某城乡一体化开发项目投融资方案设计

1、某城乡一体化开发项目投融资方案设计张翅1，王盈盈1，王超1，亓霞2，王守清1（1. 清华大学建设管理系，北京 ；2. 山东建筑大学管理学院，济南 ）摘要:基于京津冀地区某县城乡一体化开发的实际需求，分析了其区域特点，并对其以“宅基地换房”模式进行的城乡一体化开发项目规划进行了详细解读，提出了房地产企业参与投资的几种投融资方案。在深入探讨各方案适用性及其特点的基础上，提出了一种“村民安置房建设与土地一二级开发捆绑进行”的推荐模式。在此基础上，对该模式的操作流程和项目结构进行了详细设计，并提出了项目的关键成功因素，以期为我国城乡一体化开发提供一定参考。关键词:城乡一体化；新农村建设；项目融资；公私

2、合伙(PPP)；宅基地换房0 引言目前，城乡一体化开发正在我国各地展开。城乡一体化开发涉及到村民的拆迁安置、就业和新城镇小区建设及产业的发展，而地方政府往往缺乏足够资金对城乡一体化项目进行有效支持。因此，运用PPP模式，引入社会资本共同参与开发，无论是从缓解政府资金压力，还是从提高开发效率等角度而言都有着积极的意义。京津冀地区作为我国城市化的先行地区之一，此项工作的开展更为各级政府所重视。以北京市为例，截至2009年4月底，先后有海淀区北坞村和朝阳区大望京村两个首批城乡一体化试点村开始实施1,2。本文以京津冀地区某县在其一山区乡开展的城乡一体化工作为例，为有兴趣参与此类投资的企业特别是房地产开

3、发类企业进行项目投融资方案设计。1 地域特点和城乡一体化规划要求1.1地域特点该县位于环渤海经济区腹地，山区面积占一半以上。拟开发乡位于山脚位置，交通畅达，前往京津唐各主要城市都相当便利。乡境内有着丰富的矿产资源，已探明的矿藏有紫砂页岩、花岗岩、虎皮岩、大理石、白云石等，其中紫砂页岩的储量相当大。鉴于粘土砖已被国家明令禁止使用，作为替代品之一的页岩砖可以满足环渤海地区建筑业的巨大建材需求。该地区还蕴藏着丰富的偏硅酸矿泉水资源，绿色农产品生产加工、轻工产品加工等都是该地区的优势项目。1.2城乡一体化项目规划概览当地政府在发掘区域内资源优势的同时，积极推进城镇化。希望通过城乡一体化项目，在更大的范

4、围内实现土地、劳动力和资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，从而实现以工促农、以城带乡，最终实现城乡的共同发展与繁荣。该县计划采用“宅基地换房”的发展模式来实现农村人口的城镇集中转移，具体做法为：在国家现行政策框架内，农民的土地承包责任制不变，可耕地的土地面积不减，根据自主自愿的原则，以农民现有的宅基地为基础，按照乡政府规定的置换标准来换取小城镇中的一套住宅3。具体标准可参照现有相关实例，如北京市北坞村项目，新居计划按1:1的标准置换，不足或超出的面积，政府给予一定的补贴或村民补足一定费用1。乡政府对农民原有的宅基地进行统一组织和整理复耕，实现耕地占补平衡。在耕地不变的前提下，农民

5、得到了小区的集中安置。对于新增用地，政府可以重新规划，进行土地一二级开发，建设新工业园区和商业区。该模式的简要图解如图1所示。图1 “宅基地换房”模式下的城乡一体化图示图示中，前后总耕地面积不变，标有“宅”的方框示意原有村民宅基地，此类房屋将被拆除，村民迁入安居工程用地中的安置房，而对于新增土地，将用作工业用地和商业运作用地，进行招商引资。在“宅基地换房”的模式下，政府将面临如下几项重要工作：A-对拟开发新增用地进行一级土地开发，B-为迁出农户建设安置房，C-在一级开发基础上招商引资，进行土地二级开发。2 企业参与投资的注意要点上述各项工作依照社会资本的参与程度，可以形成多种不同的投融资模式。

