政策过程与政策分析方法

1、第九章第九章 政策过程与政策分析方法政策过程与政策分析方法 一、政策过程一、政策过程 二、政策分析的方法二、政策分析的方法 第一节第一节 政策过程政策过程 一、政策议程建立一、政策议程建立 二、政策方案形成二、政策方案形成 三、政策决定三、政策决定 四、政策执行四、政策执行 五、政策评估五、政策评估 一、政策议程建立一、政策议程建立 议程建立是政策过程的第一阶段，决策者议程建立是政策过程的第一阶段，决策者 需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准，需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准， 对问题的轻重缓急做出排序。对问题的轻重缓急做出排序。 议程建立实际上是整个政策过程中最重要议程建立实际上是整

2、个政策过程中最重要 的阶段。的阶段。 （一）政策问题的确认（一）政策问题的确认 政策所要解决的是那些带有普遍性和共性政策所要解决的是那些带有普遍性和共性 的社会问题或公共问题。成为政策问题的问题的社会问题或公共问题。成为政策问题的问题 都必须具备一定范围和强度的影响力。问题的都必须具备一定范围和强度的影响力。问题的 强度和影响力，以及渴望解决问题的强度在很强度和影响力，以及渴望解决问题的强度在很 大程度上决定了该问题能否进入议程和在议程大程度上决定了该问题能否进入议程和在议程 中的排序。中的排序。 实际决策过程中大量问题都是边界模糊的复实际决策过程中大量问题都是边界模糊的复 杂问题，不同角度有

3、不同看法。因此，所谓政杂问题，不同角度有不同看法。因此，所谓政 策问题的确认和政策议程的建立，必然充满各策问题的确认和政策议程的建立，必然充满各 种意见间的争论。种意见间的争论。 （二）建立议程的途径（二）建立议程的途径 一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫 公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论 的各种问题，则是制度议程或政府议程。进入的各种问题，则是制度议程或政府议程。进入 制度议程的途径大致有三种：制度议程的途径大致有三种： （1）外在发动型）外在发动型 （2）政治动员型）政治动员型 （3）内在发动型）内在发动

4、型 二、政策方案形成二、政策方案形成 问题被列入议程后的任务是为解决问题寻问题被列入议程后的任务是为解决问题寻 找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符 合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较 和决定。和决定。 制订方案时必须遵循以下原则：制订方案时必须遵循以下原则： 1、信息性原则、信息性原则 2、系统性原则、系统性原则 3、预见性原则、预见性原则 4、灵活性原则、灵活性原则 5、可行性原则、可行性原则 政策方案应是竞争择优的，政策方案应是竞争择优的，“优优”的标准需要的标准需要 综合政策目标、社会收益、执行可

5、能等标准来综合政策目标、社会收益、执行可能等标准来 评价，评价的过程应有充分的公开性和竞争性。评价，评价的过程应有充分的公开性和竞争性。 理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基 本阶段，通过这个过程，起码有两个好处：本阶段，通过这个过程，起码有两个好处： （1）参与讨论和咨询的各方会从各自的角度）参与讨论和咨询的各方会从各自的角度 和利益出发，主动承担制订方案的成本，从而和利益出发，主动承担制订方案的成本，从而 降低政府的信息和时间成本；降低政府的信息和时间成本； （2）公开讨论政策问题以及解决方案能让公）公开讨论政策问题以及解决方案能让公 众，包括政

6、策对象更好地理解问题和相关的解众，包括政策对象更好地理解问题和相关的解 决办法，有利于意见的收集和政策宣传、执行。决办法，有利于意见的收集和政策宣传、执行。 但这也有可能造成两种困境：但这也有可能造成两种困境： （1）由于多元社会的高度发展，利益代表者）由于多元社会的高度发展，利益代表者 不计其数，如果利益过于分散，那它们之间的不计其数，如果利益过于分散，那它们之间的 博弈过程会非常复杂，难以形成获得普遍同意博弈过程会非常复杂，难以形成获得普遍同意 的政策方案；的政策方案； （2）由于政策参与者的积极性被高度地调动）由于政策参与者的积极性被高度地调动 起来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此，

7、起来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此， 如最终决策不能协调成功，利益受损者的行动如最终决策不能协调成功，利益受损者的行动 将可能被激化，造成不稳定。将可能被激化，造成不稳定。 三、政策决定三、政策决定 在这个阶段上，决策者要对备选方案进行在这个阶段上，决策者要对备选方案进行 淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多 时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将 各种方案予以综合。各种方案予以综合。 一般来说，在政策形成阶段上，应该尽可一般来说，在政策形成阶段上，应该尽可 能地提供民主咨询的机会。而在政策决定阶段能地

