农业面源污染治理与财税政策选择

1、农业面源污染治理与财税政策选择 农业面源污染治理与财税政策选择 【摘 要】 农业面源污染已成为当前我国农业可持续开展的重大威胁。文章针对我国农业面源污染的现状及现行财税政策治理农业面源污染的缺乏，提出国家应利用财税政策加强对农业面源污染的治理，从源头上改善我国日益严重的农业面源污染现状。 【关键词】 农业； 面源污染； 财税政策 环境污染源按其特点不同可分为点源污染和面源污染。点源污染是指有固定排放点的污染源，主要指城市生活污水和工业废水的污染；而面源污染那么指没有固定的污染排放点，更多地与“三农相联系。农业面源污染是指农业生产中使用的农药、化肥、畜禽及水产养殖业形成的污染，以及农村生活污水、

2、垃圾、农用薄膜等造成的污染。这些污染具有分散性、随机性、难以量化、不易监测等特征，治理起来较困难，严重影响了农民生活和农业经济的可持续开展。为此，近年来我国政府开始重视以农业面源污染为特征的环境问题，先后公布了多项法律、法规来标准农业面源污染治理问题，收到一定成效。 一、农业面源污染形成的原因 我国目前农业面源污染主要分为两类：一类是农业生产带来的农业面源污染，包括过度使用农药、农膜、大量施用化肥以及畜禽养殖场排泄物随意排放形成的污染；另一类那么是农村聚居点和小城镇的人居环境污染，包括农村生活污水及垃圾等。 大量施用化肥、过度使用农药及农膜等形成的污染 20世纪90年代以来，随着农业生产过程中

3、化肥、农药、农膜等生产资料的大量施用，我国农产品产量大幅度提高，农业快速开展，但同时也导致农业面源污染加重。从表1可知，从1990年到2021年的21年间，我国化肥施用量增加了1.15倍，农药施用量增加了1.40倍，农膜使用量增加了3.51倍，柴油的使用量增加了0.92倍。化肥、农药、农膜等对农业的奉献是无可争议的，但盲目地过量使用以及不合理的施用造成肥力下降、土壤酸化；我国化肥、农药利用率低，流失率高，未被利用的局部那么通过地表随意排放，这样使地表水体、土壤受到污染，从而形成面污染源；我国农村普遍存在“轻农家肥重化肥、轻磷钾肥重氮肥、轻中微量元素肥料而重大量元素肥料的现象，这进一步加剧了土壤

4、在结构上的不平衡，造成土壤酸化板结，PH值降低，影响农作物生长。 畜禽养殖规模化形成的农业面源污染 随着我国经济的开展，人民生活水平的提高，对畜禽需求不断增加，促进了畜禽养殖业的迅速开展。从20世纪80年代以来，养殖业总产值连续20多年以年均9%左右的速度增长。从?2021年中国统计年鉴?得知，2021年，我国肉类总产量到达7 925万吨，奶类3 748万吨，水产品5 373万吨，禽蛋2 762万吨，我国肉、蛋产量居世界第一。养殖业已成为农业中最具活力的支柱产业，对增加农民收入和促进农村经济开展发挥了重要作用，但同时也加剧了农村面源污染。据测算，一个存栏万头的养猪场，每天污水排放量约100多吨

5、，相当于1个5至8万人的小城镇排放的生活污水和垃圾。国家环保总局曾对全国23个省、自治区、直辖市规模化畜禽养殖业污染情况进行调查，结果显示畜禽养殖产生的污染已成为我国农村主要的农业面源污染源。 农村生活污水、垃圾形成的面源污染 目前我国虽然在局部农村建立了污水、垃圾处理厂并陆续投入使用，可以处理局部生活污水和垃圾，但由于建设资金存在严重缺口，大局部乡镇没有污水、垃圾处理设施。因此农村根底设施仍非常落后，垃圾收集、转运体系没有建立起来，且污染治理体系也尚未建立。据全国第一次污染源普查数据显示，农村每年约有1.2亿吨生活垃圾露天堆放及超过2 500万吨的污水几乎都没经过处理，直接排放，这些成为农村

