第二章行政组织

1、 第二章第二章 行行 政政 组组 织织 行政组织的含义、构成与类型行政组织的含义、构成与类型 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 行政组织的编制与管理行政组织的编制与管理 行政组织中的非正式组织行政组织中的非正式组织 中国行政组织中国行政组织 第一节第一节 行政组织的含义、构成与类型行政组织的含义、构成与类型 一、行政组织的含义一、行政组织的含义 一般组织的概念：人们为达成共同目标，按特定结构一般组织的概念：人们为达成共同目标，按特定结构 形式、活动规律所结合起来的开放性群体。形式、活动规律所结合起来的开放性群体。 行政组织的含义：行政组织的含义

2、： 从广义上说：从广义上说： 行政组织不但包括政府系统，也包括了企事业单行政组织不但包括政府系统，也包括了企事业单 位、立法、司法以及政党等系统从事执行性事务的机位、立法、司法以及政党等系统从事执行性事务的机 构，也就是指所有具有执行功能的机构。构，也就是指所有具有执行功能的机构。 从狭义上说：从狭义上说： 行政组织专指为推行政务，依据宪法和法律组行政组织专指为推行政务，依据宪法和法律组 建的国家行政机关。建的国家行政机关。 第一节第一节 行政组织的含义、构成与类型行政组织的含义、构成与类型 二、构成要素二、构成要素 行政人员行政人员 组织目标组织目标 机构设置机构设置 公务职位公务职位 权责

3、体系权责体系 组织法规组织法规 第一节第一节 行政组织的含义、构成与类行政组织的含义、构成与类 型型 三、行政组织的特点三、行政组织的特点 公共性公共性 政治性政治性 执行性执行性 权威性权威性 法制性法制性 第一节第一节 行政组织的含义、构成与类行政组织的含义、构成与类 型型 四、行政组织的类型四、行政组织的类型 领导机关领导机关 职能机关职能机关 辅助机关辅助机关 咨询参谋机关咨询参谋机关 派出机关派出机关 第一节第一节 行政组织的含义、构成与类行政组织的含义、构成与类 型型 五、行政组织的产生与成立五、行政组织的产生与成立 1、依据：宪法、依据：宪法 法律法律 行政裁量权行政裁量权 2、

4、效力：是指行政组织产生与成立的合法性、效力：是指行政组织产生与成立的合法性 立法机关立法机关 内阁内阁 立法机关立法机关 与内阁与内阁 3、规程：是指国家行政组织产生与成立的法、规程：是指国家行政组织产生与成立的法 定程序。定程序。 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 一、行政组织理论一、行政组织理论 西方古典行政组织理论（传统理论时期）西方古典行政组织理论（传统理论时期） 西方新古典行政组织理论（行为科学时期）西方新古典行政组织理论（行为科学时期） 西方现代组织理论（系统理论时期）西方现代组织理论（系统理论时期） 马克思、恩格斯对国家组织原则的构想马克思、恩格斯对国家

5、组织原则的构想 我国在革命斗争实践中创造的行政组织理论我国在革命斗争实践中创造的行政组织理论 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 一、行政组织理论一、行政组织理论 （一）西方古典行政组织理论（传统理论时期）（一）西方古典行政组织理论（传统理论时期） 泰勒的科学管理组织理论泰勒的科学管理组织理论 法约尔的法约尔的5项职能，项职能，14项原则项原则 韦伯的科层制组织管理理论韦伯的科层制组织管理理论 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 （二）西方新古典行政组织理论（行为科学时期）（二）西方新古典行政组织理论（行为科学时期） 梅奥人群关系理论梅奥人群关系

6、理论 巴纳德：权威接受理论和组织平衡理论巴纳德：权威接受理论和组织平衡理论 西蒙：认为组织的全部活动都是决策活动西蒙：认为组织的全部活动都是决策活动 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 （三）西方现代组织理论（系统理论时期）（三）西方现代组织理论（系统理论时期） 系统管理理论系统管理理论 权变管理理论权变管理理论 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 （四）马克思、恩格斯对社会主义国家组（四）马克思、恩格斯对社会主义国家组 织原则的构想织原则的构想 （五）我国在革命斗争实践中创造的行政（五）我国在革命斗争实践中创造的行政 组织理论组织理论 第二节第

