流域生态补偿模式革新

1、流域生态补偿模式革新 上世纪末期以来，随着水生态环境持续恶化，流域生态补偿也逐渐成为我国生态补偿实践的重点领域，尤其是2010年西南诸省百年不遇的大旱再次使水资源问题暴露在公众面前，亟需在制度层面予以破解。流域生态补偿是指通过一定的政策手段促使流域生态保护外部性内部化，让流域生态保护成果的受益者支付相应费用;通过制度设计解决好流域生态环境这一特殊公共物品消费中的搭便车现象，激励流域生态环境这种公共物品的足额提供;通过制度创新实现对流域生态投资者的合理回报，激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值。我国流域生态补偿实践主要有三种模式:一是以流域源头保护为主的项目补偿模式;二是流域水污

2、染控制责任制及跨区补偿模式;三是基于水资源短缺的水权交易补偿模式。其中以项目补偿模式为主，以水污染控制为目标的流域跨区补偿实践呈明显上升趋势，水权交易补偿模式还只是在特定区域内存在。三种实践模式各有优势，对于调节上下游区域间的利益矛盾、促进流域水生态资源环境的可持续利用起到了较好的效果，但也存在诸多缺陷，如未从关键因素水权设置入手解决区域外部性问题，未从断面水质水量出发建立系统的水资源补偿机制。因此，亟待在实践中进行水权制度创新，在水资源单一国家所有制的基础上丰富与明晰水资源权益，建立以国家水资源终极宏观调控管理权和区域具体水资源财产收益权的二级水资源权责制度，借助流域行政区域断面水量、水质的

3、可测量技术及其已有流域补偿的成功经验，构建水资源补偿与优劣水质奖惩责任制相结合的流域跨区水资源补偿机制，以推动我国经济社会协调可持续发展。 一、以流域源头保护为主的项目补偿模式 长期以来，由于对生态环境问题的重要性缺乏足够的认识，导致流域生态环境恶化已成为影响我国人民生活、经济可持续发展的重要因素。在这一背景下，20世纪末期以来，我国启动实施了一系列大型生态环境建设项目，如青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划的制定与实施，退耕还林、天然林保护、平垸行洪、退田还湖、移民建镇、森林生态效益补偿基金制度的建立与运行等，对生态环境建设的重视程度及建设规模前所未有。这些国家主导的重大生态建设项目尽

4、管当时并没有冠名为生态补偿，但在实施过程中包含有对因流域源头生态保护而利益受损主体的补偿内容，缓解了流域源区生态保护与生存发展的矛盾，实际可纳入生态补偿范畴。在中央政府推进的重大生态环境建设项目之外，各省级政府也以特定项目开展了更具生态补偿性质的流域环境保护实践。在该层次的生态环境建设实践项目中，较为典型和具有代表性的有，北京对密云、官厅水库上游河北、山西的补偿，浙江省在金华江流域、新安江流域、钱塘江流域以及全流域开展的对源头的生态补偿实践，福建省在闽江流域、九龙江流域、晋江流域开展的下游对上游的补偿，江西对东江源头及五河源头区域的保护性投入等。从上述流域生态环境补偿的实践与发展趋势看，对流域

5、源头地区生态补偿的保护性专项投入，中央政府仍在进一步加大力度，各省级政府也都在陆续跟进，使其成为我国目前占绝对主导地位的流域生态补偿模式，并展示了这一补偿模式的三个突出特色。 第一，建设关注的重点在江河源头的水生态环境保护。我国流域生态补偿实践中较为突出的特点是政府重视对江河源区的保护。由于源头对于整个流域的生态安全至关重要，从中央到地方都非常重视对流域源头地区的保护性投入。纳入保护范围的天然林、重点生态公益林主要分布在流域的源头地区，不仅国家专门启动了对三江源等地区的生态保护工程，各地方政府实施的地方流域生态补偿实践探索同样也是集中在对源头地区的保护上。从公平角度讲，江河源区人民有权利用当地

