国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告

1、 国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告 利用亚洲开发银行贷款中国旱作可持续农业项目利用亚洲开发银行贷款中国旱作可持续农业项目 农业部对外经济合作中心农业部对外经济合作中心 二二一四年二月一四年二月 1 本次绩效评价结果本次绩效评价结果 评价准则评价准则绩效评级绩效评级 相关性高度相关 效 率效率高 效 果预期全部可以实现 可持续性预期高度可持续 综合绩效实施顺利 项目绩效评价小组与被评项目无利益冲突 项目绩效评价领导小组项目绩效评价领导小组 组组 长：长：杨 易 副组长：副组长：冯 勇 成成 员：员：耿大立 耿建勇 何 君 滕希群 王培忠 赵海余 项目绩效评

2、价小组项目绩效评价小组 组组 长：长：刘启明 成成 员：员：刘启明 陈祁晖 苟天来 胡俊峰 杨光敏 2 汇汇 率率 货币单位人民币元 项目评估阶段 绩效评价阶段 （2006 年 7 月 20 日） （2012 年 12 月 31 日） 1 人民币 = 0.1252 美元 0.1590 美元 1 美 元 = 7.99 人民币 6.2896人民币 缩略语缩略语 adb亚洲开发银行（亚行） ea执行机构 ia实施机构 rrp行长建议报告 ppms项目绩效监测体系 pdmf项目设计和监督框架 pam项目管理备忘录 ppta项目筹备技术援助 la贷款协定 pa项目协议 fecc农业部对外经济合作中心 p

3、pmo 省项目办 cpmo 县项目办 prc 中华人民共和国 lg 领导小组 3 目目 录录 项目关键信息项目关键信息 .1 执行摘要执行摘要.3 概述.3 评价结论和绩效分析.3 经验.5 问题.6 建议.7 1 1 引言引言.9 1.1 背景情况.9 1.2 绩效评价目的 .10 2 2 绩效评价概述绩效评价概述.11 2.1 绩效评价工作准备 .11 2.2 绩效评价框架设计 .11 2.3 绩效评价实施 .11 2.3.1证据收集.11 2.3.2证据分析.13 2.4 绩效打分与评级 .13 2.4.1 绩效打分规则.13 2.4.2 评级规则.14 2.5 绩效评价的局限性.15

4、3 3 项目绩效分析项目绩效分析.16 3.1 相关性.16 3.1.1政策吻合度.16 3.1.2需求吻合度.19 3.2 效率.21 3.2.1项目实施进度.21 3.2.2项目管理.27 3.2.3资金使用的合规性.32 3.3 效果.33 3.3.1成果完成率.33 3.3.2受益分配优度.34 3.3.3成本有效性.35 3.4 可持续性.35 3.4.1还贷能力.35 3.4.2政策机构安排.36 3.4.3项目资产的经济性.37 4 4 4 需要说明的其他事项需要说明的其他事项.38 4.1 对于项目中期调整的说明.38 4.1.1主要调整原因.38 4.1.2项目企业调整.38

5、 4.1.3项目区调整.39 4.1.4项目投资调整.39 4.1.5贷款支付类别调整.39 4.1.6项目执行延期.39 4.1.7中调核定目标.40 4.2 各省项目实施过程中出现的问题.40 4.2.1河南省项目实施中出现的问题.40 4.2.2山东省项目实施中出现的问题.41 4.2.3甘肃省项目实施中出现的问题.41 5 5 绩效评价结论绩效评价结论.43 5.1 相关性.43 5.2 效率.43 5.3 效果.43 5.4 可持续性.44 6 6 经验、问题与建议经验、问题与建议 .45 6.1 经验.45 6.2 问题.47 6.3 建议.48 附件附件.50 附件 1：绩效评价

6、框架.50 附件 2：旱作项目绩效评价指标体系评分标准 .54 附件 3：绩效评价任务书.58 附件 4：旱作项目评分结果（三分制） .65 附件 5：关键产出和成果数据表.67 附件 6：座谈会/实地调研/面访问题清单.69 附件 7：调研对象和方法汇总.71 附件 8：利益相关方对评价报告的意见和建议 .72 附件 9：三分制与百分制打分结果对比分析及建议 .73 附件 10：调查问卷.78 1 项目关键信息项目关键信息 项目名称 中文：利用亚洲开发银行贷款中国旱作可持续农业项目 英文：adb loan 2474-prc dryland sustainable agriculture 项目

7、投资总额 亚洲开发银行 国内配套 15.76 亿元 8300 万美元 10.0745 亿元人民币 1 项目预评估时间2008 年 2 月 23 日-3 月 8 日 2 贷款合同签订时间2009 年 2 月 3 日 项目实际生效时间2009 年 5 月 19 日 项目实际开工时间2009 年 5 月 19 日 项目计划完工时间2014 年 6 月 30 日 项目预计完工时间2014 年 6 月 30 日 项目目标 总体目标是通过推广可持续利用土地和水资源的农业生产技术， 降低农田退化率，进而减轻甘肃、河南和山东省项目地区的贫困状 况，增加农民收入，改善农民生活。 1. 通过在项目区实行可持续农业

8、生产方式，提高农业生产力； 2. 通过在农业企业、农民和地方政府之间建立利益联结机制， 使农民能够更容易地获得资金、技术支持和市场信息，促使其采用 可持续农业生产方式，生产高价值农产品。 3. 促进农业企业发展以增加农村非农就业机会，增加农业附 加值，提高其经营的稳定性。 4. 促进农业企业和农民之间建立稳定的合同关系，保证农产 品的市场销售价格和企业对农户收购价格的稳定性，进而增强项目 区食品供应的安全性，降低弱势群体食品短缺的风险。 项目实施地点 甘肃省7个县市（甘谷县、武山县、麦积县、秦州区、清水县、 张家川县、秦安县） 、河南省12个县市（安阳县、郑州市、焦作市、 洛阳市、陕县、汝州市