7、二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 二二 、行政组织的指导原则、行政组织的指导原则 （一）行政组织的指导原则的含义：（一）行政组织的指导原则的含义： 行政组织的活动原则，反映行政组织行政组织的活动原则，反映行政组织 及其活动的规律和指导行政组织活动的准则。及其活动的规律和指导行政组织活动的准则。 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 （二）、具体的行政组织指导原则（二）、具体的行政组织指导原则 适应职能需要的原则适应职能需要的原则 精简效能原则精简效能原则 1、机构要精干、机构要精干 2、人员精干、人员精干 3、领导班子精干、领导班子精干 4、分工要合理、

8、分工要合理 5、工作要讲效率、工作要讲效率 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 管理幅度与层次适度的原则管理幅度与层次适度的原则 1、概念：管理幅度是指领导者直接有效管理、概念：管理幅度是指领导者直接有效管理 下级人员或单位的数额。下级人员或单位的数额。 管理层次是指组织纵向结构中等级关系管理层次是指组织纵向结构中等级关系 数。数。 2、影响管理幅度的因素、影响管理幅度的因素 管理者与被管理者的工作内容、工作能力管理者与被管理者的工作内容、工作能力 工作环境与工作条件工作环境与工作条件 第二节第二节 行政组织理论及指导原则行政组织理论及指导原则 协调统一和因地制宜相结合

9、协调统一和因地制宜相结合 1、职能要完整、职能要完整 2、目标要完整统一、目标要完整统一 3、领导、指挥要协调统一、领导、指挥要协调统一 职权责相称原则职权责相称原则 依法组建原则依法组建原则 稳定性与变动性相结合的原则稳定性与变动性相结合的原则 第三节第三节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 一、行政组织结构一、行政组织结构 含义：含义： 行政组织基本要素组合的方式。行政组织基本要素组合的方式。 基本要素：机构和部门的设计以及人员职务的安基本要素：机构和部门的设计以及人员职务的安 排。排。 优化组织结构：优化要素优化组织结构：优化要素 要素的合理与科学组合要素的合理与科学组合 第三节第三

10、节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 行政组织的宏观结构行政组织的宏观结构 宏观纵向结构宏观纵向结构 宏观横向结构宏观横向结构 行政组织的微观结构行政组织的微观结构 第三节第三节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 二、行政组织体制二、行政组织体制 行政组织体制是指制度化了的行政组织形行政组织体制是指制度化了的行政组织形 式。依法建立的管理国家行政事务的组织结构式。依法建立的管理国家行政事务的组织结构 形式和工作制度。核心内容就是行政职权的划形式和工作制度。核心内容就是行政职权的划 分。分。 第三节第三节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 委员会制与首长制委员会制与首长制 首长制，亦

11、称行政首长负责制、部长制或独首长制，亦称行政首长负责制、部长制或独 任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责， 并同时承担全部领导责任的组织体制。并同时承担全部领导责任的组织体制。 委员制，亦称集体制或会议制，指行政权委员制，亦称集体制或会议制，指行政权 力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担 领导责任的组织体制。领导责任的组织体制。 第三节第三节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 层级制与职能制层级制与职能制 层级制，又称分级制或系统制，指行政组织纵层级制，又称分级制或系统制，指行政组织纵 向结构的各

12、个层级的工作性质相同，但管辖范向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范 围随层级下降而缩小的一种组织体制。围随层级下降而缩小的一种组织体制。 职能制，又称分职制或参与制，指横向划分部职能制，又称分职制或参与制，指横向划分部 门的组织体制。门的组织体制。 第三节第三节 行政组织结构与体制行政组织结构与体制 集权制与分权制集权制与分权制 集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集 中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位， 其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织 体制。体制。

13、分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力 较多授予下级的一种组织体制。较多授予下级的一种组织体制。 第四节第四节 行政组织的编制管理行政组织的编制管理 行政组织的编制管理行政组织的编制管理 行政机关为了有效地履行行政职能，采用行政机关为了有效地履行行政职能，采用 行政、法律、经济等手段，对其机构和人员的行政、法律、经济等手段，对其机构和人员的 定额及其组合方式进行的综合管理。广义的编定额及其组合方式进行的综合管理。广义的编 制管理包括职能管理、机构管理、员额管理和制管理包括职能管理、机构管理、员额管理和 职务序列管理。狭义的编制管理专指员额管理。职务序列

