行的银行信贷“个人责任”政策也使得银行官员在向中 小私企放贷时因风险和收益不对称而缺乏积极性。从信贷需求角度，中小企业对资金的需求常常具有时间性很强的特 点，现行的银行信贷程序使得它们难以及时获得资金，而抵押贷款时相对偏高的资产评估费用又使中小企业获取银行 信贷所需成本几乎与民间金融借贷相同。此外，由于一些历史原因，我国私有企业财务体系的透明度很低，企业常常 不使用正式会计制度或保有若干套财务账本。更有甚者，一些私营中小企业出于逃避税收的目的而隐瞒其真实的财务 信息，更加剧了银行信贷所面临的信息不对称问题。尽管金融监管当局近年来试图增加对中小企业的信贷支持，

3、但其实际效果却未能尽如人意。即使在针对高新技术 中小企业发展的风险投资问题已经被人们所关注的情况下，由于我国目前大多数中小企业属于技术含量相对较低、依 赖于低成本生产要素的加工型企业，风险投资体系的发展短期内对于解决中小企业融资问题尚难以起到明显作用。因 此，作为市场的自然选择结果，在一些经济较为发达的地区，民间金融已经作为一种既成事实一直在中小企业融资中 以半公开、半地下的方式运行着。不过，经济学界对 小企业信贷问题却存有一些争议。berger等人（ 1995 ）认为小银行（或者说小金融机构）更适合小企业信贷；而一些研究却对此结论表示怀疑，如 jayaratne和wolken （1999）对

4、小银行在小企业信贷上的成 本优势假说进行了检验，结果认为并不支持此观点。林毅夫等（2001 ）指出，由于信息和交易成本上的问题，如果国家强求大型国有商业银行为中小企业融资，将会形成新的激励问题。也有观点认为增加民营金融机构供给不具有充分 论据，中国金融市场对民营金融并无明显需求（华南金融研究所课题组，2001 ）。按照筹资顺序理论（peckingorder theory ）（注：筹资顺序理论（pecking order , theory ）指出，由于小企 业面临典型的信息不对称问题，因此小企业主并不是按照传统的以最优资本结构为目标的方式进行融资，而是倾向于那些能将企业控制权干预程度最小化的融资

5、方式。可参见s.c.myers , thecapital structure puzzle , journal offinance , 34 （3）, 1984, pp.575-592.）,出于对控制权稀释的担心，他们将会按照个人积蓄、内部财务资源（包括 留存利润及折旧）、短期及长期债务、股权融资的顺序进行融资。比较建立第一家企业和在现在的企业投资中的资金来源分布，我们还发现自有资金的比例出现了一定程度的下降，从 65.12%下降至58.86% ;借贷则从19.74%上升至26.08% ,而其他资金来源未出现明显的变动。这表明中小企业在规模的扩张过程中，规模的扩张使自有资金难以满足企业资金需求

6、，从而导致对银行信贷和民间借贷的需求上升的趋势。商业银行体系在中小企业信贷时面临的“成本结构”和“增长偏好”问题 。（注：实际上，这两个问题不仅仅存在于金融业务领域，对于制造业企业也存在类似问题。在管理研究领域都有诸多描述，一个被普遍认同的解决办法是成立一个独立的业务部门来专门处理那些对于企业现有规模而言缺乏吸引力的业务。）就前者而言，由于成本结构与市场匹配的问题，商业银行在处理中小企业信贷业务时常常缺乏积极性。对于后者，由于受到市场和大股东的压力，大企 业的管理层对那些具有较高的边际利润率但可能无法达到增长率目标的业务，他们常常会选择放弃。中小企业信贷业 务对于大多数规模较大的商业银行而言正

7、是属于这种情形。从国际经验来看，中小企业较低的资金需求量将使其融资利率比上规模的资金融资利率平均高出2-4个百分点（刘勇、李善同：国外中小企业融资方式及其启示，中国经济时报2001年6月7日）。以上摘自郭斌/刘曼路，民间金融与中小企业发展：对温州的实证分析经济研究2002年第10期绝大多数的中小企业都是通过间接融资（主要是银行贷款）来满足资金需要的。我国的银行业高度集中， 而中小企业的贷款规模小，信息不对称问题严重，并且往往缺乏足够的固定资产，这就使得大银行在向中小企业贷款时“成本 高、抵押难、风险大”。“成本高”主要是指贷款的单位成本高。银行每笔贷款的交易成本实际上差别并不大，而中小企业的贷

