旅游场调控问题

1、旅游市场调控问题中国旅游业是一个新兴产业部门，它虽然起步较晚，但已在改革开放 中，伴随着国民经济的腾飞而发展起来，形成了较为完善的产业结构， 截止到9 3年底，全国有旅游饭店2 5 5 2家，客房3 8.6万间， 旅行社3 2 8 8家。定点餐馆110 0多家，定点购物商店110 0 多家，旅游汽车5万多辆，定点娱乐设施3 0 0多家。北京市有涉外 定点饭店2 3 1家，旅行社3 16家，定点餐馆18 3家，定点商店 151家。对外开放景区266个。横向上，吃、住、行、游、娱、 购六大行业综合配套，平衡发展；纵向上，形成了以七大旅游热点城 市为中心的遍及全国的旅游产品网络。使其无论从规模到效益

2、，都已 成为第三产业的支柱行业，仅19 9 4年我国旅游外汇收入就达7 3.23亿美元，接待入境旅游人数4 3 8 6万人，国内旅游人数 4.5亿人次，回笼人民币950亿元。而北京旅游业1994年突 破20亿美元，与贸易创汇基本持平，接待海外旅游者203万人次， 创历史最好水平。中国的旅游业正在以它特有的朝气和发展潜力迈向 二十一世纪。但是，同一切新生事物一样，中国旅游业作为一个新兴产业部门毕竟 还有很多不成熟的地方，尤其在法制建设上。如何建立健全与社会整 体相适合的法制体系，以法治业，以法兴业，这是摆在我们面前的一 个严峻课题。本文拟就这个问题在此作一阐述。一、旅游市场现存的问题。当前旅游市

3、场尚是一个不成熟的市场，因而存有很多问题。从宏观上 讲，主要是： 1、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强 有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变，局 部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相 对应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上，使行业管理形成既 无“权力”又无“法力”。 2、现行旅游体制难以适合现代企业制度的 要求，特别是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也 就是如何转换经营机制的问题。 3、旅游业发展到如此规模，但“旅游 法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅 游景区安全管理法”等至今未出台。与我国市

4、场经济的法制体系日趋 成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的很多问题无法确定下来，旅 游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管 理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲，因 为法律制度不健全，旅游市场也出现了很多问题：企业之间利用不正 当手段窃取商业秘密，盗用企业名称，损害企业利益等竞争行为；推 销假冒伪劣产品，侵犯旅游者合法权益；服务态度恶劣，故意刁难旅 游者，擅自减少服务项目，改变旅游日程；导游不导，擅离职守，造 成旅游者人身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出 现食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序； 景区商贩尾随兜售，强

5、买强卖，致使景区秩序混乱等。旅游市场出现的这些问题，无论是宏观的还是微观的，它们之间有着 内在的联系，从法律的角度看，这些联系都带有某些法律上的特点， 都有可能转化为法律问题。这是因为各个主体都有法律法规明确规定 的权利和义务，彼此之间如果侵犯了其合法权益，即会引发出法律问 题。如旅游行政管理部门在宏观调控，实施管理行为时，侵犯了旅游 企业和旅游者的合法权益，违法对其造成损害就要承担赔偿责任；旅 游企业未向旅游者提供约定的服务标准也要承担违约责任，如果因旅 游职工个人原因所造成，企业则要追究个人的法律责任；旅游者在游 览过程中实行违法活动也要受到法律的制裁；同样旅游者人身、财产 受到损害也会要

6、求直接责任者担当法律责任等。所以在市场经济下， 在法制的国家里，一切问题都有可能转化为法律问题。二、政府必须对旅游市场实行调控。旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持 续、稳定、协调发展，而对旅游市场实行的调节和控制。为什么在建立社会主义市场经济中还要提出旅游市场调控问题？主要 基于以下原因： 1、旅游业的特性决定的，旅游业是一项综合性、依托 性极强的行业，它的涉及面之广，覆盖面之大，是其它行业无法比拟 的，也正因为如此，决定着它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、 任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生一定的影响。旅游供给是 由旅游需求所决定的，而旅游需求只能通过旅游行