9、、临颍县、长葛县、许昌县、拓城县、鹿邑 县、郸城县）以及山东省9个县市（诸城市、高密市、青州市、临 沭县、郯城县、沂水县、无棣县、临沭县、博兴县） 。 项目活动（组成部分） 1. 改善农业企业与农民的伙伴合作关系。具体包括：（1）支 持29家私营农业企业，其中天水7个，河南12个，山东10个，开展 农业生产基地和农业企业建设；（2）为农民提供支持服务，其中： 在河南至少新建3个农业推广和技术转让中心，支持可持续农业； 在河南和山东新建或扩建至少2个财务状况良好、采用环境可持续 方式运行的有机肥厂；在河南至少扩建1个农机具厂，建立30个农 机具服务中心；在山东至少建立1个种子生产中心；在河南和山

10、东 至少运行3个农业信息中心；在河南至少建立和运行1个农产品质量 检测中心；在天水和河南至少扩建4个水果和蔬菜批发市场；在河 南和山东至少扩建4个农民协会。 2. 促进项目支持和项目管理能力的提高，包括培训农民6.62万 人次，推动中央政府和省级、县级政府为农民提供风险减缓支持， 支持项目管理人员的能力建设，在每个项目省和项目县建立并运行 项目管理办公室，支持有效运行项目绩效监测系统等方面。 项目办农业部对外经济合作中心 项目实施和运行机构各省级和县级项目办 1 根据行长推荐报告 rrp中 2008 年 8 月 1 日货币汇率（$1.00 = cny6.85）推算。 2 关于印发亚行贷款旱作可

11、持续农业项目评估谅解备忘录的通知-农（外经）外资二函200847 号。 2 3 执行摘要执行摘要 概述概述 根据中共“十六大”提出的 2020 年全面建成小康社会的奋斗目标与 2003 年中央农村工作会议将“三农”问题作为“全党工作的重中之重”要求，针对 我国贫困人口主要集中在农村地区、农民收入低、农业资源短缺、环境问题突 出和农业灾害频发等问题，农业部探索借鉴世界范围内发展保护性农业耕作技 术在研究、实验和推广等方面经验，为扩大我国保护性农业技术（主要是免耕 或少耕）实践的范围，从根本上改变传统农业耕作技术所具有的缺陷和弊端， 积极利用亚洲开发银行贷款，实施了利用亚洲开发银行贷款中国旱作可持

12、续 农业项目 （简称“旱作项目” ） 。项目旨在于提高河南、山东省及甘肃省天水市 27 个区（县）旱作农业效益，采取扶植龙头农加工企业，带动农户受益模式， 主要包括基地建设、企业生产加工建设、农业服务体系建设、项目管理等四个 组成部分。 旱作项目总投资 15.76 亿元人民币，其中利用亚行贷款 8300 万美元，主要 用于支持项目区新增农产品加工能力 50 万吨，60 万农民户均农业收入增加 1000 元。项目于 2008 年 11 月 25 日获得亚行批准，2009 年 5 月 19 日正式启动 执行，预期完工时间为 2014 年 6 月 30 日，关账日期为 2014 年 12 月 31

13、日。截 至 2012 年 12 月 31 日 3，项目完成总投资 9.8 亿元人民币，占计划投资目标的 62.47%。 评价结论和绩效分析评价结论和绩效分析 根据国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南 （简称指南 ）要求， 本项目采用三分制评价标准下的综合评价结果为“实施顺利” 。 相关性：评价等级为“高度相关” 项目在设计与评价时均与中国、河南省、山东省以及甘肃省天水市的发展 3 本项目绩效评价依据数据截止于该时间节点。 4 政策和发展重点一致，符合亚洲开发银行对中国援助战略目标。项目完全针对 我国贫困人口集中的农村地区，以利用“企业+农户”模式，提高农业产业化水平， 解决农民收入低、农业资源

14、短缺、生态环境恶化和农业灾害频发等突出问题为 目的，对于有效保护农村自然生态、充分利用农村资源、提高农民收入水平和 生活质量、促进河南省、山东省和甘肃省天水市的农业可持续发展具有重要的 现实意义。 效率：评价等级为“效率高” 项目按照计划开展了各项活动，实施进展较为顺利。在项目产出方面，农 业生产基地完成情况、支持企业完成情况和农民培训完成情况良好。在项目预 计产出进展上，甘肃省天水市因准备时间较长，提款报账慢，比预计产出进度 推迟；河南省、山东省都能够与预计产出进度一致甚至提前。截至评价时，除 河南省尚未针对项目实施过程中形成的资产（土建、设备设施等）进行验收外， 已经验收的山东省和甘肃省天

15、水市项目资产情况良好，均能达到最初的设计要 求。在资金利用上，亚行资金和中方配套资金基本到位，资金使用过程中未发 生违规情况。在项目管理过程中，亚行项目管理经验丰富，中方也在组织、制 度等各个层面提高执行效率，但是基层管理人员尤其是财务管理人员水平薄弱， 影响了项目效率；在项目实施过程中出现了个别违反规定操作的情况各级政府 和项目执行机构需要高度重视相关问题，严格执行相关规定，防控项目风险。 效果：评价等级为“预期全部可以实现” 项目目前已经实现大部分计划目标，实现效果较好。项目设计中的大部分 农业生产基地、农产品加工企业、农业技术推广中心、有机肥厂和各类服务中 心等已经建成并投入运行，效果较

