浅析当前国家国有资产管理存在的问题及对策2.doc

1、浅析公共财政框架下国有资产管理存在的问题及对策邓小扬国有资产作为我国社会主义公有制经济的物质基础，是推进社会主义现代化建设和改革，不断改善人民物质文化生活的重要保证。对国有资产实行管理是国民经济管理的重要组成部分，也是随着我国经济体制改革的深入正在不断加强的一项新的工作。经过了多年的建设，我国国有资产得到了较大幅度的增长，同时也建立了一套国有资产管理行之有效的方法，充分发挥了国有资产的经济效益和社会效益。但是近年来，由于受经济体制改革的冲击，国有资产国家所有的意识弱化，加上体制转轨时期国有资产管理体制不完善等多种原因，放松了对国有资产的管理，结果造成了国有资产流失严重、国有资产效益低下、国有制

2、经济基础被侵蚀等问题，如果任这种情况发展下去，对构建社会主义和蔼社会将受到巨大影响。财政部门作为国有资产的管理部门，如何按照公共财政的要求加强对国有资产的管理，有现实而深远的意义。一、 国有资产管理的目标和内容（一）国有资产管理的目标在现阶段，我国国有资产管理的目标是：根据发展社会主义市场经济的要求，优化国有资产配置，保障国有资产保值增值，维护国有资产所有者、经营者、使用者的合法权益，提高国有资产经营使用效益，巩固和加强国有经济的骨干作用，增强公有制经济的控制力，全面促进社会主义市场经济的发展。因此，在实施国有资产管理中，要根据社会主义市场经济和现代企业制度的要求，努力探索构建国有资产保值增值

3、的国有资产管理、监督、营运的新体制和国有资产再生机制。在具体运作过程中，一方面要实行国有资产经营使用的责、权、利密切结合，形成国有资产运行的动力机制和约束机制；另一方面，要进行国有资产投资和收益分配的改革，实行税利分流，国有资产管理部门既要以国有资产所有者身份参与国有企业税后利润的再分配，获取国有资产投资收益，又要进行国有资产再投入，从而建立一个投资、经营、管理、收益、再投资相统一和循环的国有资产再生体系。（二）国有资产管理的内容国有资产管理的内容非常广泛，从宏观上来讲，包括国有经济区域、布局的调整和变化，国有资产管理体制的改革和完善等。从微观上来说，是对国有资产进行的分类管理，即对经营性国有

4、资产、非经营性国有资产和资源性国有资产的管理。由于经营性国有资产是最活跃的资产，所以在国有资产管理中，把对经营性国有资产的管理作为重点，管理内容含盖了经营性国有资产生产经营性的投资、交易、评估、经营、收益分配、监督、统计和核算等多个环节。经过 20 多年的改革，特别是 2003 年成立了国家国有资产监督管理委员会和实施企业国有资产监督管理暂行条例以后，我国对国有资产的管理已取得一定的成效，较好地盘活国有资产存量，确保了国有资产保值增值。但随着我国经济体制改革的不断深化，现有的国有资产管理体制适应不了社会主义市场经济体制改革的要求，使国有资产管理在实践中存在一系列的问题。二、 当前国有资产管理存

5、在的问题（一）对加强国有资产管理重要意义的认识不够近年来，由于受市场经济的冲击，人们对国有资产管理的意识有所淡薄，一部分单位领导并没有真正认识到国有资产管理工作的重要性，尤其是在一些行政事业单位，单位领导偏面地认为国有资产反正是国家的财产，存在着管与不管对本单位没有任何利益、管起来反而增加单位的支出和“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的思想，对国有资产放任自流，导致国有资产闲置、废弃现象时有发生，降低了国有资产的使用效益。有的单位不但没有加强对国有资产管理，反而为谋个人私利和少数人的不正当利益，不经任何审批程序，违法处置国有资产，造成国产资产的损失。（二）管理体制方面存在的问题1、管理界限

6、模糊，责、权、利失衡按照现行的“国家所有、分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府分别占有中央和地方国有资产的管理权限，从这种理伦意义上说，产权似乎明确，但在实践中，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明确的界定，产权主体并不明确，产权关系混乱，出现了条条块块多头管理、政企不分、出资人与受益人不对称等现象，这种事实上的责、权、利失衡，使国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在一定的问题。2、对国有资产管理分工不明确，责任不清在我国对国有资产管理上，政府机构应当怎么设，职能如何划分；政府怎么管，政府各部门如何分工、协作，一直以来都很

7、不明确。因此，在实际操作上，各部门都热衷于争权力、搞审批、管企业，而对企业的问题谁都不想承担财产责任。这种状况即使是经过二十多年改革后的今天仍无多大的改善，在推行现代企业制度过程中，有的部门拼命争夺试点权，都想按本部门的想法去试点，无非是想争取控制企业的权力。尽管在近年的经济体制改革中，国务院成立了国有资产监督管理委员会，但由于各部门认识不一致，职能迟迟不能到位，再加上这一机构省级以下没有设置，使该部门的作用发挥受到很大的限制。3、国有资产管理法制不够健全近年来，国务院及其国有资产管理等部门虽然制定了一些系列有关国有资产管理的行政法规，但与国外相比，还很不健全，很不完善，特别是缺乏一部比较完整