8、提供民主咨询的机会。而在政策决定阶段 上，则要强调集中与通盘考虑。上，则要强调集中与通盘考虑。 经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合 法化。政策合法化包含两个层次：政治正当性法化。政策合法化包含两个层次：政治正当性 （legitimacy）和政策合法化程序。）和政策合法化程序。 政治正当性包含：实质层面和心理层面。政治正当性包含：实质层面和心理层面。 实质层面是指必须在宪法架构下运作；在民主实质层面是指必须在宪法架构下运作；在民主 法治的国家，合法化是指政策经立法机关同意法治的国家，合法化是指政策经立法机关同意 或批准。或批准。 心理层面则是指被统治

9、者愿意接受统治者以及心理层面则是指被统治者愿意接受统治者以及 其政策的统治与约束，统治的正当性愈高，则其政策的统治与约束，统治的正当性愈高，则 民众的服从度愈高，愈能得到高的政策绩效。民众的服从度愈高，愈能得到高的政策绩效。 政策合法化程序是指，政策备选方案必须得到政策合法化程序是指，政策备选方案必须得到 有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合 法地位。法地位。 它包含两个层面：一是行政机关的政策合法化；它包含两个层面：一是行政机关的政策合法化； 二是立法机关的政策合法化。二是立法机关的政策合法化。 政策合法化就是政策方案被公众认可、接受、政策合法化就

10、是政策方案被公众认可、接受、 遵从的过程，具体来说包括几方面的内容：遵从的过程，具体来说包括几方面的内容： 1、决策者及其权力的合法化、决策者及其权力的合法化 2、政策决策程序的合法化、政策决策程序的合法化 3、政策内容的合法化、政策内容的合法化 4、政策内容法律化、政策内容法律化 四、政策执行四、政策执行 （一）政策执行的主体及其对象（一）政策执行的主体及其对象 1、各级政府行政部门、各级政府行政部门 2、立法与司法机构、立法与司法机构 3、中介组织、中介组织 4、社区组织、社区组织 和政策执行主体相对应的是政策对象，经赋予和政策执行主体相对应的是政策对象，经赋予 合法性的政策对它所规定的范

11、围内的客体有普合法性的政策对它所规定的范围内的客体有普 遍的约束力。每项政策有它适用的范围和对象。遍的约束力。每项政策有它适用的范围和对象。 （二）影响政策执行的因素（二）影响政策执行的因素 1、政策决定因素、政策决定因素 政策决定是指经由完整的法定程序，由法政策决定是指经由完整的法定程序，由法 定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示 公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公 共权威性的规定。这种规定的共权威性的规定。这种规定的合法性合法性、合理性合理性、 可行性可行性直接影响政策执行的效果。直接影响政策执行的效

12、果。 2、政策资源因素、政策资源因素 政策资源可等同于执行条件，是指政策执政策资源可等同于执行条件，是指政策执 行中所必须具备的主客观条件。大体可把政策行中所必须具备的主客观条件。大体可把政策 资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机 构、执行保障。构、执行保障。 3、政策环境因素、政策环境因素 政策执行环境是指除政策执行机构自身外政策执行环境是指除政策执行机构自身外 的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研 究的一个重要角度。究的一个重要角度。 公众态度、执行机构的态度、政府的整合公众态度、执行机构的态度、政府的

13、整合 程度、公共管理部门的威信，都是影响政策执程度、公共管理部门的威信，都是影响政策执 行效力的主要因素。行效力的主要因素。 五、政策评估五、政策评估 政策评估有两个很重要的任务，首先是确政策评估有两个很重要的任务，首先是确 认政策到底发生了什么样的影响，并对其进行认政策到底发生了什么样的影响，并对其进行 描述；然后，用一系列衡量标准和方式去评估描述；然后，用一系列衡量标准和方式去评估 政策的效果，是失败还是成功。政策的效果，是失败还是成功。 （一）政策评估的主体和标准（一）政策评估的主体和标准 1、内部评估者、内部评估者 具备政策能力和权力资源的政府官员具备政策能力和权力资源的政府官员 2、

