公共政策冲突产生的原因分析

1、公共政策冲突产生的原因分析口王仰文(复旦大学,上海200433)摘要:作为一种不可避免的社会现象,公共政策冲突问题一直困扰着国家政府,挑战着政府的政治智慧和治理能力.公共政策冲突的产生原因是复杂多样的,既有人类自身认识的局限,公共政策用语选择的模糊,区域经济发展水平等因素的客观影响,也有公共政策价值取向的偏差,公共政策制定技术的匮乏,政策执行人员素质的良莠等主观作用,更有公共政策稳定与制度变迁的矛盾,双重行政管理体制的交错摩擦,政出多门的政策决策机制以及政策内容执行的现实困难等复杂的制度原因.关键词:公共政策;政策冲突;产生原因中图分类号:d6331文献标识码:a文章编号:1004-1494(

2、2011)04-0093-05公共政策与社会现实始终处于既相统一又相矛盾的状态,公共政策与社会现实的统一是相对的,而冲突是绝对的.在公共政策的运作与社会生活变革之间如何建立有效的良生互动关系是现代公共政策学一直关注的重要课题.面对着公共政策与社会现实,政策预期与政策实践的各种矛盾,积极探寻公共政策冲突的成因,从不同的生活环境与实践过程中不断获得解决冲突的理论与方案,是我们开展公共政策冲突治理的前提和基础.当代中国正处于重大的社会变革与社会转型时期,社会生活呈现出复杂性,不确定性与各种偶然性.法治理想与实际变动的社会现实之间既存在相互协调的因素,同时又存在着3v量的冲突与非理性的因素.在这一过程

3、中,公共政策冲突导致的制度困境与实践难题日趋严重.对中国公共政策冲突原因的分析,既是我们寻求预防冲突,控制冲突和化解冲突的立足点,也是我们建立解决公共政策冲突合理机制的必要前提和必需基础.一,公共政策冲突的客观原因分析利益关系是公共政策调整的对象.某一政策文件的制定,修改或废止,离不开利益关系的存在和变化.面对这样无限复杂多样的现实世界,任何公共政策都不可避免地陷入一系列深刻的矛盾变动之中.公共政策冲突是公共政策制度发展到一定程度的必然产物.在深层意义上,作为公共政策调整对象的利益关系,其自身矛盾的多样性,联系的普遍性和发展变化的绝对性是产生公共政策冲突的根本原因.在马克思主义的哲学意义上,公

4、共政策冲突也往往是这些矛盾,问题交织,作用的结果,是客观世界的复杂多样性在公共政策运行中的必然反映.这一必然性在客观层面主要表现在以下三个方面:(一)人类认知理性自身难以克服的局限毫无疑问,公共政策作为一种不可或缺的社会生活制度,已经为当今大多数现代国家所普遍接受.公共政策以其明确具体,稳定,权威,较好的分配,选择,整合利益格局而在制度史上独树一帜,风骚尽享.然而世上没有十全十美的事物,正如阳光下的阴影,公共政策从诞生之日起隐藏其中的局限i生就如影随形地伴随着它,困扰着制定和适用它的政府和普通民众.显而易见,公共政策既是社会现实的反映,tg是人类主观认识的产物,是人类文化的表现形式,这是公共政

5、策产生,存在,变化,发展不可缺少的主客观基础.人类对客观世界的认识是一个历史过程,人类认识能力的提高tic是一个不断发展的历史过程.在某一特定历史时期,人类对客观世界的认识总是要受当收稿日期:20110513作者简介:王仰文(1974-),男,山东聊城人,法学博士,副教授,复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理学博士后流动站研究人员,研究方向:行政法学,公共政策.时当地客观条件和主观认识能力的束缚,因而是不完整的,不可能达到对客观世界的绝对真理l生把握,人们所能够做到的只是根据典型的,经常发生的情况对事物进行划分并逐步深入的了解和认识.也就是说,人类认识客观世界的能力,从历史长河来看,是无限的