6、企业在参与相关项目的投资之前，必须考虑如下几个要点。2.1土地一级开发目前，土地一级开发可以由政府的土地储备机构承担或房地产开发企业承担。但不论由哪一主体承担，都存在一个比较显着的外部融资问题。如果开发主体是土地储备机构，可以“按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款”4。然而，由于被储备土地只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，不属于房地产抵押办法规定的可以抵押的财产，而且储备土地价值的不确定，抵押权难以实现，因此在获得贷款的实际操作过程中存在着一定困难。目前，政府主导的土地一级开发，其资金的主要来源是“财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机

7、构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用”或“财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金”4。而如果开发主体是房地产开发企业，银行贷款融资则基本无法实现，因为中国人民银行要求：“商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款”5。2.2宅基地换房宅基地换房在政府动员工作基础上，以农民自愿为原则。安置房目前主要为政府主导建设，并向农民无偿提供，其资金来源一般为政府通过出让新增用地使用权所得。2.3土地二级开发基于之前对于当地地域特点和矿产资源的分析，矿泉水、农产品加工、紫砂页岩制砖等都是当地具有竞争优势的项目。对于房地产开发企业，如果对于后续的二级开发

8、有兴趣，笔者建议，不论是从行业相关角度，还是从投资回报角度，都应重点考虑页岩制砖项目。随着京津冀地区城乡改造的力度加大，新型墙材市场需求增势很快。作为粘土砖的替代产品，页岩砖的发展刚刚进入成长期，选择在这一时点进入市场，将有相当乐观的发展前景。笔者通过对冀北地区（张家口市、三河市等）页岩砖项目的调研，发现在10%贴现率的基础上，同类项目的动态偿还期一般为3年，加上1至2年的项目建设期，基本在项目投资开始5年之内就能够实现还本付息并收回全部股本金投资。加之该地交通便利，能源供应充足，且页岩砖的生产能力还远没有达到预计水平，页岩砖生产项目尤其被看好。3 投融资方案设计和比选依照上述投资要点，企业可

9、选择参与其中一项或多项工程的开发建设（其余则由政府主导承担）。表1列举分析了8种可能投融资方案。为表述方便，各方案采用1.2中所用政府的主要任务编号（A、B、C）或其组合。表1 投融资方案分析比较代号方案描述方案特点及相关要素A-1政府土地储备机构为开发主体，企业以EPC模式承包土地一级开发。政府通过自身财政手段或外部贷款支持项目进行，企业通过获取建设佣金盈利。土地一级开发投资金额巨大，以200元/平方米的单价计算，开发2000亩规模的生地需要2.67亿元。而当地政府资金相当有限，仅通过依靠财政手段，项目可行性不大。另外，从企业自身盈利需求而言，抽取佣金的传统模式大概只能获得5%左右的利润。A

10、-2企业作为土地一级开发主体，政府出让生地（所获资金可用于支持安置房的建设）。企业获得集体所有土地的使用权，自主进行一级开发并通过转让熟地获得收益。同A-1，土地一级开发初始投资金额大，而依据2.1中的相关法规政策分析，以企业为主体的土地一级开发获得外部融资的可能性很小，需要动用自有资金。而对于尚待开发的山区乡镇来说，其投资潜力存在相当大的不确定因素，其熟地转让成功的风险很大。企业要实现较高收益，一方面需要尽力压低生地出让价格，另一方面，可以考虑与政府风险共担、增值共享，和政府协商共享土地增值收益的比例，从而鼓励政府招商引资，防止熟地转让困难。该方案需要经过较为复杂的谈判过程，且对开发企业的资