6、资源尤其是矿产、森林和水(包括排污)资源以获得财富，但由于源头往往被政府划为保护区而实行严格的产业准入制度，有矿不能采、有林不能伐、污水不能排，严重影响了源区经济发展与人民的收入及生活水平，对源头区域进行生态补偿理所当然;简单地以资源国有为由采取行政禁止性规定及措施而不对源头地区进行合理补偿则有悖社会公正。同时，相比以先破坏、后治理为特征的传统发展模式，对流域源头的保护更具可持续发展内涵。 第二，补偿投入载体突出生态项目建设，强化了针对性。无论是国家的大型生态建设工程，还是地方政府实施的流域生态补偿都是以项目为依托，在年度财政预算中安排一定的资金用于流域源头生态保护与环境治理。在生态补偿的具体

7、实施过程中，补偿资金的使用也是以项目为依据。如地方生态公益林批准立项成为国家重点公益林或省级重点公益林后，补偿资金通过财政转移支付手段划入地方林业部门，然后林业部门把补偿资金落实到具体的保护项目上;在闽江流域生态补偿实践中，福州与三明、南平共同设立的专项资金主要用于闽江上游三明、南平段的治理，重点安排畜禽养殖业污染治理、农村垃圾处理、水源保护、农村面源污染整治等项目。 第三，补偿资金由政府财政转移支付。从流域源头保护补偿实践看，我国流域生态补偿主要是政府间的补偿，通常采取上下级政府间的纵向财政转移支付和同级政府间的横向财政转移支付两种补偿方式。生态补偿的本质内涵是生态环境的受益者对因保护环境或

8、环境破坏而利益受损者的补偿，但由于我国自然资源的国家所有属性，兼之流域生态环境保护的受益者众多，而对保护水环境作出贡献的个体、水污染的受害者也难以精确具体，因而在我国较合适的方式是由不同区域政府分别代表受益者与利益受损者的利益，通过公共财政的转移支付手段实施流域生态补偿。由于流域的跨行政区域特性及同级政府间缺乏谈判基础，我国流域生态补偿的支付方式以上级政府对下级政府的纵向转移支付为主，而同级政府间的横向转移支付则极为少见。从基于流域源头生态保护的政府项目补偿模式 实践看，它对保护流域源头生态环境所起的重要作用无可置疑，但诸多不足也显而易见:第一，补偿范围狭小，顾头不顾身。流域源头在水利部门有着

9、严格的界定，其地理范围相对狭小，既没有覆盖流域所有干支流的源头，更没有考虑全流域最广大的中间身躯;而流域是一个从源头到河口较为完整的、开放的生态系统，如果补偿只对狭小的流域源头区域而无视漫长广阔的中间腰身，则因缺乏流域生态保护的整体与系统性考虑，而将导致流域水资源生态环境保护目标落空。第二，流域生态补偿随意性大且缺乏持续稳定性与长效机制。由于补偿以项目为依托而缺乏整体与系统性考量，不仅有可能导致补偿立项的随意性，而且将导致建设工程规划期结束后补偿建设是否持续存在不确定性;一旦补偿政策退出，老百姓将面临生存问题，最后可能仍然回到原来的生产生活方式，在原有土地上寻找经济来源，使生态功能再度回归到经

10、济功能，生态补偿的成果难以维持。第三，没有体现对属地水资源收益权的补偿。虽然对流域源头的保护性财政投入在客观上承认了源头区域是水资源的贡献者，但还没有明确源头地区对水资源应拥有实际的水资源权益，即水资源财产收益权，当然就更没有从水资源的角度考虑与设计补偿机制。这就意味着流域生态补偿依据、补偿主客体确定、补偿标准、生态补偿机制运行等诸多方面还没有形成系统的科学依据，易于导致补偿金额偏低、激励不足、效果不佳问题。#p#分页标题#e# 二、流域水污染控制责任制及跨区补偿模式 水质恶化是我国流域生态环境的主要问题，其根源在于水资源与生态环境权益界定不清。向河流排放污水对各地政府来说是一种公共产权，更是