6、,无穷尽的,只要人类存在一天,这种认识就不会终止.但对历史长河中的特定社会发展阶段来讲,其认识能力和水平又是有限的.正是由于人类认识能力的这种无限性和有限性的矛盾,成为公共政策冲突产生的认识论根源.(二)公共政策用语选择的模糊性准确性是政策用语的灵魂和生命.然而,”世界上的事物比用于表现和描绘它们的词汇要丰富得多,无论人的认识如何深化,模糊性是永远存在的.”l2】模糊词语产生的根源,实质在于客观事物自身的模糊性和人对客观事物认识的不确定性.”模糊”作为人们认知世界的一条重要途径,是认知主客体相互作用的必然结果.现在公共政策的制定都是通过有意识的,按照程序的政策制定行为产生的,是在精心设计的政策

7、规则以书面形式固定下来时即告成立的.通过文字用书面形式来表达出的规则是公共政策最直接和最直观的表现形式,也是最易为人们所接触和感知的形式31o由于语言文字常常并不具有单义性,而是“具有一定的伸缩性”,从而表现出多层含义.同时,词语含义的模糊也便于公共政策的准确表达.公共政策的制定主体不可能预见一切可能发生的情况并据此为人们设定行为方案,其所制定的公共政策不可避免地存在缺漏和肓区,有意选取具有概括性的模糊语言可以让公共政策在有限规定与无限行为之间保持一定的张力,赢得更多的回旋余地,从而增加公共政策的包容度和适应性,在不断发展变化的社会演变.ixl:程中,将适应社会发展需要的新内容和新价值吸收到公

8、共政策中来,使得公共政策在变与不变这个两难命题之间左右逢源,保持相对稳定.尽管如此,语言自身无法克服的模糊性依然是造成公共政策模糊以及公共政策冲突的重要因素.()公共政策生长区域经济环境的影响就整个社会发展而言,”社会发展的规律是不以人的意志为转移的.我们选择什么样的发展战略,从表面上看是主体的自我选择,但是选择的正确与否是由实践来回答的.正确的发展战略符合了历史发展规律的要求,错误的发展违背历史发展的规律.这就从根本上决定了发展战略的选择不是随心所欲的,必须从社会发展的实际状况出发.”从政策制定的环境看,公共政策从制定到实施的全过程,受到各种环境墨vo1.272011no.4因素的影响,其中

9、,最根本的是经济环境的影响,一个国家或地区的社会经济条件与发展阶段,是公共政策考虑的首要问题.经济实力决定了公共政策制定和实施的基本物质条件,政策制定必须考虑经济实力的允许范同,与国家或地区的整体经济发展水平相一致.在中国,发展是当代中国的主题,发展区域经济,是我国当前各地公共政策的核心问题之一.区域经济发展水平的高低差异和城市管理政策需求的不同直接影响到公共政策冲突的范围和幅度.在经济欠发达地区,服务并加快发展始终是各地公共政策的第一要务.当前,世界发达国家和中国东部沿海发达地区的产业正大量向中西部地区转移,这是欠发达地区一个十分重要的战略机遇期,各地都十分珍惜并把握这次难得的良好机遇,积极

10、主动地加入到激烈的竞争之中.在一切为了经济发展的城市管理模式下,仅仅依靠本地区的自身积累是远远不够的,借助外力谋发展是必然的选择和惟一的道路,发展经济所需要的公共政策弹性空间与公共政策体系的和谐之间的冲突就更为突h和频繁.二,公共政策冲突的主观原因5-)-一般而言,公共政策是具有高度概括性与富有弹性的规范体系.作为社会生活高度浓缩体的公共政策与丰富多样化的社会生活之间难以达到完全的一致,事实上,公共政策运行中公共政策与社会现实完全一致的情况是不多见的,多数情况下公共政策是在两者的冲突中得到发展和完善.因为高度概括性的公共政策在调整社会生活时不可能规定所有的社会生活领域,公共政策本身留给社会生活