8、款规模比 大型企业要小得多，所以单位贷款的交易成本就显得非常高。“抵押难”，一方面是因为中小企业往往缺乏足够的固定资产，另一方面也是因为抵押的程序繁琐、评估费用高，加大了企业的融资成本。“风险大”是由信息不对称问题引起 的，主要体现在银行对中小企业实际的经营状况和将来的盈利前景难以做出准确的判断：这一方面是因为中小企业经 营透明度低、缺乏规范的会计制度；另一方面也是由于中小企业规模小、经营方式灵活，生产的不确定性大。在这些 因素的共同作用下，银行更偏好于向大企业贷款，而不愿意向中小企业贷款。同大银行不同，中小金融机构比较愿意为中小企业提供金融服务。这一方面是因为它们资金少，无力为大企业提 供服

9、务；但更重要的是，中小金融机构在向中小企业提供服务方面拥有信息和成本上的优势。中小金融机构往往局限 在一定的地域范围开展业务，对当地中小企业的经营情况和业主能力比较了解；并且由于管理层次少、 经营方式灵活，这也使得它们贷款的交易成本较低。在关于信息不对称和信贷配给问题的研究中，stiglitz和weiss (1981)的文章是一篇经典文献。他们认为，由于银企之间的信息不对称会引起逆向选择和道德风险问题，所以银行的贷款供给不一定是贷款利率的单调增函数，这样 在竞争均衡下也可能出现信贷配给(credit rationing)。在他们的分析中还隐含着一个有趣的推论：即当市场上存在不同类型的借款者时，

10、有些类型的借款者可能会因为信息不对称问题而被排斥在信贷市场之外，无论他们愿支付多高的贷 款利息，而其他的借款者却能得到贷款，这就是所谓的“界定现象” (red-lining )。关于银行结构和中小企业融资的关系，已经有了很多的实证研究。比如 peek和rosengren(1996)对1993-1994新 英格兰银行业合并的实证分析表明，银行合并后中小企业得到的贷款比合并前减少了。berger(1998)根据1993年美国的中小企业的调查数据， 对美国中小企业融资的问题做了 一个实证研究：他发现在大银行合并后，中小企业得到的贷款减少；而在小银行之间的合并则会使中小企业得到的贷款增加。straha

11、n和weston(1998)的研究也得出了类似的结果，他们对这一现象提供了一个解释：认为小银行合并之初，多样化的好处使合并后的银行抗风险能力增强，从而能够向 小企业提供更多的贷款； 但随着规模的进一步扩大，银行开始有能力向大企业提供贷款，并且内部管理也越来越复杂，所以银行对小企业的贷款比率就会下降。对上面的库恩-塔克条件(10)进行比较静态分析，我们可得到如下的四个推论：推论1小企业分布的非匀质性(heterogeneity )越强，则小企业得到的贷款规模越小。也就是说如果小企业项 目风险的分布区间越大，则小企业的非匀质性就越强，小企业从银行得到的贷款就越少。推论2小企业的贷款规模i 0越小，

12、贷款的交易成本 t0越大，则小企业从大银行得到的贷款规模越小。这一推论的经济含义是非常直观的，贷款规模i 0越小或交易成本t0越大，则银行向小企业贷款的单位交易成本就越高，利润率也就越低；相对于信息比较对称、贷款规模巨大的大企业而言，银行向中小企业的贷款意愿比较低。推论3小企业的贷款抵押比率 越高，则小企业得到的贷款规模越大。提高贷款抵押比率有两个效果：首先在 企业项目失败时，高的贷款抵押比率能够降低银行的贷款损失；其次，提高贷款抵押比率将更大程度的降低高风险企 业的预期利润，因为它们项目成功的概率更小，从而相对于低风险企业来讲，它们损失抵押品的概率更大。所以提高 贷款抵押比率口，能够有助于解