11、一种开放产权，很难排他性占有;而水的流动性不仅会造成水资源的流失，也可导致污染的转移，进而造成下游对上游水资源的无偿侵占和上游对下游地区排污权的侵占。由于长期以来这种权益关系模糊，上下游污染争端不断，建立破解跨界水污染难题的激励约束机制已迫在眉睫。为加快改善已恶化的水环境质量，落实政府对本辖区环境质量负责的法律责任，江苏省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流、河北省在七大水系主要河流、辽宁在省内主要河流、河南在沙颖河及海河流域均实行流域行政区跨界断面水质责任制及奖罚机制，以期解决流域水污染问题;江西省目前则为永葆全省青山绿水和确保鄱阳湖一湖清水正酝酿推进这一模式的试验。首先，根据可测评技术和

12、以河流断面水质为基础设计水质指标与奖惩标准。该补偿模式以河流断面水质为依据明确污染的实际责任，并按照损害者赔偿、保护者受益的原则建立奖惩机制。该模式基本思路是:通过确定地市行政区或县市跨界河流考核断面，根据主要污染物减排任务、总量控制目标及污染治理的成本，确定断面水质目标及奖惩标准;根据断面水质的监测数据，对水质超标的惩罚和水质改善的奖励。根据现行财政体制，该补偿采取上级财政按月先行垫付补偿金，并在年终予以扣缴结算的补偿方式;明确扣缴的补偿金的使用方向，规定专项用于流域水污染综合整治、生态修复和污染减排工程，而不是直接支付给下游受害区域。 其次，确立地方政府成为环境责任的强制回归主体。在政府主

13、导下以经济发展为核心的片面利益驱动的地方经济发展中，具有经济人角色、机会主义倾向的地方政府往往把包括排污费在内的税收纳入囊中，却不承担对流域水污染的责任，任由污染物转移到下游行政区域;而地方保护主义盛行，常常又导致了跨行政区水资源管理和水污染防治中的低效甚至无效，从而引发水环境日趋恶化、上下游地方政府间及政府与人民之间矛盾重重、社会稳定存在巨大隐患等诸多问题。显然，流域水环境恶化的根本责任关键在地方政府。要扼制这种地方政府主导下的不可持续的经济发展模式，只有实施地方政府环境责任的强制回归，通过跨行政区断面水质监测明确河流污染责任，强制地方政府承担过去一直逃避的责任，使水污染区域外部性内部化，通

14、过责任制的监控使地方政府切实做好本辖区的水污染防治。在跨界水污染补偿实践中，为进一步强化地方政府的责任，除规定对水质超标或水质优于标准的资金惩罚与奖励等经济激励手段外，许多地方还通过行政手段，实行河长负责制或行政首长一票否决制，将水质达标情况与政绩评价及任职升迁制度挂钩，使环境责任落实得更为实在与有力。 流域水污染控制责任制及跨区补偿模式，在很大程度上是水环境问题倒逼机制作用的结果。它与前述政府项目补偿相比，其鲜明特色是，立足水质的控制，通过断面水质优劣明晰流域水生态环境责任与奖惩标准、明确水生态保护的责任强制主体，再依靠上级政府进行强制经济处罚，将水环境保护置于有效的监控状态。通过这一模式的

15、初步实践，各地均取得了不同的明显效果。尽管它目前还只是在水质恶化的流域且在单一省域内地级行政区之间得以实施，范围狭小，但是，因该模式的基本运行规则及思路适用于所有流域，大到跨国流域，小到跨村河流;同时，这一模式实施的具体责任明确清晰而具有操作性，在国内外的实践中均有成功经验借鉴;加上我国经济社会可持续发展的要求与人民对优化生态环境的期待;这一模式完全可在更广泛的层次上推行和在跨省流域实行。尤其是在水质尚好的流域， 应尽早建立跨行政区基于水质指标的补偿机制，可防患于未然，避免重复发达国家和地区先污染后治理的传统发展道路。因此，它具有全面推广的发展趋势，也为综合考虑与完善流域水资源补偿机制提供可借