16、好。项目目标中减少贫困人口、扩大建设基 地面积、企业加工能力增加等已经基本完成甚至超额完成；但是，增加非农就 业的目标完成效果不明显。未完成部分预计在项目期内全部可以完成。项目实 际受益群体与目标受益群体基本相符，覆盖率较高。由于汇率变化、劳动力和 原材料成本上涨等因素，项目成本上升，但在可控范围之内，不会影响最终的 项目效果。 可持续性：评价等级为“预期高度可持续” 5 项目的还贷责任落实合理，各地方财政还贷资金准备较为充分，企业运行 状况良好，项目企业还贷问题不大。项目受到各省的高度重视，给予政策安排、 资金安排的优先考虑，项目后期运营得以保证。由于原材料和劳动力价格上涨， 存在项目成本高

17、于预定成本等问题。 经验经验 第一，项目在设计时关注了中国农村的生态环境和农民贫困问题。第一，项目在设计时关注了中国农村的生态环境和农民贫困问题。旱作项 目采用从农田到市场的价值链方式，从价值链的三个重要环节为农民、农业企 业和消费者创造价值。通过引入具有高价值的园艺作物、改良的作物与牲畜管 理方式、农业技术及耕作技术，将实现对有机肥料和农药更加有效的利用，并 由项目农业企业提供支持服务（包括土测设备、农业推广和技术转让中心、有 机肥料设备、机械服务中心、种子生产中心、农业生产信息中心、产品检测中 心及扩大园艺市场） ，促进了农业生产质量的提高。 第二，项目实施提高了管理者的能力和管理水平。第

18、二，项目实施提高了管理者的能力和管理水平。亚行对于项目产出的严 格验收，对减少农村贫困人口和解决农民就业等问题的重视，体现了关注民生 和人性化管理的理念，得到了国内管理者的充分肯定和普遍认可，并且影响了 国内管理者的管理理念和管理方式，促进其管理理念和管理能力有所提高，管 理的规范化和制度化程度大大增强。 第三，项目实施帮助项目企业强化了管理工作，体现在组织、制度和机制第三，项目实施帮助项目企业强化了管理工作，体现在组织、制度和机制 等多个方面，降低了项目风险。等多个方面，降低了项目风险。项目企业设有专门的项目财务账户，做到专账 专用，配有专门的项目管理人员和财务人员，责任具体到人，可以随时接

19、受亚 行、审计等部门的检查。同时，各项目省（市）专门成立了省、市、县等各级 项目管理机构，组织实施该项目，保证项目实施与资金管理都能够严格遵循国 家及亚行的相关规定，相关经验可以在其他地区进行推广。 第四，创新了多种第四，创新了多种“企业和农户企业和农户”伙伴关系模式，丰富了农业经营体系类伙伴关系模式，丰富了农业经营体系类 型。型。项目执行以来，在构建新型农业经营体系方面取得了重要成果并积累了丰 富经验。项目企业根据实际情况，采取了“企业+基地+中介组织（协会、合作 社、村委会）+农户” 、 “企业+中介组织（协会、合作社）+农户” 、 “企业+基地 6 +农户”等经营模式，丰富了农业经营体系

20、，保障了农户和企业利益。 第五，创新了价格支持模式和生产经营模式，打破了订单农业履约低的定第五，创新了价格支持模式和生产经营模式，打破了订单农业履约低的定 律。律。通过精细化的供应链成本管理、企业主动承担风险建立信任以及利用熟人 信任机制解决了订单农业实施过程中农民违约率高的问题。项目实施以来，经 营模式呈现多样化态势，其中在企业农产品收购方面保护价模式、订单农业模 式的效果显著，在生产方面资源互换、生产资料垫付、贷款担保等模式值得推 广。最有价值的是订单农业显著增长，履约率达到 100%，打破了当前订单农业 违约率高的问题。 第六，改善了农产品质量控制体系，保障了质量安全。第六，改善了农产品

21、质量控制体系，保障了质量安全。项目企业通过装备 质量检测设备、建立严格的质量追溯体系以保证农产品质量。依靠高质量的产 品扩大销售渠道、提高销售价格，从而保证了企业和农户的收益。 第七，完善了以市场为导向的农业技术推广体系，提升了农业科技水平。第七，完善了以市场为导向的农业技术推广体系，提升了农业科技水平。 项目企业引导建立农业技术推广服务体系的成效显著。以市场需求为导向，紧 密地结合企业产品加工原材料的需求和农民农业生产的技术需求，实现了农业 技术推广服务体系的市场化，有效地提升了农业科技成果的转化率和本土化水 平。 问题问题 第一，通货膨胀导致实际使用贷款资金减少。第一，通货膨胀导致实际使用

22、贷款资金减少。由于人民币持续升值（设计 时美元与人民币汇率为 1：7.74，现在为 1：6.30） ，在利用亚行贷款总额不变情 况下，实际折算为人民币数额下降较大，汇率影响再加上通货膨胀的影响所造 成的资金缺口无形中加大了国内地方政府的配套资金压力，也在一定程度上影 响了项目执行进度。 第二，市场变化和企业发展导致少数企业申请退出项目。第二，市场变化和企业发展导致少数企业申请退出项目。因项目准备时间 过长，市场变化较大，有的项目企业已通过企业自筹和其他融资渠道筹得资金 开工建设，不需再利用亚行贷款，提出了退出项目的申请。针对上述企业的问 题将结合项目中期调整进行相应安排。在项目设计阶段，虽然专