11、金强度要求很高。B政府外包农民安置房建设项目，企业以EPC模式承揽，获取建设佣金盈利。由于安置房向村民免费提供，该子项目属于福利工程；企业以EPC的传统模式参与，利润少且发展空间有限。但如果城乡一体化项目二期进展良好，城镇化进程加快，则安置房同样也具有一定的房地产增值空间，可以考虑做后续房地产开发。C企业可寻找具体项目，参与土地二级开发，进驻工业园区。根据2.3中的分析，可重点考虑紫砂页岩砖项目。高利润项目（如页岩砖项目）具有很高投资价值。但土地二级开发位于整个城乡一体化项目后端，如果仅以页岩砖项目参与城乡一体化项目，一方面由于其未涉及政府迫切需要解决的前两项任务，难以获得优先考虑；另一方面，

12、企业也缺乏向政府争取优惠政策的筹码。A+B捆绑土地一级开发和安置房建设两项工程。企业无偿提供安置房建设，政府依照安置房建设成本和生地估算价格的冲抵，无偿或廉价向企业转让生地使用权（如果安置房成本太高，也可能需给予一定补偿）。企业自主进行土地一级开发和安置房建设，通过熟地出让收回投资。该方案重点解决政府眼前主要任务，容易获得政府支持。特点与A-2相似，但项目不确定性更大，而对银行的债务融资能力更弱。同理可以考虑邀请政府共享土地增值收益，鼓励政府招商引资，增强熟地的可转让性。该方案对于企业的资金强度要求和项目自身的风险程度都较 A-2大。A+C企业参与土地一二级连续开发。政府出让生地（所获资金可用

13、于支持安置房的建设）。企业完成一级开发后，可继续进行全面二级开发；或部分进行二级开发，其余熟地挂牌转让。土地一级开发投入大，但二级开发中若上马高收益项目，则可能有更高的潜在收益。同时，企业自主进行二级开发，即便因能力所限，无法全面进行，也在一定程度上降低了熟地转让的市场风险。另外，如果二级开发与一级开发平行展开，二级开发所获现金流还可以对其余部分的土地一级开发提供支持。该方案涉及熟地转让风险和二级开发项目自身的风险，同理应考虑与政府收益共享、风险共担，提高政府对项目整体的支持度。B+C安置房建设和二级工业开发项目捆绑进行。企业以优惠建设安置房为筹码，换取政府对于某些高盈利项目投资的支持或优惠。

14、该方案为方案C的发展，提供了争取政府支持的一种方式，与方案C相比，更易获得政府考虑。此方案需要配合土地一级开发的进度，及时为迁出宅基地的村民提供住房，从而在操作上存在一定的制约问题。但如果与政府及土地一级开发主体配合良好，获利空间依然较大。A+B+C全过程承揽，完成土地一级开发，安置房建设以及部分或全部土地二级工业开发建设（如页岩砖项目）。 承揽所有项目，减轻政府工作压力，获得当地政府支持可能性大。但由于整体项目的复杂性，要求企业具有良好的管理和组织能力，与政府的谈判过程也将非常复杂。企业必须较为准确地估算权衡全开发过程中涉及的各项费用。如安置房建设成本、生地估价、熟地转让预期、二级开发项目盈

15、利能力预期，等等。从企业对资本金投资回报率的要求（一般要求15%以上的较高回报率）、政策的适应性以及外部融资的难度等方面分析，对各方案进行初步比较筛选如表2所示。A-1A-2BCA+BA+CB+CA+B+C回报率15%难实现可实现难实现可实现可实现可实现可实现可实现政策适应适应适应适应不适应很适应适应适应很适应外部融资涉及少很困难涉及少可能很困难可能可能可能表2投融资方案比选由表2可见，从企业角度出发，后三种方案都值得进一步考虑；而具体的实施，则必须结合当地政府的需求。由于政府对于责任和风险倾向于习惯性地规避，最后一种方案，即方案A+B+C最有可能被政府所接受。因此，本文下面就以该方案为基准进