16、鉴的成功经验。该实践模式的不足体现在:第一，惩罚的依据不够充分。目前实施的水质责任奖罚补偿模式，都是水污染严重情形下的倒逼使然，结果就成了片面强调上游地区政府为下游提供优质水资源与保障水环境的责任，而下游政府却无需为上游地区提供的水资源进行补偿，这使该补偿模式的责任制在理论上丧失前提，体现出对上游极不公平。第二，惩罚大于激励，激励约束不对等。目前该模式主要在水质恶化地区立足对水质超标区域政府的处罚，而对水质优于规定标准的奖励却缺乏足够关注和应有的奖励，致使约束严格而激励不足，使地区政府只有水质达标的压力而缺乏使水质变得更好的动力，以至甚至会出现反向激励，尽量达到排污极限，使原本优良的水质变差。

17、 三、水资源短缺下的水权交易补偿模式 除了以政府项目对流域源头保护和依跨区断面水质建立奖惩机制的流域生态补偿模式外，部分地区还在水资源短缺成为时代难题的背景下，探索出由政府协调、以市场为基础、通过协商与谈判而形成的水权交易补偿模式。这一基于市场博弈的水权交易模式，在我国还仅仅处于起步阶段，目前主要有三种类型。 一是浙江省的探索实践:它是以浙江东阳义乌为代表的跨区域水权交易。2001年11月24日，浙江省的东阳和义乌两市经过五轮磋商，签订了城市间水权转让协议:水资源较为丰富的东阳市将境内横锦水库49999万m3水的永久使用权以2亿元的价格转让给水资源短缺的义乌市，义乌市按年实际供水量01元/m3

18、支付综合管理费。1 二是甘肃黑河流域张掖地区的农户水票交易制度。2000年，为解决黑河流域水资源短缺引起的利益冲突及生态危机，国务院提出黑河中下游地区水资源分配方案，明确规定张掖保证正常年黑河向下游输水95亿m3以改善生态环境，其余水量为张掖市的水权总量;在此基础上，张掖对农户用水实行总量控制，并将水权分至各农户，农民以持有的水权证上核定的水量作为依据购买水票，用水时先交水票后放水，并形成了超额用水者与水票节余者的交易市场。#p#分页标题#e# 三是黄河流域工农产业间水权转换交易制度。国务院1987年将370亿m3可供水量分配给了黄河流域各省，根据国务院取水许可制度实施办法以及流域管理部门黄河

19、水利委员会2002年印发的黄河取水许可总量控制管理办法(试行)规定，在无多余水量指标或超指标用水的地区不得再审批新增取水项目;为破解由水资源匮乏导致的发展瓶颈，宁夏、内蒙古等探索出了水权转换模式，由工业企业出资修砌农业灌溉渠道，而将输水过程中节约下来的水用于工业项目，使其获得更高效率的应用，创造更多的产值。 水权交易实践的最大特色，在于该项实践本身已不再是单一依靠传统行政命令强制调配水资源，而是在政府的支持和协调下，相关利益主体在特定的经济社会条件下，对解决水资源短缺问题的各种方案进行成本效益分析后，通过平等协商，依据水资源的供求及市场价值进行水资源使用权交易，从而提高水资源的利用效率，实现水

20、资源配置的帕累托改进。但是，由于水资源在不同的背景下，具有多种物品属性，既可能是公共物品、也可能成为准公共物品，既可以是全国性的公共物品、也可以是区域公共物品或私人物品;水资源或水权的交易受具体时空环境条件制约较大，不可能完全由市场规律来决定，离不开政府的干预。可以说，由政府协调基于平等协商的准市场交易方式，将成为我国水资源制度创新的重要方向。 但目前的水权交易实践缺陷也是明显的。首先，水资源产权制度是最大阻碍。我国对水资源实行单一国有制，水法明确规定水资源属于国家所有，各地区只拥有水资源的使用权而非所有权，这使水权交易存在很大的不确定性，甚至其合法性也受到质疑。正如盛洪在答记者问时指出:像东