8、的国有资产管理法，使管理工作缺乏法律层面的支持。因此，在国有资产管理工作开展中，往往受制于领导管理水平的高低和重视程度，政府各部门往往从各自部门的角度来制定国有资产管理制度、办法，带有很强的部门色彩和局限性，而且各部门制定的制度、办法往往互相抵触，给国有资产管理造成了困难。已出台的管理办法又缺乏一种有效的监督机制，有法不依的现象普遍存在，一些人违反法规，给国有资产造成严重损失，往往无人追究。4、国有资产管理监督机制不够完善国有资产管理监督作为国有资产管理的重要环节，也是了解国有资产管理状况的重要途径。构建完整的国有资产管理监督体系，是解决当前国有资产管理中普遍存在的内部人控制、财务信息失真、资

9、产流失等问题的重要措施。然而，由于当前国有资产的整个管理体制还未理顺，再加上社会民主进程的影响，我国的国有资产管理监督体系还存在一定的缺陷，主要表现为各监督主体缺乏明确分工、监督机构职能重叠，工作交叉、没有形成合力、监督重复与监督不力共存，有的监督主体既当运动员又当裁判，而且监督机制、监督办法不够科学。因此，国有资产管理监督体系亟待重构。（三）国有资产管理目标不够明确前已提及，国有资产管理的目标就使国有资本保值增值。然而，在实践中，对如何实现国有资本的保值增值常常被片面理解为仅仅是要看住资产、堵住漏洞、管住人事、不让流失就是最大的目标，而对于国有资本如何增值却很少问及。很显然，这是一种以往行政

10、机关管理企业的思维。近年来，一些地方新设立的国有资产经营公司或授权经营集团，在管理国有资产过程中，仅满足于官僚式的上传下达、公文往来，不去关心国有资产经营的好坏，更谈不上发展战略、资源配置和财务调控，光顾收管理费过日子，不自觉地回到了以往行政机关的老路；也有的地方把这些机构看作国有经济退出过程的最后一道驿站，把现有的国有资产卖光了事。凡此种种，都是对国有资产管理目标不明确所致。（四）国有资产流失情况严重近年来，由于管理体制不完善、经营不善、人为违法侵吞等原因造成的国有资产流失日益严重。据有关部门统计，在80 年代，全国国有资产每年流失量是500亿元。进入 90 年代以来，每年至少流失 8001

11、000 亿元，且每年呈现增长的趋势。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成为困扰改革与发展的一个日益严重的问题，也是国有资产管理中亟待解决的问题。从以上所述我们可以看出，我国当前国有资产管理中还存在一系列的问题，而且这些已成为完善国有资产管理体系的阻碍和推进国有企业改革的绊脚石。因此，如何进一步加强和改进对国有资产的管理，是当前构建符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体系和推进社会主义经济体制改革的迫切需要。四、加强对国有资产管理的对策针对以上存在问题，对如何加强国有资产管理，本人认为可从以下几方面着手：（一）提高对国有资产管理重要性和必要性的认识国有资产管理部门要通过多种形式加强对国有资

12、产重要性和必要性的宣传和教育，建立国有资产管理信息披露制度，使各单位、各部门切实提高对加强国有资产管理重要性和必要性的认识，克服麻痹大意思想和“国有资产部门化、部门资产福利化”的倾向，夯实国有资产管理基础。（二）明确产权关系，正确处理权、责、利关系国有资产管理实质就是产权的管理，明确的产权关系，是做好国有资产管理工作的基础。要明确产权关系就着要解决的二个问题：一是要改变过去国有资产所有权行政条块分割的局面，建立国有资产专职管理机构，使国有资产所有权真正落到各级国有资产管理部门，变国有资产运作的行政垄断为市场经济中的产权约束；二是明确国有资产的归属和科学评估国有资产价值量，改变过去产权归属不清，

13、价值量不定的问题。同时，要在明确产权的基础上，正确处理有关部门在国有资产管理中的责、权、利关系，做到责、权、利相统一，充分调动各种积极因素，使国有资产的营运能够弥补市场本身的缺陷，确保国有资产保值增值，满足社会全面需要，促进经济稳定发展。（三）构建国有资产管理、监督、营造新体制上已述及，当前我国国有资产管理体制仍存在一些问题，如何构建符合社会主义市场经济体制的国有资产管理新体制，已成为了当前强化国有资产管理的重中之重。党的十六大报告指出“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国