14、外部评估者、外部评估者 利益集团、参政政党、社区团体、企业都利益集团、参政政党、社区团体、企业都 包括在外部评估者之中包括在外部评估者之中 （二）政策评估的类型（二）政策评估的类型 1、正式评估与非正式评估、正式评估与非正式评估 （1）正式评估：指采用描述性的方式来获取）正式评估：指采用描述性的方式来获取 关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一 种评估方式。它的主要形式包括种评估方式。它的主要形式包括“总体评估总体评估” 和和“形成评估形成评估”两种。两种。 （2）非正式评估：指对评估者、评估形式和）非正式评估：指对评估者、评估形式和 内容不做严格规定

15、，对评估的结论也没有必须内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须 的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况 和信息，对政策的各方面加以分析和评价。和信息，对政策的各方面加以分析和评价。 2、内部评估与外部评估、内部评估与外部评估 （1）内部评估：指政府内部行政机构的评估）内部评估：指政府内部行政机构的评估 者对公共政策进行的评估。者对公共政策进行的评估。 （2）外部评估：指政府部门以外的诸如专业）外部评估：指政府部门以外的诸如专业 的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机 构、专家学者等对公共政策所进行的评估。构、

16、专家学者等对公共政策所进行的评估。 3、事前评估与事后评估、事前评估与事后评估 （1）事前评估：又名预评估，是在政策执行）事前评估：又名预评估，是在政策执行 之前进行的一种可预测的评估。之前进行的一种可预测的评估。 （2）事后评估：在政策执行完后，针对政策）事后评估：在政策执行完后，针对政策 施行产生的效果和影响对政策进行评估。它是施行产生的效果和影响对政策进行评估。它是 政策评估的主导形式。政策评估的主导形式。 第二节第二节 政策分析的方法政策分析的方法 一、定性分析与定量分析一、定性分析与定量分析 二、专门的分析方法二、专门的分析方法 一、定性分析与定量分析一、定性分析与定量分析 一般而言

17、，能进行量化分析的东西，尽量一般而言，能进行量化分析的东西，尽量 采用量化分析。这样可获得更为直观、精确的采用量化分析。这样可获得更为直观、精确的 结果。但社会科学领域并不像自然科学领域那结果。但社会科学领域并不像自然科学领域那 样，能用直观的数字来说明所有问题。涉及价样，能用直观的数字来说明所有问题。涉及价 值、意识等的主观方面的东西，往往难以量化。值、意识等的主观方面的东西，往往难以量化。 因此，定性分析方法的把握显得非常必要和重因此，定性分析方法的把握显得非常必要和重 要。要。 定量分析是定性分析的基础。可见，两种定量分析是定性分析的基础。可见，两种 基本的分析方法是统一的。基本的分析方

18、法是统一的。 二、专门的分析方法（政治学领域的）二、专门的分析方法（政治学领域的） （一）过程方法（一）过程方法 过程方法是最常见的分析方法，是把公共政过程方法是最常见的分析方法，是把公共政 策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程，策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程， 它们之间密切联系。各阶段间是相互关联、起它们之间密切联系。各阶段间是相互关联、起 着承前启后作用的。因此，运用政策过程方法着承前启后作用的。因此，运用政策过程方法 来进行分析要求历史地、整体地看问题。来进行分析要求历史地、整体地看问题。 从另一个角度看，政策过程中的各个阶段又从另一个角度看，政策过程中的各个阶段又 是有其相对

19、独立性的。是有其相对独立性的。 （二）实体方法（二）实体方法 实体研究方法，是针对某一特定政策领域进实体研究方法，是针对某一特定政策领域进 行研究的方法。通过把握客观的、具体的政策行研究的方法。通过把握客观的、具体的政策 实体来发现问题作为研究的对象。实体来发现问题作为研究的对象。 实体研究是政策科学领域必不可少的，它比实体研究是政策科学领域必不可少的，它比 普遍性的政策分析更能提供直接、可把握的信普遍性的政策分析更能提供直接、可把握的信 息。对现实生活有非常重要的意义。息。对现实生活有非常重要的意义。 然而，学界也存在另一种意见。毕竟实体分析然而，学界也存在另一种意见。毕竟实体分析 方法针对

20、的是具体的政策，所以变数非常多，方法针对的是具体的政策，所以变数非常多， 不稳定的因素导致研究的结果失去普遍意义和不稳定的因素导致研究的结果失去普遍意义和 推广意义。推广意义。 但是，我们认为，公共政策分析既然是问题导但是，我们认为，公共政策分析既然是问题导 向的，决不能放弃对实际情况的具体分析，所向的，决不能放弃对实际情况的具体分析，所 以实体分析方法一定要发扬，只是值得注意的以实体分析方法一定要发扬，只是值得注意的 是要善于发掘其中更为普遍的内涵，把价值规是要善于发掘其中更为普遍的内涵，把价值规 范和意识形态的东西一同纳入考虑，做到理论范和意识形态的东西一同纳入考虑，做到理论 和实践、主观