16、行流程设计和项目结构设计。由于该方案涉及内容最广，若政府倾向于其它方案，则企业可在此基础上做适当修改。另外，对于土地二级开发项目的选择，则以投资效益较好的页岩砖项目为例作为捆绑项目。4 推荐方案的详细设计4.1总体思路A+B+C方案的总体设计思路如下：企业通过无偿提供安置房建设，争取生地的优惠使用权和当地划定区域紫砂页岩矿的独家开采权，企业完成土地一级开发，并留置部分熟地建设页岩砖厂。企业将通过其余熟地的转让和页岩砖的销售收回安置房建设、土地一级开发以及页岩砖厂建设的成本并实现盈利。4.2 项目操作流程由于土地一级开发和安置房建设资金投入巨大，而房地产企业作为开发主体，几乎不可能从银行获得贷款

17、用于土地一级开发（参看2.1）。为缓解现金流压力，对企业而言，如果条件具备，应采取如下操作步骤：首先以自有资金完成部分土地一级开发，以紫砂页岩砖项目向银行融资贷款，建设砖厂，由于页岩砖项目的高回报率，能在较短时间内还本付息，并支持其余土地的一级开发和安置房建设（安置房建设依实际情况先落实少量，解决部分先行迁出宅基地的农户的需求，之后可在砖厂实现稳定现金流收入后优先进行）；最终通过部分熟地转让所得和页岩砖项目现金流获取回报。另外，页岩砖项目先期进行的另一个重要优点是，由于页岩砖项目的成败将直接关系到安置房建设和土地一级开发的资金支持，因此从政府获得项目过程中的各项支持和全力配合的可能性比较大。具

18、体操作如图2所示，假设页岩砖厂分两期建造，安置房分两到三期建造。图2 A+B+C方案操作程序（对应于图1的左上角部分）1）：初始阶段的拟发展用地（对应图1中左上角深色部分） 2）：以自有资金完成部分土地的一级开发，为建设安置房和砖厂做准备 3）：一期安置房和一期砖厂建成，部分居民已经迁入安置房 4）：砖厂全面运营，村民全部迁入安置房 5）：拟发展用地一级开发完成 6）：二级开发完毕，城乡一体化目标实现。5 项目结构设计及关键成功因素5.1项目结构设计基于之前分析的外部融资的可获得性，土地一级开发和安置房建设将主要依靠参与投资的房地产企业的自有资金及页岩砖项目投产后的盈利所得，在此将不做详细讨论

19、。而对于页岩砖项目则可以考虑组建专门的项目公司，进行项目融资。项目公司的组建通常惯例为2至4个股东，主要取决于各方对项目及其现金流控制的要求、税务影响和财务处理要求，等等。联系项目的总体工作思路和目标，基于“强强联合，优势互补”的思想，可以考虑联合当地页岩采矿企业组建项目公司，以该公司为主体专门负责页岩砖项目的开发和项目融资。而母公司所占股份的比例将取决于其对自身状况的考虑。由于页岩砖项目公司是房地产企业参与该县城乡一体化建设中后续现金流的一项重要来源，为全局项目的一个重要组成部分。因此建议该企业控股，从而利于和政府展开各项谈判。能够下决心投资如此大规模项目的企业一般具有较好的财务状况，合并财

20、务报表还可以充分利用页岩项目新购置设备的加速折旧冲抵总公司的部分税务。项目总体的结构设计如图3所示。图3项目结构图5.2关键成功因素基于前面的分析和图3的项目结构，可以总结出该项目的几个关键成功因素：（1）房地产投资企业需与政府签署关于土地一级开发、安置房建设和支持企业成立页岩砖项目公司的城乡一体化合作开发总协议；（2）由房地产投资企业联合当地采矿制砖企业共同出资组建的页岩砖项目公司需与政府签署特许权协议，涉及政府应该提供的各种优惠及保障措施，还包括政府对于当地电力公司等公用企事业单位的担保支持。（3）项目公司与房地产投资企业母公司签署页岩砖产品的“或取或付（take or pay）”协议，以解决产品的销售问题；项目公司和其另一母公司当地采矿制砖企业