13、决由于信息不对称而造成的逆向选择问题，从而使银行更多的向中小企业贷款。推论4小企业的期望产出 y0越高、数目n越多，或者在紧约束下，大企业生产项目的成功概率p、全要素生产率a、资本的产出弹性越小，则小企业得到的贷款规模越大。这实际上描述了大、小企业作为银行的客户，在 它们之间实际上存在着替代的关系：如果小企业的经营绩效好，或者大企业的风险高，产出小，资金的利用效率低， 则银行贷款会向中小企业倾斜。推论5如果中小金融机构拥有的信息优势越大(名越小)，则引入中小金融机构后，中小企业得到的总贷款i2越多。推论5背后的经济含义是，银行的信息优势能够缓解逆向选择问题。当经济中只有一家大银行时，由于逆向选

14、择 问题，银行提高贷款利率会使风险小的优质企业退出信贷市场；而引入中小金融机构后，如果中小金融机构拥有的信 息优势越大，则中小金融机构就越有可能向这些优质的企业贷款。所以这些原本退出信贷市场的企业将会从中小金融 机构那得到贷款，中小企业得到的贷款总额将增加。推论6中小金融机构的数目越多(儿越大)，中小企业得到的贷款越多中国银行业的垄断程度非常高。尽管90年代以来，四家最大的国有商业银行（工农中建）的市场份额在逐渐降低，但截止2000年底，这四家银行的资产、存贷款余额在整个存款货币机构中的份额仍高达65.8%、70.5%、70.9%!1997年之后，随着商业化银行业改革的深入和金融风险意识的加强

15、，银行普遍出现了 “惜贷”现象，表现为存款余额 大大高于贷款余额，四大国有商业银行的存款贷款比率已经从1997年的1.15上升到2000年的1.38。但与此同时，为我国经济增长做出巨大贡献的中小企业的发展，却越来越受到融资困难的制约。在中国这样一个资本稀缺的经济中， 一方面国有银行有大量的存款富余， 另一方面中小企业的贷款需求又无法得 到满足，这是一种严重市场失灵现象，也就是前面提到的“相对资本富余”。金融结构高度集中，经济中的摩擦和非市场因素多，信息不对称问题严重，都是导致这一现象的原因。如何才能解决中小企业的融资难题？从前面的分析中我们知道，如果能够缓和信息不对称程度（推论1）,降低交易成

16、本（推论2）,或增加贷款抵押的比率（推论 3）,都能使中小企业得到的贷款增加。同时许多的实证研究表明，中小金融机构在向小企业贷款方面拥有成本和信息上的优势，那么在一个银行业高度垄断、“资本相对过剩”的经济中引入中小金融机构，将使中小企业得到的贷款总额增加、社会福利改善。从长期来讲，放松银行业的准入限制，发展地方中小银行，完善城市和农村信用合作社，建立一个以中小金融机 构为主体的金融体系，是解决中小企业融资问题的根本办法。这是因为，我国劳动力相对富余、资本相对稀缺的要素 禀赋结构在短期内不会改变，所以从事劳动密集型生产有优势的中小企业，在相当长的时期内都将是经济增长的主要 动力。面对这一基本的经

17、济结构，我们应该建立一个以中小金融机构为主体的金融体系。目前，国有四大商业银行的业务已经向中心城市收缩，并且开始撤并县以下的分支机构（农行除外），这也为中小金融机构的发展提供了广阔的空间。以上摘自李志赞的银行结构与中小企业融资一般情况下，中小企业获得银行资金融通的机会明显不及大企业。如台湾地区的一般银行对中小企业放款占其放款总额的29.2%,而70%h上资金投给了大型企业。由于这种现象最早由麦克米伦报告提出 ，因此被称为“麦克米伦 缺陷工以证券市场资本市场为核心的企业融资模式一般被称为“英美模式” （english-america model）。在这种融资体制j下，证券市场和资本市场是企业获得

18、外部资金的主要渠道，而忽视银行对企业的融资作用特别是美国的格拉斯 斯蒂格尔法（galss-stragall act）颁布以来，该模式下的银行与企业之间长期维持着“保持距离型融资”关系。而以日本、德 国为代表的企业融资模式即“日德模式” （japan-germany model）主要采取了 “银行导向型”的融资方式。该模式以银行系统的间接融资为核心，金融活动主要围绕银行信用展开，企业对银行的依赖程度较高，形成了银企高度融合关联的一 体化模式。作为“日德模式”的基本核心，“主银行”制度（main bank）在其中又具有其独特的运行特征，对其他国家，尤其是经济转轨中的国家具有极大的价值与借鉴意义。日