23、门针对企业进 入项目设计了评估指标，但是缺乏对企业自身发展计划的了解，项目计划与企 7 业自身发展计划不能有效结合，已经进入项目的企业出于发展计划和市场变化 的考虑，亟需为企业发展筹集资金，而项目调整时间较长、资金到位程序繁琐、 时效性差，导致企业出于自身发展的考虑自筹资金进行建设，因而退出旱作项 目。 第三，对亚行项目管理规范的认识仍需要进一步总结与学习。第三，对亚行项目管理规范的认识仍需要进一步总结与学习。项目管理单 位与执行单位对亚行项目管理规范的认识存在不到位，这也是导致项目进度缓 慢的主要原因之一。部分地方项目办对亚行程序和资金使用规范不甚了解，对 资金拨付流程也存在分歧，并想兼顾国

24、内和亚行招标采购程序，显然这些都将 延缓项目的施工和报账等进程，最终导致项目进度缓慢。为此，需要进一步学 习亚行相关相关管理规范和相关知识。 第四，项目进展不平衡。第四，项目进展不平衡。项目各部分进度不一，农业企业建设部分进展较 快，但农业基地和支持服务体系部分完成投资均较慢；部分企业已经全部建成， 并完成了报账，但部分企业建设虽已基本完工，报账却较为缓慢；还有个别企 业招标工作尚未完成。 第五，企业发展存在阻碍，与农户的伙伴关系不确定因素增大。第五，企业发展存在阻碍，与农户的伙伴关系不确定因素增大。虽然旱作 农业项目所选择的企业在构建新型农业经营服务体系方面积累了丰富经验，但 从发展规模而言

25、，覆盖区域和农户面积尚在起步阶段，进一步地发展还面临诸 多困难，从长期来看，农业企业与农户的伙伴关系存在较大的不确定因素。一 方面，单凭企业推动订单农业经营模式发展面临土地流转的瓶颈，缺少交易平 台，企业对农户的租地意愿只能通过乡（镇）政府和村委会了解，农户对土地 流转认识不足，也影响了土地流转的速度和规模，同时要在农户和企业之间要 达成租赁协议需要支付的交易成本较高。另一方面，处于成长期的企业开展订 单农业也面临诸多挑战，处于成长期的企业缺乏资金和稳定的市场，因此按照 合同价收购所承担的风险较高；而企业违约则有可能导致企业信誉损耗的风险， 影响其在当地的长期发展，因此，成长期的农业企业难以保

26、证实施订单农业。 建议建议 第一，由于受到汇率变动、通货膨胀、设计变更等种种原因的影响，部分 8 项目资金需求计划会出现变动，造成各子项目资金需求不匹配等情况出现。因 此，建议项目管理部门认真考虑各子项目所需要的资金量，在亚行规则允许的 情况下，结合项目中期调整对贷款资金使用计划进行必要调整，尽量满足每个 子项目对亚行贷款资金量的增减变动。同时，还应通过各种渠道要求子项目所 在地的地方政府在配套资金的安排方面给予优先考虑。同时，考虑到项目结束 前可能还会有调整出现，项目管理部门应协调亚行修改项目法律文件，提升灵 活性，提高项目执行效率。 第二，在项目审批阶段，对企业进行严格把关，并告知项目周期

27、等信息。 对项目企业的申请和退出机制规范化，做好预案，以应对突发情况。 第三，组织开展由项目区工作人员、企业项目管理人员参加的培训，邀请 了解亚行项目详细规则的专业人员进行培训，尤其针对财务管理和项目管理应 重点加强，提高项目区工作人员和企业项目人员的执行能力。 第四，在项目实施过程中，项目管理机构要关注项目进度，协调企业建设、 农业生产基地建设和支持服务体系建设之间的关系，平衡项目实施进度。 第五，试点建设以村、乡镇、县（市）为单位建立耕地使用权流转交易信 息平台，解决土地流转的信息不对称问题，降低企业的交易成本。支持项目开 展涉及新型农业经营体系的相关研究，注意项目模式与经验的提炼、推广与

28、扩 散；鼓励和支持具备较好盈利水平的农业企业开展订单农业，建立企业交流学 习平台，促进企业间在实施订单农业方面的经验交换，推动订单农业模式的发 展。 9 1 1 引言引言 1.1 背景情况背景情况 旱作项目的实施区域位于黄河中游的东北地区向中西部平原的过渡带。项 目区内农业人口占多数，且大部分为贫困人口，农户的土地面积很小，农民人 均收入仅为全国平均水平的 2/3，农户 60%左右的收入来自农业生产，农村存 在严重的失业和就业不足。项目区的农民难以获得充分的市场信息和先进技术， 导致难以改变种植，转而种植能够带来较高收益的作物。多年以来，不良的农 业生产方式加速了水土资源退化。现有种植体制下的

29、农业生产对包括土地在内 的自然资源构成了威胁，而水资源减少、土壤肥力下降又进一步影响可持续农 业发展，这些都导致土壤肥力和农业生产率下降、农业生产成本增加、农民收 入减少。土地退化与贫困之间存在明显的内在联系，实行水土保持能够显著改 善土壤肥力，减轻土地退化。因此，有必要强化可持续的农业生产方式，加强 农民与当地农业企业的联系，使农民有机会从事能够带来较高收入的农业和非 农业生产，从而提高农业生产率和农民收入，减轻贫困。 在国内，龙头企业模式是一种较为普遍的企业与农业合作模式，企业与大 批农民签订合同，通过建立有效的价值链，使农民与市场有效连接，增加农民 就业机会，提高农民收入。项目区内，所有

30、项目企业已经与农民建立了有效联 系，既能够使农民获得稳定且相对便宜的生产资料，又能够使农民以较高的价 格出售高质量农产品。同时，采用可持续农业生产方式，包括订单农业、建立 农业-市场价值链条、加强农业推广服务，不仅对推动项目区农业可持续发展有 巨大帮助，还能为其他省份解决农村发展问题起到示范作用。 在此背景下，旱作项目的目标是改善甘肃、河南和山东省的旱作农业土地 质量，带动约 60 万人受益，促使 27 个县的约 180 万亩（折合 12 万公顷）土地 的生产能力得以改善。项目采用从农田到市场的价值链方式，为贫困农民、当 地农业企业和消费者创造价值。通过引入具有高价值的园艺作物、改良的作物 与