11、一定的自由空间,使公共政策在丰富多彩的社会现实中有磨合回旋的余地.然而,政治现象的流动性与不确定性还是给公共政策运行带来了各种矛盾与困难.社会现实运作规律的特殊性与运作方式的多样性,从客观上造成了公共政策与社会现实之间纷繁复杂的矛盾与形态各异的冲突.公共政策冲突不仅有客观原因,还有着更为复杂的主观原因,实际上,对公共政策冲突成因的探究本身就具有强烈的主观色彩,因为公共政策的制定毕竟属于那个特定的时空,在历史演变的长河中回望既已发生的历史是困难的,在一定意义上依赖于研究者自身的主观感知.造成公共政策冲突的主观原因主要表现在以下个方面:(一)公共政策价值取向的偏差任何一项公共政策的出台都必然包含有

12、政府依据特定的伦理标准所进行的时代选择.公共政策的价值取向就是公共政策的指导思想.尽管在政策制定和执行过程中,这种价值观难以确定或者无法辨别,但是却起着举足轻重的作用,政策价值取向或者政策价值判断的差异会导致公共政策冲突的发生.公共政策的价值取向既是一种价值观又是一种价值论,无论浅显抑或深刻都是一种超越具体公共政策制度和公共政策行为的东西.在戴维?伊斯顿看来,公共政策是政府为分配与增进公共利益而制定的规则,是对”整个社会从事权威性的价值分配”_6l.公共政策的权威性根源于它以效率为前提,承认,维护并增进了社会的公共利益,因而得到了公众的普遍认同和支持.从公共政策的本质来看,公共政策作为政府对社

13、会公共利益的权威性分配,它的重点主要应放在解决公平而不是效率问题上,因而必须要把实现社会公平作为其伦理价值诉求.不维护,不保障社会公平的公共政策,只会在现实的执法实践中遭到更多的社会抵制,公共政策预期与公共政策实践之间的冲突不可避免.(二)公共政策制定过程的技术差别高质量的公共政策,不仅需要有先进的制定理念,科学的政策内容,完善的制定程序,还需要借助于高超的政策制定技术.虽然公共政策制定技术问题与公共政策相伴而生,但人们对政策制定技术进行专门研究的历史并不长,中国对公共政策制定技术的研究历史则更为短暂.实际上,公共政策的各个方面,各个阶段和各个环节都与公共政策制定技术关系至深.公共政策制定技术

14、是公共政策制定主体在政策制定活动中所遵循的科学方法和操作技巧.公共政策制定技术的好坏直接关系到政策的质量,政策的有效性和可操作性,进而影响到公共政策运行的社会实践.公共政策制定技术的基本内容是丰富多样的,它既包含公共政策需求预测技术,公共政策方案规划技术,也包括公共政策文件的结构,语言文字以及各公共政策规范间关系的处理技能.在公共政策冲突的实践中,能够鲜明而有力反映公共政策冲突的主要是微观技术的选择与侧重.因为,公共政策的执行实践表明,政策制定技术在本质上并非形式问题,而是实质问题,公共政策制定技术的差别会致使公共政策冲突的发生,影响公共政策的统一性和权威性.(三)公共政策执行人员素质问题公共

15、政策的生命在于有效的执行.正确的政策方案要变成现实,有赖于有效的公共政策执行.没有公共政策执行,再好的政策方案也只能是一纸空文.毛泽东早就说过,”如果有了正确的理论,只是把它空谈一阵,束之高阁,并不实行,那么,这种理论再好也是没有意义的.”口正因为公共政策执行有如此重要的意义,美国政策学者艾莉森(grahamallison)才说,在实现公共政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行j.公共政策执行的实践说明,公共政策执行人员的素质决定着公共政策执行的质量.执行者执行公共政策过程中所展示出来的素质直接关系到政策的理解和对具体事件的认识与判断,发生任何理解的偏差和认

16、识,判断上的歧见,都可能会产生不同的公共政策执行效果.实际上,执行和实施规则的公务人员对自由裁量权的解释和领悟,可以对妨碍公共政策实现初衷的规则进行纠正;相反,可能会在制定规则后的执行和实施过程中,对公共政策内在的良好部分造成破坏.,当规则模糊不清或被多种解释所困扰时,在执行,遵守和实施规则过程中,这种缺陷会通过多种形式表现卅来.三,公共政策冲突的制度原因分析在政治现象的流动中,公共政策更是一种持续转变中的事物,犹如万花筒的色彩一样变幻不定,具有静态和理性的公共政策与具有动态和不确定性的社会现实之间所出现的不一致与不协调才是两者关系的常态.从公共政策与社会现实各自的结构与功能的角度,也可以说明