6、环境的潜在污染源。另外，随着我国农村城镇化进程的加快，根底设施建设和环境管理却没有跟上，这进一步加剧了农村环境的污染。 二、我国财政在农业面源污染治理方面存在的缺乏 城乡二元分割导致财政对农村环境治理投入严重缺乏 长期以来，我国污染防治投资一直严重缺乏且存在“重城轻农现象。政府有限的财政投入，主要投到城市和工业上，农村和农业污染治理及环境管理资金投入严重缺乏。即使2003年后执行新的排污费制度在资金使用上仍然没有考虑农村污染的治理。另外，从2021年?中国农村统计年鉴?中可知，在农村固定资产投资中用于环境保护和公共设施所占比重非常低，仅占5.21%，且存在资金分散、重复建设和“自上而下决策的现

7、象。财政投入缺乏，根底设施落后，导致农村公共产品供应长期缺乏，进一步加剧了农村环境恶化。 财政支持农业环境技术推广力度缺乏 农业技术推广站是我国农业科技通向农村的基层机构，但是随着时间的推移，这种局面发生了巨大的变化。20世纪90年代以来，一些地方政府由于对农技推广性质认识不清，放松甚至放弃了对农技推广的组织与支持，在改革过程中大幅度地削减农技推广事业经费，导致财政支持农业环境技术推广非常有限。表现为人员经费、推广经费无保障。究其原因：一是公益性环境技术推广范围模糊，法律没有界定农技推广体系的公益性效劳职能范围。二是保障制度软化。法律只是原那么上规定了政府推广农业技术的财政责任，但缺乏具体的保

8、障制度。工程院院士袁隆平曾用“网破、线断、人散六个字来形容我国农业技术推广站的现状，并呼吁尽快加强农业技术的推广投入，以保持农业技术推广站的正常运行。 缺乏农业面源污染源头治理的财政政策设计 财政政策的设计从源头上缺乏对利于环境和资源的生产技术采用等行为的扶持。表现在：一是财政对农业补贴不合理，补贴主要用于农产品购销环节及农用生产资料如化肥、农膜、农药等的补贴。此类补贴扶持了农业开展，却严重污染了土壤和水资源。此外，对农户的直接补贴、对生态环境的补贴及农业保险的补贴较少，农户直接受益程度低。二是财政补贴导向性不强。农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等亲环境行为和运用生态农业膜等生态农业开展

9、的选择而遭受的经济损失得不到补偿，农业清洁生产缺乏税收优惠。由于农民自愿为前提的农业环境补贴政策的缺位，农民对生态和可持续农业模式的选择得不到良性鼓励。这些都不同程度地降低了农民选择低碳技术的愿望。 针对农业面源污染治理的税收制度体系缺乏 目前我国是以环境污染费代替环境保护税，费与税相比存在的缺乏是没有法律的威严性和强制性，这在一定程度上加剧了农业面源污染。此外，我国现行税种中虽然有关于农业生态环境保护的内容，但内容较少，且现有税种缺乏系统性，没有形成一套完整的、以促进生态保护为目标的、各税种要素相互配合、相互制约的税制体系，因此相互间协调配合不够，难以形成合力。 三、完善我国农业面源污染治理

10、的财税政策建议 加大财政对农村环境保护的投入力度，并优化支出结构 近年来虽然我国政府不断加大环境保护的投入力度，用于环境保护的财政支出规模逐渐扩大，但与环境保护巨大的资金需求相比，用于环境保护特别是农村环境保护的财政支出规模仍显缺乏，结构也有待优化。今后财政应不断增加财政支农支出中用于环境保护的比例，特别是用于农村环境保护的比例，建立环境保护长效稳定财政投入机制：第一，各级财政预算安排的环保资金要高于同期财政总收入的增长幅度。第二，财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例。第三，当年政府新增财力主要应向环保投资倾斜。另外，建议有关部门在制定农村经济建设和开展的重大决策时，要充分考虑经