31、牲畜管理方式、农业技术及耕作技术，将实现对有机肥料和农药更加有效的 利用；通过由项目农业企业提供支持服务（包括土测设备、农业推广和技术转 让中心、有机肥料设备、机械服务中心、种子生产中心、农业生产信息中心、 产品检测中心及扩大园艺市场） ，促进农业生产质量的提高。 10 旱作项目主要从价值链的三个重要环节来为农民、当地企业和消费者创造 价值。第一，通过订单农业的形式将资助 29 家私营农业企业与农户建立联结机 制，以提高农业生产率，增强食品生产与加工能力，从而利用持续增长的国内 和国际市场。第二，农民将对其传统的低产出、低价值的作物生产模式做出调 整，转向生产多样化的、高产出、高价值的作物。农

32、民与有规模的、有盈利的 农业企业之间建立伙伴关系，将有助于保证其产出获得较高的价格，较好的产 品质量获得额外的价格奖励，并且通常能够保证收获期的销售价格。第三，促 进当地政府的支持服务体系与企业和农民共同合作，以推动环境友好型农业生 产和农业加工。 在资金利用方面，截至 2012 年 12 月 31 日，项目完成总投资 9.8 亿元人民 币，占计划投资目标的 62.47%。其中，项目累计利用亚行贷款 3915.16 万美元， 折合 2.47 亿元人民币，占计划贷款使用目标的 47.17%；国内配套资金累计到位 7.38 亿元人民币，占计划目标的 79.06%。项目累计完成采购金额 7.72 亿

33、元人民 币，占计划目标的 70.73%。 在项目产出方面，截至 2012 年 12 月 31 日，新建生产车间 15.42 万平方米； 引进生产设施 1600 台（套） ；引进奶牛、兔、猪等良种 19.6 万头（只） ；培训 员工 3.76 万人次，其中技术人员 2637 人次，农民 3.41 万人次；企业建成基地 79.43 万亩；直接带动农户超过 11.47 万户；国内外考察 145 人次，其中国内考 察 125 人次、国外考察 25 人次。 1.2 绩效评价目的绩效评价目的 旱作项目在建绩效评价的主要目的：一是根据财政部指南和国际金 融组织贷款在建项目绩效评价工作要点 （以下简称工作要点

34、 ）的要求，对 本项目的相关性、效率、效果和可持续性以及综合绩效进行客观、公正的评价。 二是为加强国际金融组织贷款项目的自主监督和管理，改进项目执行的薄 弱环节，提高在建项目及国际金融组织贷款的管理水平和执行绩效。 三是为进一步丰富和完善国际金融组织贷款项目绩效评价方法体系，推动 绩效评价工作的制度建设。 四是通过绩效评价，对旱作项目的进展情况及经验教训进行阶段性总结， 11 为旱作项目的后续实施以及同类项目的实施提供借鉴。 12 2 2 绩效评价概述绩效评价概述 本项目评价以国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南 （2009 年 12 月） 为进行绩效评价工作的基本依据。评价小组在充分理解评价

35、任务书的基础上， 细致地分析了相关文件和资料，与项目管理和实施部门进行了积极的沟通，并 通过调研补充了评价证据，较为顺利地完成了方案设计、评价和报告撰写工作。 2.1 绩效评价绩效评价工作准备工作准备 在项目评价前期准备阶段。评价小组首先与项目管理和实施部门进行沟通 和交流，了解项目整体情况。其次，评价小组搜集并细致研读了文件资料，包 括行长推荐报告、项目建议书、贷款协定、项目协定、可研报告、项目进度报 告、环境评价报告、基线调研报告和相关批复文件影印件等案卷资料，充分了 解了旱作项目的实施背景、实施过程、当前的实施情况、项目特点、所面临的 问题以及绩效评价的相关要求。 2.2 绩效评价绩效评

36、价框架设计框架设计 在绩效评价指标体系设计阶段。评价小组根据指南及工作要点的 4 个准则和关键评价问题的要求，充分考虑旱作项目的特点，构建了包括准则、 关键问题、11 个一级指标、17 个二级指标、13 个三级级指标 、评价依据、信 息来源等内容的绩效评价框架（详见附件 1） 。 2.3 绩效评价实施绩效评价实施 在绩效评价实施阶段，主要完成了信息收集和分析评级。所采用的方法及 实施情况如下： 2.3.1 证据收集证据收集 （1）证据收集方法 13 第一，案卷研究：广泛收集项目相关文件，包括亚行对华援助战略、项目 评估文件、项目实施计划、亚行检查团备忘录、施工单位工程进度报告、主管 部门相关规

37、定制度、国家或地方的发展政策和战略等。通过细致阅读所收集的 项目文件，对项目背景、项目投入、项目活动、项目产出、项目结果从定性和 定量两个方面进行比较分析。 第二，座谈会：通过中央项目办组织和协调，召开由省项目办、子项目单 位、行业专家和其他利益相关者参加的座谈会，了解各参与主体对项目实施情 况的认识及分析意见。 第三，面访：对项目企业相关人员、生产基地农户、协会负责人等知情人 进行访谈，深入听取相关利益主体的意见和观点。 第四，网络检索：搜集能作为本项目绩效评价依据的政策文件、公开文献 以及项目的相关信息。 （2）问卷调查 调研中，发放调查问卷 130 份，有效回收农户问卷 128 份，有效