7、政管理部门收集各 种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游 供给的发展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的 吃、住、行、游、娱、购六大行业存有客观比例，要求按比例协调发 展，而市场调节是一种事后调节，有一定的时间差，旅游企业及个人 掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误， 就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，损失了效率，所以单靠市场 本身调节不能保持旅游业的良性发展。所以，对旅游业来说，政府调 控尤为重要。 2、市场功能有缺陷。例如，有些当事人不付代价便可得 到来自外部的经济好处：如兴建道路能够带来附近地价上涨，同时能 够使道路附近的旅游

8、企业的地理区位升值，还有旅游饭店及旅游景点 建成后，附近的旅游企业也所以受益，出现所谓“搭车”现象；有些 旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补 偿，如：娱乐场所对附近居民的干扰情况，旅游景点的开发，可能因 为保护措施跟不上，容易造成环境污染，我国接待的旅游者大多来自 发达国家，他们的消费水平高，可能会引起国内一部分居民的模仿和 攀比，形成“消费早熟”，最终可能拉动旅游区的物价上涨。这类外 部影响一般不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。 3、我国 虽然幅员辽阔，资源丰富，但旅游资源分布比较分散，且周围环境较 差，而我国又是一个发展中国家，国家财力有限，只有通过旅游

9、行政 管理部门总体考虑，用有限的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅 游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之 地。旅游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。所以只有发挥政府旅游 机构的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。三、法制是实行调控的根本手段综上所述，旅游业实行调控是社会主义市场经济的客观要求，如何才 能有效地对旅游业实行调控呢？作者认为法制是实行调控的根本手段， 这是因为：1 、调控的模式是“国家调节市场，市场引导企业”，其核心是对市 场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段（另外两个分 别是：监督体系、同业之间监督和企业自律）。2 、法制是社会主义市场经济的

10、客观要求，社会主义市场经济体制的 建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障，从这个意义上说：社 会主义市场经济就是法制经济，对旅游业调控也必须用法律手段。而 且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成，为我们依法调控旅 游业创造了良好的法律环境。3、法制也是我国旅游业17年发展历史经验的总结和概括。经济政 策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段，前两个手段在我 国旅游业的发展过程中都发挥过作用，但因为它们存有一定的弱点， 必须进入法制阶段。大体可分三个阶段：（1）、以经济政策为主阶 段（19 7 8 1985年）。这个阶段的主要标志是建立了机构， 并提出了具体的旅游发展政策。1 9 7

11、8年以来，随着旅游业的迅速 发展，规模日益扩大，旅游供给严重短缺，制约了我国旅游业的发展， 为了调动社会各方面的力量，中央于19 8 4年提出我国旅游发展的 “四个转变”，旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策，这些 政策的提出，调动了社会各方面办旅游的积极性，旅游业取得了长足 的发展。但因为政策太概括、太笼统，对政策理解的偏差以及与此相 适合的配套政策、措施、管理办法没有同步跟上，管理机构的权威不 够，没有即时出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行 强有力的、有效的调控，导致了调控失调，旅游市场混乱。（2）、 以行政手段为主阶段行业管理阶段（1 986 1 988年）。从1 9

12、8 6年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我 国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社 会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了增强行业统一管理 的要求，为了增强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了以 吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会，各地理顺了机构，19 8 6年12月17日，中共北京市委、市政府决定撤销原市旅游局和 原市饭店总公司建制，按照宏观增强管理、微观放开搞活的原则成立 了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，改变了过去 多头、分散管理的局面。这对增强旅游全行业管理，提升旅游服务质 量，产生了积极作用。但因为行政手段主要是计划