19、德的“主银行”制度是银行向企业全面渗透，提供各种类型的贷款，直接持有企业的股份，派出董事、监事进入企业管理层，在企业经营出现危机时，对企业实施扶助、接管与重组。它在融资体系与银企关系上形成了一套特殊的系统。以上摘自：石琴 中小企业融资：现状分析与模式构建财经理论与实践2004年3月党的十六届三中全会明确提出大力发展资本市场和其他要素市场，扩大直接融资，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品，推进风险投资和创业板市场建设。芝加哥大学商学院金融学教授，国际货币基金组织（imf ）刚上任的首席经济学家 rajan在90年代初首创关系型 （relational）银行贷款和保持距离（

20、arms length）的银行贷款的比较分析。关系型银行贷款 是指银行与企业保持较为密切的关系，企业长期在同一家银行贷款。银行对企业更为熟悉，除了会计报表之外，银行通过与企业的长期合作能得到其他无法在会计报表上所反映的信息，而这种信息有助于银行作出比仅靠正规报表更为准确的贷款和授信决定。保持距离的银行贷款就是指银行与企业的关系不固定，银行主要依靠企业的会计报表来作出贷款决定。众多的经验研究表明关系型银行贷款更有利于中小企业的债权融资。一般认为银行存在的最重要的理由之一是银行在发放、管理和回收贷款上的规模效应，银行实质上是替代众多小储户进行贷款业务的各项操作以避免储户努力的重复以及搭便车问题，以

21、此节约的成本可以通过较低利率的形式传递给企业。理论界对中小企业问题的研究主要包括以下几个方面：第一，对中小企业重要性的探讨（如吴敬琏，1999;董辅仁，1999）;第二，对中小企业经营困难，尤其融资难问题的理论探讨和政策建议（如樊纲，1999;钟朋荣，1999;贺力平，1999）;第三、对中小企业融资状况的调查分析（如国家计委财金司调查组，1998;国务院发展研究中心中小企业发展对策研究课题组，1999;陈志强，1999;郝雁、游淑琼，1999）;第四、对国外经验的借鉴（如裘元伦， 1998; 姜胜利，1999;柳红，1999a,1999b ）。关于中小企业在我国经济中的重要作用，大致可以归结

22、为如下几个方面：第一，发展中小企业是解决我国当前就 业压力的有效途径。第二，发展中小企业是实现技术创新，推动技术进步的重要手段。第三、发展中小企业是防止垄 断，保持经济效率的必要措施。第四，发展中小企业有助于防止收入两极分化、维护社会公平。第五、发展中小企业 也是提高大企业产品竞争力的必然选择。现代生产是在大企业与中小企业分工合作的体系中完成的。“生产什么”即选择生产什么产品进而形成什么样的部门结构；“如何生产”则是指选择什么样的要素比例来生产既定的产品。对一个资本相对充裕、劳动相对稀缺的经济来说，生产资本密集型产品并在生产上选择多使用资本少使 用劳动的技术是经济上合理的选择。外部融资与内部融

23、资的根本区别在于资金的所有者（或提供者）并不亲自参加企业的日常管理活动。这样，资 金的使用者与提供者之间信息的不对称就带来一个激励（委托一代理）问题。通常，在企业经营状况方面资金的使用 者（或企业的经营者）比资金的提供者拥有更多的信息。他（们）就有激励利用这种信息上的优势在事先的谈判、签 定合同过程或事后资金使用过程中损害资金提供者的利益，使资金提供者承担过多的风险。这也就是一般所说的逆向 选择和道德风险问题。在存在信息不对称，进而有可能产生逆向选择和道德风险问题的情况下，企业选择何种融资方 式，按照这种融资方式能否成功地取得外部资金，都取决于能否成功地解决信息不对称问题，进而降低道德风险和逆

24、 向选择发生的概率。外部融资又分为直接融资和间接融资。直接融资包括股权融资和企业债券融资两种方式。它是资金使用者与资 金提供者直接交易的融资方式。由于交易是直接的，资金提供者必须亲自对资金使用者的状况进行了解和判断。由于 这种了解和判断过程的成本高昂，一般情况下，作为个人的资金提供者是无法完成这一任务的。这就要求资金使用者 通过信息披露及公正的会计、审计等第三者监督的方式来提高经营状况的透明度。所以直接融资方式除了要求存在一 个比较完善的社会公证机制来实现上述透明度外，还要求资金使用者是规模较大的企业。这是因为，只有大企业才支 付得起为达到较高的透明度所需的信息披露、社会公证等费用。当然，这并