38、率 98.46%。 （3）证据收集过程 证据收集包括两个方面，一是开展案卷研究，参照项目相关文件，对与项 目设计目标和实施过程相关的国家政策、发展规划、法律法规等进行网络检索 和案卷研究，用于对项目相关性和可持续性进行评估；结合项目进度数据监测 表，收集与项目有关的各项数据，针对项目的实施进度、实施效率和完成效果 进行调研，用于对项目的效率效果进行绩效评估。 二是进行实地调研，评价小组于 2013 年 7 月至 8 月间分别前往山东、河南 和甘肃天水进行实地调研以补充评价证据。调研对象主要包括省（市）项目办 工作人员以及项目区的企业、合作社、协会的相关人员与项目农户，具体调研 对象和方法见表

39、2-1。 表表 2-1 调研对象和方法汇总 时间时间项目省项目省走访企业走访企业/农户农户数据收集方式数据收集方式 7 月 31 日山 东山东省项目办、山东省博兴县龙升食品有限公司、 访谈 14 时间时间项目省项目省走访企业走访企业/农户农户数据收集方式数据收集方式 博兴县农业局、农户代表 8 月 1 日 青州全成食品有限公司、青州市农业局、青州市 农业产业化管理办公室、农户代表 座谈、实地考 察 8 月 2 日 高密密水葡萄酿酒有限公司高密密水葡萄酿酒有 限公司基地农户 座谈、实地考 察 8 月 5 日河南省项目办座谈 8 月 6 日河南汝州梦想集团、北徐集团 座谈、实地考 察 8 月 7

40、日 河南汝州梦想集团面粉生产基地、北徐集团面粉 生产基地、汝州市梦想专用绿色小麦种植协会、 其它生产基地农户 座谈、实地考 察 8 月 8 日 河 南 河南豪丰机械制造公司维修服务站 座谈、实地考 察 8 月 10 日天水市项目办访谈 8 月 11 日 天水昌盛食品有限公司、天水西联蜂业、天水市 茂丰中药材有限公司、天水市嘉信畜牧有限公司 座谈、实地考 察 8 月 12 日 甘 肃 众兴菌业有限公司、甘肃武山、洛门、森源蔬菜 果品市场有限公司 座谈、实地考 察 2.3.2 证据分析证据分析 结合绩效评价目的和绩效评价框架的评价指标，根据操作指南和工 作要点给出的评价准则和评级方法，对收集的证据

41、进行分析，保证证据的完 整性和有效性，提供项目绩效评价的基础。 2.4 绩效打分与评级绩效打分与评级 2.4.1 绩效打分规则绩效打分规则 本次项目绩效评价的绩效分值确定，采取对绩效评价框架中的评价准则、 关键问题和各级评价指标分别赋予权重的方法，并确定了每一个最终指标的评 分标准。关于评分标准，评价小组针对每一个最终指标的具体特点，依据相关 证据，分别采取了“3、2、1、0”和“3、0”两个不同的分数段对每一个指标 进行打分（详见附件 3） 。 得到所有指标的最终分数后，通过自下而上逐级加权，计算出对应的评价 15 准则的分数。最后根据四个评价准则进行加权计算，得到项目绩效评价总分。 考虑到

42、在建项目的特点，绩效评价报告对四个评价准则进行赋权，即相关 性、效率、效果、可持续性分别为 10%、50%、20%和 20%，以着重强调在建 项目实施效率的重要性。关键问题和各级评价指标的权重根据项目特点与实际， 由评价小组综合考虑进行确定。 2.4.2 评级规则评级规则 依据指南 ，本次项目绩效评价中，准则和综合绩效的评价结果分四个等 级，四个等级分别对应相应的得分段。评价小组根据绩效打分规则，得到每个 准则和项目绩效的分数，然后对照下表中的“分数段” ，即可得出每个准则的等 级。由于旱作项目为亚行贷款改善生态环境的项目，因此在设定打分权重时， 参考了亚洲开发银行贷款青岛水资源利用及湿地保护

43、项目绩效评价报告（贷 款编号：2494-prc） 中的权重设定。 表 2-2 准则等级与打分分数对照表（三分制） 准则准则准则权重准则权重权重下准则总分权重下准则总分分数段分数段比重段比重段等级等级 0.27，0.390%，100%高度相关 0.225，0.27)75%，90%)相关 0.15，0.225)50%，75%)部分相关 相关性10%0.3 0，0.15)0%，50%)不相关 1.35，1. 590%，100%效率非常高 1.125，1.35)75%，90%)效率高 0.75，1.125)50%，75%)效率一般 效率50%1.5 0，0.75)0%，50%)效率低 0.675，0.

44、7590%，100%预期全部可以实现 0.5625，0.675) 75%，90%)预期大部分可以实现 0.375，0.5625) 50%，75%)预期部分可以实现 效果25%0.75 0，0.375)0%，50%)预期难以实现 0.405，0.4590%，100%预期高度可持续 0.3375，0.405) 75%，90%)预期可持续 0.225，0.3375) 50%，75%)预期部分可持续 可持续性15%0.45 0，0.225)0%，50%)预期不可持续 2.7，390%，100%实施顺利 项目绩效100%3 2.25，2.7)75%，90%)实施比较顺利 16 1.5，2.25)50%，

45、75%)实施不太顺利 0，1.5)0%，50%)难以继续实施 注：表中的“” “()”为数学区间的表示符号。 “” 、 “”分别表示大于等于和小于等于。 “（” “） ”分 别表示小于和大于。如a,b）表示大于等于 a,小于 b 的所有数。 2.5 绩效评价的局限性绩效评价的局限性 （1）旱作项目涉及区域广、各项目地情况差异大、受益群体多。鉴于时间 和经费的限制，只能以进度报告等相关项目文件以及选点实地调研为主作为评 价依据，总体上一手资料不够充分。 （2）受机构文化、人事制度、经费与人员以及能力等方面的限制，建设内 容复杂的大型项目的监测与绩效评价体系建设始终是一个难点，本项目也面临 同样的