17、两者产生冲突的必然性和绝对性.现行公共政策制定和运行方式的弊端是公共政策冲突产生的制度根源.因为在体制完备的环境中,任何一项公共政策都是在法定的程序中进行运作,公共政策一般都具有较为清晰的边界,彼此之间冲突的可能性也就大为减少.但是,由于我国公共政策的制定体制不尽完善,对同一问题的解决,不同的政策制定主体均按照自己的利益需求和价值判断制定相应的政策,以致公共政策的冲突频繁出现.因此,公共政策制定主体的多元与运行过程的自利性体制是公共政策冲突产生的制度原因.具体来说,公共政策冲突的制度性成因在于:(一)公共政策稳定与变迁之间的矛盾公共政策是现代政府输出的主要产品,是联结政府与社会的基本纽带,政府

18、正是通过一系列公共政策,实现其对社会各领域事务的管理,塑造良好的社会经济,政治秩序.某种意义上,社会公共秩序就是公共政策秩序.而公共政策持续的稳定性,是公共政策有效地调节社会行为,塑造良好公共政策秩序的基础.只有保持政策体系的相对稳定,才能有效地维持政策之间的综合配套和平衡,从而最大限度地发挥公共政策的整体效能.如果公共政策频繁变动,势必造成政策之间的脱节,形成社会摩擦和冲突的根源.朝令夕改,法无常规的政府治理模式会使政府的权威性受到损害,联结政府和社会的政策纽带松驰,社会凝聚力遭到破坏.长久以往,政府和社会之问的信赖关系必然会走向破裂和社会分裂,直至整个统治秩序的崩坏l1.】.然而,公共政策

19、既要保持相对稳定,又要适应社会的发展变化,公共政策规则的稳定性与社会生活的变迁存在着一定的矛盾.朝令夕改,变化频繁的政策不仅会丧失政策的严肃性和权威性,而且会使政策对象和执行机关无所适从,而另一方面,社会情势的变动不居是一个长期的客观存在.因此,公共政策的稳定性是相对的,是包含合理变动的稳定,是稳中有变;公共政策的变动性是绝对的,但变中求稳.也正是这种稳定性与变动生之间的交错统一,使得公共政策冲突得以获得滋生的土壤.(二)双重行政管理体制的交错摩擦“体制是最重要的制度安排,对任何一个领域而言,体制问题关系到方向,关系到全局,关系到长远,关系到根本.众所周知,如果体制上出现了偏差或者不够完备,管

20、理上的创新所能取得的成效和可供探索的空间将是十分有限的.”l1”始于1978年的改革开放是决定当代中国命运的关键抉择.经过30多年的改革开放,”经济调节,市场监管,社会管理,公共服务”的四项职能,已经成为市场经济条件下对政府职能的全新界定,政府组织结构和管理方式也发生了较大幅度的调整.实践表明,伴随着经济体制改革,我们的政治体制改革,行政管理体制改革都取得了显着成绩,行政管理体制改革与经济体制改革协调推进,相得益彰,促进了社会主义市场经济体制的建立和完善.但面对加快转变经济发展方式的深刻变革,这场渐进式的行政管理体制改革不但远未结束,而且也产生了很多不适应,不符合新形势,新任务的问题.当前,在

21、行政管理与公共政策领域,打破性成分和建设性成分并存,打破已经开始,而重建却困难重重.行政管理双重体制的存在,给公共政策的制定与运行带来了前所未有的困难,也给政策之间的冲突埋下了伏笔.公共政策既要保持稳定,保留旧体制中的某些尚不能触及的东西,又要保护新生的社会力量,为新的社会关系创造良好的环境,这种需要兼顾新旧社会关系的政策制定工作,远比单一体制下的政策制定复杂得多,往往使政策方案中的新举措不得不选择一条中间道路,力图兼顾.这种兼顾多数情况下可行并行之有效,但在不少情况下新旧体制对立明显,难以兼顾,表面兼顾也会适得其反,新旧体制共存的局面给政策制定带来的冲突在所难免.(j)政出多门的公共政策决策