13、经济的产物，所以 在调控中容易陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。（3）、向 法制手段过渡（19 8 9年至今）。我国旅游业前10年的发展，经 历了从旅游政策为主，到旅游行政手段为主阶段，每一阶段都是对前 一阶段的完善和深化，同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随 着社会主义市场经济的发展，对旅游业的宏观调控提出了新的要求， 一方面要继续贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策，针 对旅游业发展中出现的新问题，采取有效的行政措施，但更重要的是 要增强法制建设，这才是解决旅游业中存有问题的根本所在。19 8 5年5月，国务院颁布了旅行社管理暂行条例，这是我国第一部 旅游行政法规，标志着我

14、国依法管理旅游业的开始，1 9 8 9年以后, 经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点逐渐暴露出 来，旅游管理机构在实践中理解到了法制的作用，转向以法制作为调 控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本 环节和重大问题上陆续颁布了很多旅游单项法律、规定和办法，其中 经国务院批准颁布的行政规章有四个，国家旅游局在职权范围内制定 了7 0多个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了很 多地方性旅游法规。四、增强法制建设，依法调控旅游业。法制是增强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状 来看，我们认为应从以下三个方面增强法制建设，尽快形成旅游法制 体

15、系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。旅游法制体系应包括以下四个层次，即：(1)、旅游法，是旅游法 规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；(2) 、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布 的，如旅行社管理暂行条例、导游人员管理暂行规定；(3) 、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法 等，如旅行社管理暂行条例施行办法等；(4)、地方政府或地 方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如北京市执行旅 行社管理暂行条例施行办法的处罚细则等。旅游立法主要是培育 旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四 个方面，即：(

16、1 )、市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的 权利水平和行为水平的法律规范；(2)、经济合同制度；(3)、 市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制 度；(4)、市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的 制度化、法律化。1 、尽快出台旅游法。我国的“旅游法”从19 8 2年开始起草，几易其稿，但始终未列入 国家的立法计划，这其中既有理解上的原因，也确实存有很多困难。 困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模 糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭 店占有一定的比例，但因为“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上 很难对所有饭

17、店实行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其 属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，所以，制定 旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的衔接在技术上复 杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设 部门和文物部门，风景名胜管理条例、文物保护法已经发布 实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果旅游法规定由旅 游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为 一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要 经过周密思考，认真分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。出台旅游法是旅游业发展的客观要求：（1）、我国旅游业经过了十 几年的发

18、展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经 济中的地位和作用法定化。（2）、旅游业作为一个产业部门，应有 本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须 依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能 促动旅游业的健康发展。（3）、因为旅游业的综合性，只有尽快出 台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行 业的关系，妥善处理与相关行业法规的衔接。（4）、要建立健全我 国的旅游法制体系，“旅游法”是一个基本法，应尽先出台。同时， 多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产 生的所有旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大

19、发展，已造 就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、 特点、规律等都有了基本的了解和理解，承认了旅游业有其自身的发 展规律，发现了旅游业中存有的问题，看到了需要解决的困难，明确 了法律所要解决的基本问题。其次，奠定了较为雄厚的组织基础。十 多年的旅游立法、执法实践，在各级旅游行政管理部门中都有了法制 工作机构，并培养了一批旅游法制干部。旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业 的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关 系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范 围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可

20、分为 十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职 责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、 旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。2 、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定； 已经出台的法规，要加以配套和完善。因为旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游 业的发展又迫切地需要法制来规范，所以，旅游行政机关能够在自己 职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规 的，尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的 一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定旅游涉外 饭店管理暂

21、行规定，还要抓紧制定旅游车船管理条例等旅游业 发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大 法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法” 可依。要根据旅游业发展的需要，抓紧已经出台规章的配套、完善， 使其具有可操作性，如尽快制定导游人员管理暂行规定的实施细 则。同时要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有法规，如 国务院于19 8 5年发布施行了旅行社管理暂行条例，在当时的 历史条件下，对旅行社的发展，起到了积极的作用，但随着我国经济 体制改革的持续深化和我国旅游业的发展，旅行社的情况发生了很大 的变化，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国 有旅行社，发展为以国有制为主体，集体所有制、联营制、股份制相 继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社 为骨干，为数不多的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社 相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国 内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种 新的法律关系在现行的暂行条例中都