46、困难。虽然在项目实施过程中，项目监测与评价体系提供了大量信息， 但信息的规范性、准确性和完整性还有待提高。在对本项目进行绩效评价时， 从中找到有用的信息需要投入更多的时间。 17 3 3 项目绩效分析项目绩效分析 评价小组根据指南及工作要点的 4 个准则和关键评价问题的要求， 充分考虑旱作项目的特点，构建了包括准则、关键问题、11 个一级指标、17 个 二级指标、13 个三级级指标、评价依据、信息来源等内容的绩效评价框架。 通过案卷研究、座谈会、对关键人物进行面访、网络检索等方法收集一手 和二手证据，对其进行交叉验证，保证证据的证明力和有效性。 3.1 相关性相关性 项目相关性准则的评价等级为

47、“高度相关” 。 项目在设计与评价时均与中国、河南省、山东省以及甘肃省天水市的发展 政策和有限发展重点一致，符合亚洲开发银行对中国援助战略目标。项目完全 针对我国贫困人口集中的农村地区，以解决农民收入低、农业资源短缺、生态 环境恶化和农业灾害频发等突出问题为目的，对于有效保护农村自然生态、充 分利用农村资源、提高农民收入水平和生活质量、促进河南省、山东省和甘肃 省天水市的农业可持续发展有重要的现实意义。 3.1.1 政策吻合度政策吻合度 旱作项目的主要目标是通过“公司+农户”模式实现农业产业化经营，改善农 村环境和农业基础条件，实现农村农业的可持续发展；增加项目农户收入，有 效减少贫困；增加项

48、目企业的利润，提高项目区农业综合生产力；提高农业综 合效益，为全面实现建设农村小康社会的奋斗目标奠定基础。在设计与评价时 均符合国家、行业的发展战略和优先重点。 （1）设计时政策吻合度 中共“十六大”明确提出了我国 2020 年全面实现小康的奋斗目标，农村小 康是全面小康的关键。中国尚有 60以上的人口在农村，生活水平明显低于城 市居民，并且差距在拉大，特别是农村还有 3000 万贫困人口，有 6000 万人徘 徊在温饱线上。因此，2003 年初召开的中央农村工作会议将“三农”问题作为 18 “全党工作的重中之重” ，认为“没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有 农村的现代化就没有国家的现代

49、化” 。 “未来七年，是我国农村全面实现小康社 会的关键时期，是进行农业和农村经济结构战略性调整和依靠科技提升农产品 国际竞争力的重要时期，是减轻环境污染和遏制生态恶化、营造生态良好、环 境优美、食物安全、人民富裕、身心健康的重要时期” 。 资源环境是人类农业经济活动的物质基础，农业生产在很大程度上依赖于 丰富的自然资源和良好的生态环境条件。近年来中央政府高度重视农村的自然 环境建设。1999 年 1 月，国务院发出通知要求各省（区）市实施全国生态环 境建设规划 ，并结合各地的具体情况因地制宜地制定当地生态环境建设规划， 组织全社会力量，投入大规模生态环境建设；2000 年 12 月，国务院又

50、发布 全国生态环境保护纲要 ，从加强生态建设、遏止生态恶化和加大环境保护与 治理力度两个方面，将加强生态环境建设与保护作为我国 21 世纪发展的战略目 标和战术任务，标志着我国现代化建设结束以牺牲生态环境为代价的时代，开 启了生态经济协同增效、社会经济可持续发展的新时代。2000 年，中共中央和 国务院发布中共中央国务院关于做好 2000 年农业和农村工作的意见 （中发 2000 3 号） ，提出了围绕农民增收、农业结构调整等发展意见，并指出“以公 司带农户为主要形式的农业产业化经营，是促进加工转化增值的有效途径。各 级政府和有关部门要认真总结经验，采取得力措施，推进农业产业化健康发展。 国务

51、院有关部门要在全国选择一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企 业作为国家支持的重点，在基地建设、原料采购、设备引进和产品出口等方面 给予具体的帮助和扶持，各地也要抓好这项工作。龙头企业要与农民建立稳定 的购销关系和合理的利益联结机制，更好地带动农民致富和区域经济发展”。此 后，农业部等 8 部委联合发布了关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意 见 （农经发2000 8 号） ，提出了龙头企业的界定标准和具体扶持政策。 2002 年开始，农业部开始在中国北方示范推广保护性农业技术，目前示范 面积已达 70 万公顷，覆盖北方 14 省 94 个县，这些示范县的建设得益于 30 多 个农机企业所

52、生产的各种保护性耕作机具。由于保护性农业的综合效益较好， 19 截至 2005 年，农业部每年都安排财政资金 3000 万人民币（折 360 万美元） ，用 于推广保护性农业。然而，这些资金仍然不能满足大面积推广保护性农业的需 求，需要从外部引进资金支持该项工作开展。 2005 年的中央一号文件提出要“改革传统耕作方法，发展保护性耕作” ； 国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知 （国发200521 号）将 保护性耕作作为加快建设节约型社会一项重要工作，并要求编制保护性耕作 示范工程建设规划 ；国务院关于进一步加强防沙工作的决定 （国发 200529 号）中将保护性耕作作为治理沙化土地