21、和客观相结合。和实践、主观和客观相结合。 （三）逻辑实证方法（三）逻辑实证方法 它也称作行为主义方法或者科学方法，主它也称作行为主义方法或者科学方法，主 要运用理论演绎、模型、假设验证、客观数据、要运用理论演绎、模型、假设验证、客观数据、 比较方法和严谨的统计分析的方法，是一套非比较方法和严谨的统计分析的方法，是一套非 常清晰明了的操作方法。这一方法有几点要求：常清晰明了的操作方法。这一方法有几点要求： （1）要对关键性的概念有清晰的定义和划分。）要对关键性的概念有清晰的定义和划分。 （2）要重视研究的前提假设，必须在符合条）要重视研究的前提假设，必须在符合条 件的情况下运用各种理论和模型，避

22、免导致自件的情况下运用各种理论和模型，避免导致自 相矛盾或者循环论证的研究结论。相矛盾或者循环论证的研究结论。 （3）运用客观数据和严谨的统计手段一定要）运用客观数据和严谨的统计手段一定要 具有解释的作用。具有解释的作用。 逻辑实证主义方法也不可能完全做到逻辑实证主义方法也不可能完全做到“价值中价值中 立立”，因而对价值规范和意识的影响又被唤回，因而对价值规范和意识的影响又被唤回 到研究中来。到研究中来。 实际上，有不少社会现象也不能用理性和绝对实际上，有不少社会现象也不能用理性和绝对 数字来解释，因此出现了逻辑实证研究的失败。数字来解释，因此出现了逻辑实证研究的失败。 （四）计量经济学方法（

23、四）计量经济学方法 计量经济学方法，也即公共选择理论，是计量经济学方法，也即公共选择理论，是 以经济学理论为基础，讨论政治领域里面的以经济学理论为基础，讨论政治领域里面的 “理性选择理性选择”理论。研究的起点是个体的利益理论。研究的起点是个体的利益 计算。这种方法首先是计算。这种方法首先是“理性人理性人”假设，认为假设，认为 每一个个体都会无视集体利益，而追求自身利每一个个体都会无视集体利益，而追求自身利 益偏好的最大化。益偏好的最大化。 （五）后实证主义方法（五）后实证主义方法 后实证主义者主张以价值为基础，包含更符后实证主义者主张以价值为基础，包含更符 合直觉和意识的分析方法，再结合实证研

24、究。合直觉和意识的分析方法，再结合实证研究。 他们并没有排斥实证方法，只是对主宰行为的他们并没有排斥实证方法，只是对主宰行为的 价值因素的重新重视，是反思后的进步。价值因素的重新重视，是反思后的进步。 实证主义要求价值中立，后实证主义则肯定实证主义要求价值中立，后实证主义则肯定 价值前提。价值前提。 （六）参与主义路径（六）参与主义路径 参与主义试图把既懂得利益，又有价值偏参与主义试图把既懂得利益，又有价值偏 好的利益涉及者都纳入政策制定过程中，通过好的利益涉及者都纳入政策制定过程中，通过 扩大参与，允许受政策影响者参与政策过程，扩大参与，允许受政策影响者参与政策过程， 从而实现拉斯韦尔所提出

25、的政策科学的民主。从而实现拉斯韦尔所提出的政策科学的民主。 要求为个体、利益集团、官僚们提供更宽阔的要求为个体、利益集团、官僚们提供更宽阔的 讨论空间和进谏途径，以便让他们参与到政策讨论空间和进谏途径，以便让他们参与到政策 设计和再设计。设计和再设计。 人们的政策目标是追求政策科学的民主，或者人们的政策目标是追求政策科学的民主，或者 民主的政策过程，这个路径恰恰是符合这样一民主的政策过程，这个路径恰恰是符合这样一 个价值目标的。个价值目标的。 需要讨论的是如何使公平对话和有效协商成为需要讨论的是如何使公平对话和有效协商成为 可能，尽管不能保证所有政策过程最终都产出可能，尽管不能保证所有政策过程最终都产出 最好的政策方案，但是民主过程最起码保证了最好的政策方案，但是民主过程最起码保证了 合理性和合法性