22、机制改革开放以来,为了适应经济体制改革和经济发展的需要,中国的立法体制发生了一系列积极的变化,形成了现在的”一元两级=三层次”的立法体制.所谓的”一元”是指全国人大及其常委会;”两级”是指中央和地方;”三层次”是指在中央和地方每一级中都有三类立法主体.根据现行宪法,组织法和有关法律的规定,中国的立法主体有300多个,其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体.庞大的立法主体导致法律和规章政出多门(党,地方政府,地区政府,省政府和中央政府)”,人们无所适从.更为重要的是,由于长期计划经济下形成的旧的行政管理体制仍未得到根本性的改革,中国现行政治体制事实上是以行政权力为中心,政府享有很大的立法

23、权.即使由人大直接立法,也往往是先由相关政府部门起草法案,而最后通过的法律,法规一般不会有根本性变化.在公共行政部门的运作实践中,往往由于利益的诱惑与驱动,违法的,损害公共利益的公共政策文件层出不穷,部门利益的交错与纠葛,”剪不断,理还乱”.正是这种公共政策制定主体的多元化,政策制定权限的交叉和重叠,政策制定主体的利益纠葛,助长了大量的公共政策冲突的发生.(四)公共政策内容执行的实践难题任何制度规范不仅是静态的文本表述,也是动态的实施执行.而如果将公共政策理解为是政府借以实现治理目标和结果的手段和途径,公共政策包含政策制定,政策执行等逻辑阶段,政策执行是实现政策目标的最直接和最重要的阶段,它决

24、定着政策问题能否解决,政策基本目标能否实现以及目标实现程度的话,公共政策冲突就不仅是静态的文本存在,更是动态的运行过程.公共政策执行是将政策理想转化为政策现实,政策目标转化为政策效益的惟一途径.政策执行的有效性事关公共政策的成败得失.在社会急剧转型与公共政策加速变迁时代,在很多方面,更让人印象深刻的是,正式的公共政策规则是一回事,实际运行的公共政策实践是另一回事.公共政策的文本和公共政策的实践的差异,必然造成社会发展状况,政策文本状况与政策执行实际状况之间的结构性冲突.政策的规定与实际不符,或者脱离实际情况,与其他政策之间存在矛盾,没有对预见情形的规定或预见情形与实际情形不符等,即公共政策本身

25、存在全面性,体系化,适宜的问题,会导致政策难以有效执行.注释:需要特别说明的是,尽管政策语言文字的选择和使用也会体现在政策制定技术中来,但是在我们看来,政策制定技术主要侧重于方法和技能的选择.在主观原因中我们讨论政策用语的多义性和模糊性,更多侧重于公共政策表达上无法达到哲学意义上的完全准确和确定,语言模糊性更是绝对的.参考文献:1刘作翔.论法律的作用及其局限性lj.法制与社会发展,1996(2):1217.【21伍巧芳.模糊法律用语的成因与积极作用fn1.光明日报,2011-02-19.3刘莘.国内法律冲突与立法对策m】.北京:中国政法大学出版社,2003:62.4张乃根.西方法哲学史纲m】.

26、北京:中国政法大学出版社,1997:324.【5】郑广永.坚持以经济建设为中心不4gn.学习时报:2005-09-19.【6】张金马.政策科学导论m.北京:中国人民大学出版社,1992:17.【7】毛泽东.毛泽东选集:第1卷【m.北京:人民出版社.1991:292.8】冯静.公共政策学【m.北京:北京大学出版社.2007:192.9】克温.规则制定政府部门如何制定法规与政策m】.刘碌,等,译.上海:复旦大学出版社,2007:104.【10】赵成根.论公共政策的稳定性和政策秩序中国行政管理,1998(1):2628.11】欧阳坚.关于深化行政管理体制改革的几点思考u】_中国行政管理,2010(4):3237.12柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策【m】.北京:商务印书馆,2005:565.studyonthecausesofpublicpolicyconflictswangyang