53、的重要措施之一；国家发政 委等五部委联合发布的国家节水技术政策大纲提出要“积极推广保护性耕 作技术” ；农业部把“推广保护性耕作”作为为农民办的 15 件实事之一，将保 护性耕作列为推动社会主义新农村建设“九大行动”的重要内容；中国 21 世 纪议程和我国国民经济和社会发展“十五”计划强调了实施生态农业和农业 可持续发展的战略；党的“十六大”提出了全面建设小康社会，加速农村发展， 提高农业生产和农民生活水平的战略目标，2006 年中央一号文件又特别强调： “要大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、 相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术” ， “积极发展节地、节水

54、、节肥、 节药、节种的节约型农业，努力提高农业投入品的利用效率” ， “继续实施保护 性耕作示范工程和土壤有机质提升补贴试点。 ” 国民经济和社会发展“十五”计划和 2006 年中央一号文件关注了发展现代 农业、改善农民生活、建设新农村的目标。由此可见，项目在设计时与国家的 政策和发展目标高度吻合。 （2）评价时政策吻合度 在进行绩效评价之时，正值国民经济和社会发展“十二五”规划全面展开 的一年，要积极稳妥推进农业现代化，加快社会主义新农村建设。坚持走中国 特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展 方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力。推进农业科技创

55、 新，健全公益性农业技术推广体系，发展现代种业，加快农业机械化。完善现 20 代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进园艺产品、 畜产品、水产品规模种养，加快发展设施农业和农产品加工业、流通业，促进 农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。拓宽农民增收渠道。提高农 民职业技能和创收能力，多渠道增加农民收入。鼓励农民优化种养结构、提高 效益，完善农产品市场体系和价格形成机制，健全农业补贴等支持保护制度， 增加农民生产经营收入。引导农产品加工业在产区布局，发展农村非农产业， 壮大县域经济，促进农民转移就业，增加工资性收入。2012 年，国务院颁布 国务院关于支持农业产业化龙头

56、企业发展的意见 （国发201210 号） ，提出 了今后促进农业产业化经营和发展龙头企业的指导性意见，主要包括：加强标 准化生产基地建设，保障农产品有效供给和质量安全；大力发展农产品加工， 促进产业优化升级；创新流通方式，完善农产品市场体系；推动龙头企业集聚， 增强区域经济发展实力；加快技术创新，增强农业整体竞争力；完善利益联结 机制，带动农户增收致富；开拓国际市场，提高农业对外开放水平；狠抓落实， 健全农业产业化工作推进机制等。可见，改善农业生产条件、发展可持续农业 和促进龙头企业带动农业发展和农民增收仍然是国家发展的战略重点和优先重 点。同时，河南、山东和甘肃天水市都十分重视旱作项目进展，

57、并将项目列为 地方的重点项目，作为优先发展的重点。 3.1.2 需求吻合度需求吻合度 旱作项目与河南省、山东省和甘肃省天水市农村地区所面临的实际问题具 有较强的针对性。 （1）设计时与需求的吻合度 中国北方地区的生态环境日益恶化，缺水、荒漠化、水土流失现象严重。 实施旱作项目的河南省、山东省和甘肃省天水市的农业发展一直受到生态恶化、 自然灾害和生产技术低下的制约，农民贫困人口较多、农业增产和农民增收困 难较大。项目区农业生产主要以粮食生产为主，产业结构单一，经营粗放，土 地产出率低，受干旱和市场波动的双重制约，现行种植状况要实现稳定增产增 21 收已无太大潜力； 例如，河南省项目区属暖温带大陆

58、性季风型气候，干旱严重，年降水量大 部分在 600-800 毫米之间，且集中于 7-9 月份，多为阵雨、暴雨，土壤林木覆 盖率低，水土流失较重。土壤类型为立黄土、沙土、潮土、粘土、淤沙两合土 等。项目区土地总面积 19307.1 平方公里，其中耕地面积 115.17 万公顷，总人 口 1243.22 万人，其中农业人口 1051.94 万人，乡村劳动力 622.42 万人，贫困 人口 68.86 万人，农业人口占总人口的 84%以上。项目区以种植传统农作物为 主，经济结构单一，农民人均收入长期在低水平徘徊，人均年收入多在 2000- 3000 元。山东省项目区经济发展相对落后，贫困人口比率高。

59、项目区涉及 9 个 县、市，46 个乡镇，农户 56.875 万户，总人口 214.95 万人，其中农业人口 183.73 万人，农业劳动力 104.83 万人。项目区内土壤退化严重，肥力低。项目 区由于水浊、风浊等造成的土地退化面积达 1347.7 平方公里，占项目区面积的 25%。同时，由于不合理使用化肥、使用有机肥少，加之作物秸秆还田量少， 造成土肥肥力下降严重。甘肃省项目区由于地处西北内陆，自然条件和社会经 济条件更为严酷和恶劣，农业发展的制约因素更多。由于人多地少，垦植指数 高，自然植被稀疏，水土流失严重，生态失衡，降雨少，且分布极不均匀，主 要集中在七、八、九的三个月；2004 年

60、全市农作物受灾害面积达 26.7 万公顷， 占种植面积的 80%以上。恶劣自然条件和落后的农业生产技术严重制约着农业 和农村经济的进一步发展。 在此情况下，迫切需要实现可持续发展且生产力强的农业生产技术和经营 管理方法；地方政府和当地农民对于保护生态环境、改善农业生产条件、发展 可持续性农业、提高生活质量和增加收入产生了较为强烈的需求。 （2）评价时与需求的吻合度 旱作项目引入具有高价值的园艺作物、改良的作物与牲畜管理方式、农业 技术及耕作技术，将实现对有机肥料和农药更加有效的利用；通过由项目企业 提供支持服务等措施，项目区的生态环境恶化现象得到了一定遏制，农业生产 条件得到改善、农民收入提高