25、不是说中小企业完全不可能进行直接融资。信息不透明的程度越高，资金提供者在让渡资金时所要求 的风险补偿就越高。这样，在直接融资中，中小企业必须支付远远高于大企业的资金成本。这种高成本只有那些高收 益（同时往往也是高风险）的中小企业才能支付。一般来说，这种高风险、高收益企业是高科技企业。而按照我们在 上文的分析，我国的要素禀赋特点已经决定了我国的中小企业主要集中在一些技术和市场都已经比较成熟的劳动密集 行业。这样，融资的高成本必然将我国的多数中小企业驱逐出直接融资市场。更何况即使是高科技型中小企业要想到 资本市场直接融资也必须拥有一定的业绩和规模。实际上，多数小企业是达不到直接融资所要求的规模的。

26、根据解放日报2000年9月16日的报导，在我国即将设立的二板市场上市企业，有形资产需要在800万元以上,注册资本1000万元以上，主营业务的销售收入、利润递增额要在30%以上。能满足这些条件的中小企业少之又少。间接融资是通过金融媒介（主要是银行业）进行的融资。在融资过程中，金融媒介在事先对资金的使用者进行甄 别并通过合同的签定对资金使用者的行为进行约束，在事后则对资金使用者进行监督。由于金融媒介成为完成上述任 务的专业化组织，它就能够以较低的成本完成任务，所以这种融资方式对资金使用者信息透明度的要求相对较低。由 于中小企业经营活动透明度比较差，间接融资就成为他们的主要外部融资选择。即便如此，由

27、于中小企业与大企业在 经营透明度和抵押条件上的差别以及单位贷款处理成本随着贷款规模的上升而下降等原因，金融媒介也会在经营中将 中小企业与大企业区别对待。一个典型的结果就是，大型金融机构通常更愿意为大型企业提供融资服务，而不愿为资 金需求规模小的中小企业提供融资服务。中小金融机构比较愿意为中小企业提供融资服务。这除了因为它们的资金少、无力为大企业提供融资外，主要是因为中小金融机构在为中小企业提供服务方面拥有信息上的优势。关于这种信息优势，banerjee等人在1994年提出了两种假说。其一是“长期互动” 假说。这种假说认为，中小金融机构一般是地方性金融机构，专业化地为地方中小 企业服务。通过长期

28、的合作关系，中小金融机构对地方中小企业经营状况的了解程度逐渐增加。这就有助于解决存在 于中小金融机构与中小企业之间的信息不对称问题。另一种假说为“共同监督”假说。这种假说尤其适合于合作性中小金融机构。该假说认为，即使中小金融机构不能真正了解地方中小企业的经营状况，因而不能对中小企业实施有效 的监督，为了大家的共同利益，合作组织中的中小企业之间会实施自我监督。一般来说，这种监督要比金融机构的监 督更加有效。大型金融机构一般不拥有这种信息优势。这是因为， （ 1 ）即使它在地方上设有分支机构，其经理人员也会经常调换，使得其对地方企业的了解程度相对较差； （ 2 ）即使这些地方分支机构的经理人员能够

29、了解地方中小企业的经营状况，他们也很难向其上级机构传递中小企业的经营信息。因为中小企业缺乏经营透明度的一个关键特征是其信息不具有“公开性” （ publicity ） 。 （ 3）由于资金庞大，大型金融机构拥有更多的机会，所以它们往往会忽视对中小企业的贷款， 这就很难与中小企业建立稳定、 紧密的合作关系， 很难解决存在于金融机构与中小企业之间的信息不对称问题。因此，大型金融机构倾向于较少地为中小企业提供贷款。迄今为止，已经提出（其中一些已经在实施中）的中小企业扶持政策建议主要有如下几条：第一，在国有商业银行中设立专门的中小企业贷款部门，督促它们增加对中小企业的贷款；或者允许国有银行在向中小企业