14、管理。狭义的编制管理专指员额管理。 第四节第四节 行政组织的编制管理行政组织的编制管理 编制管理的基本要求编制管理的基本要求 严格实行严格实行“三定三定” 严格审批程序严格审批程序 编制管理法制化编制管理法制化 控制行政经费控制行政经费 第五节第五节 行政组织中的非正式组行政组织中的非正式组 织织 一、非正式组织的形成过程和类型一、非正式组织的形成过程和类型 二、非正式组织对行政管理的影响二、非正式组织对行政管理的影响 1、积极影响、积极影响 2、消极影响、消极影响 第五节第五节 行政组织中的非正式组行政组织中的非正式组 织织 三、正确对待非正式组织的存在三、正确对待非正式组织的存在 1、要认

15、识到非正式组织的存在的客观必、要认识到非正式组织的存在的客观必 然性和必要性。然性和必要性。 2、行政组织内部要经常进行信息交流和、行政组织内部要经常进行信息交流和 意见沟通。意见沟通。 3、领导者要尽可能联络非正式组织的领、领导者要尽可能联络非正式组织的领 袖人物或其核心成员。袖人物或其核心成员。 4、在对待非正式组织时，应尽量避免采、在对待非正式组织时，应尽量避免采 用生硬的行政手段，而要教多地采用较为主用生硬的行政手段，而要教多地采用较为主 动的态度和灵活的策略方法。动的态度和灵活的策略方法。 第六节第六节 中国行政组织中国行政组织 一、中国现行的行政组织一、中国现行的行政组织 （一）中

16、国国家机构的组成（一）中国国家机构的组成 （二）中国国家行政组织的分类和组成（二）中国国家行政组织的分类和组成 1、从纵向看，我国行政组织一般分为中、从纵向看，我国行政组织一般分为中 央政府、地方政府和基层政府三级。央政府、地方政府和基层政府三级。 2、从横向看，我国行政组织有三个层次、从横向看，我国行政组织有三个层次 的横断面。的横断面。 第六节第六节 中国行政组织中国行政组织 二、中国行政组织存在的主要弊端二、中国行政组织存在的主要弊端 1、中央宏观调控的权威性不够。、中央宏观调控的权威性不够。 2、行政组织机构的设置不尽合理。、行政组织机构的设置不尽合理。 3、组织结构不协调，不配套。、

17、组织结构不协调，不配套。 4、人员结构不大合理，素质不高。、人员结构不大合理，素质不高。 5、行政组织法规不健全。、行政组织法规不健全。 膨 胀 的 乡 镇 机 构 在某县，近年来乡镇机构的增加象在某县，近年来乡镇机构的增加象“滚雪球滚雪球”一一 样越来越多。据该县编委提供的材料，样越来越多。据该县编委提供的材料，1994年体改年体改 时，该县乡镇机构总数只有时，该县乡镇机构总数只有344个，平均每乡个，平均每乡8个；个； 人员（含党政）仅人员（含党政）仅2360人，平均每乡人，平均每乡5.5人。到人。到 1998年，乡镇机构增加到年，乡镇机构增加到848个，人员达个，人员达5450人，人，

18、增长了一倍多。增长了一倍多。 乡镇机构膨胀的原因很多。如经济发展和基层乡镇机构膨胀的原因很多。如经济发展和基层 体制的特点使乡镇工作任务加大，客观上需要增加一体制的特点使乡镇工作任务加大，客观上需要增加一 定数量的机构和人员；农村体制改革以后，富余人员定数量的机构和人员；农村体制改革以后，富余人员 增多，加上乡镇干部的家属、子女、亲朋被强行安排增多，加上乡镇干部的家属、子女、亲朋被强行安排 到乡镇上班；县里有关部门随意开口子，加上乡镇机到乡镇上班；县里有关部门随意开口子，加上乡镇机 构构 设置和人员调配缺少法制约束；乡镇工作效率较低，设置和人员调配缺少法制约束；乡镇工作效率较低， 不得不增加机构和人员。除上述原因外，最主要的不得不增加机构和人员。除上述原因外，最主要的 原因是乡镇体制不顺，条块分割，县属部门在乡镇原因是乡镇体制不顺，条