14、家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这一精辟的论述，为深化国有资产管理体制改革指明了方向，其实质就是构建一个管理、监督、运营的新体制。要构建好这一新体制，本人认为可从以下几方面着手：首先在管理层次上，一是要正确处理好政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能分开的问题，确保在管理中实行政企分开；二是要正确处理好中央政府与地方各级政府对国有资产分级管理的问题，明确在新体制中各层次之间的关系不再是行政性的，而是产权性的；三是要正确解决国有资产管理专门机构的职能到位和开拓新职能问题，明确国有资产管理部门负责国有资产的综合管理，其他经

15、济管理部门分工负责国民经济协调或行业指导，只按分工监管的要求负责部分企业国有资产的监管，两者关系是“专司”与分工监督的关系。其次监督层次上，监督应该是全方位、多层次的监督。在监督主体上，要充分发挥人大、政府、国有资产监理机构、人民群众、新闻舆论等监督主体的作用，建立监督国有资产的最广泛防线。在监督手段上，一是要加强国有资产管理的法制建设。目前，我国国资产管理效率之所以偏低，浪费和流失现象严重，一个很重要的原因就是我国国有资产管理法制化程度低，现有的企业国有资产监督管理暂行条例只是为国有资产监督提供了一个初步框架，且约束力不强，适应不了管理监督的需要。因此，应加快国有资产管理法制化建设，建立健全

16、国有资产管理法制体系，如尽快出台国有资产法等；二是建立国有资产监督派驻制度，实行监事委派和财务总监委派制，对国有资产保值增值进行考评；三是建立科学的监督考评体系，包括国有资产保值增值指标体系和绩效评估体系等；四是建立国有资产管理定期汇报制度，通过定期汇报制度，国有资产管理部门及时掌握资产管理中出现的问题，并采取相关的解决措施。在营运层次上，国有资产管理部门要积极协助政府做好明确投资主体、推进国有资产经营合作的工作，同时认真履行对国有资产营运的管理监督职责。（四）加强内部控制，加大检查力度依照有关法律、法规完善内部管理，建立企业内部控制制度，加强企业内部财务管理，加大审计力度，提高审计的覆盖面，

17、对企业国有资产运营状况实施经常性检查，通过对各类报表指标的分析，检查企业经营状况，考核经营业绩，重点对经营决策、运营质量及收益分配等分面进行检查，在审计基础上对国有企业的生产、经营活动的合规、合法性做出评估和评价，加强内部控制，实现国有资产保值增值。（五）对国有资产管理要分类进行在计划经济时代，我国对国有资产的管理都采用高度集中的统一方式管理。时至今日，这种管理方式完全适应不了市场经济体制的要求，出现越来越多的弊端。因此，在现行体制下，要根据国有资产不同的类型进行分类管理。1、 对经营性国有资产的管理经营性国有资产是我国国有资产的主体组成部分，主要分布于国有企业中，它具有增值性和流动性两个特征

18、，对经营性国有资产管理的目标，是实现国有资产的保值增值，维护社会主义稳定的经济基础。因此，对经营性国有资产管理实质是如何使经营性国有资产保值增值，但又要防止经营性国有资产占社会资产比重过大，避免计划经济无法向市场经济转化的局面。所以，在经营性国有资产管理中，要把经营性国有资产推向市场，逐步把经营性国有资产退出非战略性领域，进入竞争性领域，以资本经营的角度出发实行市场化管理，从而实现真正意义上的保值增值。2、 对非经营性国有资产的管理非经营性国有资产又称行政事业性国有资产，它的特点是不投入生产经营，用于国家公务和社会公益事业。对非经营性国有资产管理的目的是保证非经营性国有资产的安全和提高使用效率

19、。国有资产管理部门对非经营性国有资产的管理可以产权管理为主线，按国家所有、分级监管、单位占有使用的产权关系和预算级次对单位所占有的国有资产实行委托监督，并与国有资产占有部门签订国有资产保全责任书，实现管理办法的创新。同时，要加强对闲置资产的管理，本着物尽其用的原则，充分利用计算机、网络等现代化工具，建立闲置资产调剂的信息平台，推动闲置资产的合理流动，最大限度地发挥闲置资产的使用效益。此外，还应加强对资产的审查，审查有无随意将单位非经营性资产转为经营性资产，确保非经营性国有资产的安全。3、 对资源性国有资产的管理资源性国有资产作为人类存在的根本物质基础和创造财富的源泉，在人类社会发展中具有无法取

20、代的地位和作用，它具有自然形成和不可再生的特点，我国资源性国有资产相对不足。对其管理的目标是如何使资源开发、利用的合理性和安全性，为社会主义建设提供物质基础。因此，在资源性国有资产管理上，首先应在遵循国家所有、统一规划、综合利用、开源节流，提高效益、保护生态与环境的原则下，按照科学发展观和可持续发展战略，加强对资源性国有资产的开发、利用的监管；其次应树立“以人为本”的思想，加强对资源性国有资产开发利用安全性的监管。近年来，矿产资源开发过程中发生的人员伤亡事故，已达触目惊心的地步，如何防止这些事故的发生，我个人认为不仅是安全生产领域的问题，还需从对资源性国有资产管理的层面上去探讨。（六）建立国有资产信息