30、贷款时收取更高的利率，诱使银行更多地向中小企业放款；第二、发展面向中小企业的资本市场，如所谓的“二板市场” 、中小企业风险投资基金；第三，在政府的参与下设立中小企业贷款担保机构，并由它们为中小企业贷款提供担保；第四、建立中小企业商业信誉评估系统，推进信息的收集和分享；第五，由政府或其它组织建立专门的中小企业融资机构，等等。我们已经指出，只有在上述措施有助于解决或缓解存在于中小企业与金融机构间的信息不对称问题时，它们才能成为有效的措施。然而，上述许多措施都存在一些缺陷。首先，由于信息和交易成本上的问题，由大银行为中小企业提供融资服务的方案费用较高。如果国家强求大型国有商业银行为中小企业融资，那无

31、异于为这些银行施加了另一种“政策性负担” ， 从而形成新的激励问题。 利率浮动的方案也仅仅能取得有限的效果。 因为在银行不了解企业信息的情况下，贷款的风险很大。银行经理人员要平衡贷款失败预期会受到的惩罚与贷款成功多得的利息再作出贷款决定。这样， 利率浮动的效果就会大打折扣。 第二， 发展面向中小企业融资的资本市场的方案实际上只能部分地解决高风险、高回报的科技型中小企业的融资问题。我们已经指出，我国经济的特征恰恰在于它一定是以传统的劳动密集型中小企业为主的经济。所以，资本市场方案对多数中小企业是没有任何帮助的。第三、除非贷款担保机构有动力和能力对使用担保的中小企业进行甄别和监督，否则，担保方案没

32、有改变上述信息不对称问题的实质，仅仅是将风险从商业性金融机构转嫁到国家身上，其结果很有可能造成损失和担保方案的失败。第四、由于我国目前尚处于市场经济的初级阶段，市场竞争还不充分，经济中尚存在许多扭曲，各种社会公证机制和信用体系不健全，这些都不利于一个完善的信息生产和传递系统的建立。所以，信息分享方案至少在短期内难以发挥作用。最后，建立中小企业融资专门机构的建议在某种程度上能够促进中小企业融资，因为这种机构本身就是中小金融机构。但如果这些金融机构以政策性金融机构的面目出现，就要求经济中存在独立于政府的商业性中小金融机构与之竞争。如果缺乏这种竞争，政策性中小金融机构很可能成为人浮于事的官僚机构，不

33、仅不能对中小企业有太大帮助，还可能给国家造成新的“不良贷款” 。虽然目前我国已经拥有不少中小金融机构，但中小企业融资仍然很困难。这说明我国的中小金融机构并没有很好地为中小企业服务。究其原因可能有如下几个方面：其一，贷款市场的高度垄断。迄今为止，四大国有商业银行仍然占有70%以上的市场份额。银行业的高度垄断减少了中小金融机构能够获得的金融资源，限制了它们为中小企业服务的能力，而大银行又不愿为中小企业提供更多的贷款，这就必然造成中小企业贷款难的现象。其二、中小金融机构还没有实现经营机制的转换。由于国家对市场进入的严格限制及传统上经营范围条块划分的残余，即使是中小金融机构也在当地市场上拥有一定的垄断

34、力量。这就使中小金融机构失去了改进经营的压力和动力。其三，由于国家在长期中不重视中小金融机构的发展，并且多数时候不允许其存在，这就很难形成一个健全的中小金融机构监督机制。“赶超”战略所造成的一些后果的影响是长期的。一个重要的后果就是， “赶超”战略的长期执行在我国经济中造就了一大批背负着政策性负担的国有企业。政策性负担分为两类。一类是战略性政策负担。另一类是社会性政策负担。 一些产业虽不符合我国资源的比较优势从而不具备 “自生能力” ， 却由于国家的战略需要而存在。 这些行业中的企业就背负了战略性政策负担。另外，由于在“赶超”时期国家把大量资源投入资本密集型行业，劳动密集行业的发展就受到限制。但是，资本密集行业提供就业的能力是有限的。为了保障城镇居民的就业，大量国有企业只好超出其需要去安排职工就业，进而又要为职工提供养老、医疗等福利。我们说这些国有企业承担了社会性政策负担。政策性负担增加了企业的经营成本，进而使得企业经营失败的“责任归属”问题变得模糊。这就增加了企业经理人员的道德风险的可能性，不可避免地造成企业的亏损的增加。另一方面，由于政策性负担使得企业亏损的责任变得不明确，国家只好从各个方面扶持国有企业，包括对国有企业进行资金扶持。实行“拨改贷”后，国家对国有企业的扶持主要是通过国有商业银行进行的。这种扶持能否继续就要看国有商业银行能否继续其对金融资