21、阳义乌水权转让，严格来讲并不是水权交易。卖水权的一方是否有这样的权利都要打个问号，其实是他自己给自己一个水权的授权。2如果下游地区简单以水资源为国家公共所有而不承认上游拥有水权，则交易无法进行。显然，在国家现有的水资源法律制度上进一步丰富和明晰水资源权益，将区域水资源权益明晰，才可能使区域间水资源交易与有偿使用制度变得更为现实。其次，尽管该模式实践中已经关注到区域水资源权益及其补偿，但仅仅置于特定范围，所贯彻的主要原则，还是立足于由中央政府首先分配主要水资源基础上，上游地区水资源权益仍没得到关键性重视。比如甘肃及黄河流域的水权交易，就是建立在中央政府无偿分配水资源的基础上，没有考虑这种水权初始

22、分配对上游地区用水权益侵占予以补偿，只是在微观层次体现交易的公平性，而在区域层次上的公平性则明显不足，这种背景下的农户水票制度更是如此。显然，社会经济的发展要求在水权制度变革的基础上，充分明晰水资源相关的责、权、利，建立流域水资源保护与利用各利益相关方充分协商与博弈的平台，使水权交易更能体现社会公正和对弱势区域与群体的关怀。最后，目前的水权交易中，仍然存在公平性有所欠缺问题。如东阳义乌的水权交易补偿主体是下游的义乌，补偿对象是东阳市，而处于东阳横锦水库集水区域的磐安县却没有得到任何补偿，这仍是由于水资源权益界定不清，以至水生态保护者利益损失得不到补偿。 四、构建以明晰区域水资源权益为基础的水资

23、源补偿新模式 综合前述我国三种流域生态补偿实践经验看，坚持流域生态补偿由政府主导且以财政转移支付为主要的补偿方式，通过流域源头专项水生态保护投入、流域断面水质指标明确区域之间的环境责任和探索市场机制下的特定水权的交易，对于调节上下游区域环境经济利益关系、保护流域水环境发挥了重要的作用，经验值得借鉴。问题是如何进一步综合、提升与完善。目前，每一生态补偿模式都只是体现某个侧面，补偿范围狭小，且突出特殊性而缺乏普遍意义，还没有形成系统综合的流域生态补偿模式;关键则是没有明确流域生态补偿实际上是区域之间水资源(包括水质和水量两个元素)的补偿，忽视了区域水资源权益对于流域生态补偿的基础性作用。故而，笔者

24、认为应在对已有实践经验总结的基础上，深化与丰富水资源产权制度的变革，构建以流域断面水质水量为标准化因子的水资源补偿新模式。笔者认为，更为完善的流域生态补偿模式至少应包含以下三个方面内容。 第一，在水资源国家所有制的基础上，设置国家水资源终极宏观调控管理权和区域具体水资源财产收益权的二级水资源权益，丰富与明晰流域水资源所有权权益制度。笼统的水资源国家所有，无法明确水资源包含的具体权利和责任，一方面会导致水资源所有权虚置，使水资源成为激烈争夺而缺乏相互照顾的公共开放领域，导致公地悲剧下难以避免的水生态恶化;另一方面会造成政府权力滥用，使上级政府对下级区域实际所有的水资源权益随意侵占并披上合法的外衣

25、，而下级地方政府则因不具备明确的权益而缺乏对等的谈判和博弈地位只能无奈接受，至多能争取远远不足以弥补损失的安慰性补偿。 因此，流域生态补偿的综合与完善，关键是深化水资源权益改革，在水资源单一国家所有制的基础上创新、丰富与明晰水资源权益。现实的选择是在目前水资源国家所有权的基础上，区分为国家水资源终极宏观调控管理所有权和区域具体水资源(财产)收益权二级水资源所有制。国家对所有水资源享有类似于主权性质的宏观调控管理权，具体包括国家对水资源宏观管理的立法权、涉及较大范围公共利益的水资源行使宏观调控权、利用水资源的社会发展规划权、通过税费政策调节水资源配置权和执法惩治权;区域享有域内具体水资源(财产)的收益权，即获得区域内所贡献水资源的财产收益。中央与区域的二级水资源权责制度相互制约，中央政府在履行水资源宏观调控职责时，要充分考虑区域的利益;如对地方水资源财产权益造成侵害，则应予以足够的补