11、济开展和环境保护的统一协调，把农村环保根底设施投入纳入年度方案之中，建立以工促农、以城带乡的长效机制，真正做到“既要金山银山，又要绿水青山。 加大对农业环境技术研究、推广和应用的支持力度，转变农业增长方式 科学技术是第一生产力，应用先进实用的农业科技是实现传统农业向低碳农业转变，减少农业面源污染的最根本方式。但农业科技具有正外部效应，使得企业没有投入的积极性，决定了财政在农业科技研究、推广和应用方面起主导作用。具体思路：一是支持农业科技根底研究、应用研究与开发研究等公益性领域的业务开展，如加大对农业测土配方、节水灌溉、氧化塘等适应我国分散农户生产和农业生态保护的技术研发投入和推广；资助农业企业

12、技术改造；资助农业企业加强科技交流与合作等。二是财政应根据农业科技开展领域的不同，采用不同的支持方式，如对先进种植、养殖、畜牧、节水灌溉等农业科技领域，由于属纯公益局部，财政应无偿地投入；对于农业科技属于市场筹资局部，财政可采取有偿投入，支持企业开展农业技术创新；对农业科技中既属市场筹资范围又具一定公益性的局部，如农民科技培训、良种推广、农机具购置补贴等，财政可给予一定的补贴；对介于公益性与经营性之间，或竞争性较强，但政府应鼓励的农业科技工程，可采用财政贴息，如优良品种繁育、新产品开发、新技术推广等。 改革农业财政补贴方式 一是对环境友好型技术使用和生产方式进行补贴。针对农业所产生的面源污染，

13、财政应重点补贴农业废弃物治理等关键领域。如对于养殖工程，重点补贴牲畜粪便的处理，通过开展沼气等将粪便等废弃物转化为清洁能源，以减少污水的排放；对于农膜使用带来的农业面源污染，应对采用替代农膜的农户实施价格补贴，来降低传统农膜使用量，减轻农业面源污染。同时加大对替代性农膜产品研究的企业实施财政补贴，双管齐下来减少由于农膜使用而产生的农业面源污染。另外，对亲环境的耕作技术、科研成果的推广予以免税，以鼓励其快速广泛地运用于生产中。 二是将财政补贴由流通环节转向环境友好型生产环节，即逐步将单纯的农业补贴转化为农业污染补贴。如在一些地区实行化肥、农药限额使用政策，对因限额使用化肥、农药所造成的减产，财政

14、给予适当的补贴以降低生产者的损失。这样将支持农业与农业生态环境保护进行捆绑，以提高农户的环境保护意识，促进农业生态环境的良性循环。 三是对绿色农产品给予财政补贴。绿色农产品因其生产本钱较高，市场价格也较贵，如财政不给予补贴，会导致量少、价高、需求少，最终导致绿色农产品生产的夭折；反之，财政给予一定的补贴，一方面降低了绿色农产品的市场价格，使得消费者能买得起，扩大了需求；另一方面又降低了农户的生态生产本钱，促进这些绿色产业开展的同时增加了供应。这样最终起到增加农民收入、引导消费方式、改变生产技术和减轻农业面源污染等多重作用。 促进农业面源污染防治的税收政策构建适合国情的绿色税制 农业面源污染的治

15、理是一项投资大、周期长、短期内难以见效的复杂系统工程，这就要求政府有足够稳定的收入作为保障。目前我国在农业面源污染防治领域资金缺乏且防治难度较大，需要大量的资金做后盾，而税收所具有的特性对农业面源污染的治理提供坚实的财力保证。我国现行税制中还没有开征“环境税的独立税类。笔者认为，农业面源污染领域的绿色税制主要表现为： 1.对农药、化肥、农膜征收消费税，以引导消费者少消费导致农业面源污染的生产资料；对生产高效、低毒、低残留农药、化肥、易回收降解的农膜的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税，从而为农业面源污染的防治提供资金支持；对施肥较高、农药使用量较多的地区和产业征收化肥附加税和农药税，以提高生产者对化肥施用污染的认识，降低化肥施用量，同时控制施肥、农药使用所带来的农业面源污染问题。 2.对集约化畜禽养殖场和农民废物回收利用的行为提供税收优惠，以提高其回收率；对其产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税，以减少废弃物的产生，从而引导其向循环经济的方向开展。 3.开征城镇垃圾税。对倾倒的垃圾数量按边际处理费用为税率来进行征收，使垃圾生产主体产生的负外部性内部化以承当经济责任，这在一定程度上从源头抑制垃圾产生。