建立有效银行监管制度维护金融市场秩序(一)

1、建立有效银行监管制度维护金融市场秩序 （一 ） “有效银行监管 ”这一概念是巴塞尔委员会在 有效银行监管的核心原则 中提出的概念。概括地说，有效银行监管方式应当以重视发挥市场机 制作用为手段，以维护金融市场稳定为目的，以加强被监管者的信息 披露和对风险的内部管理为中心，压缩监管成本，增进监管收益，提 高监管效率。而这种监管方式的获得，是近些年银行业为提高监管的 有效性进行了广泛探索的结果。随着市场经济的不断发展，中国的金 融风险因素在不断地积累，建立一套有效银行监管制度已迫在眉睫。 一、传统银行业监管方式的缺陷 传统的银行监管一直围绕着两个出发点展开：一是制定各项强制性标 准和合规要求，要求金

2、融机构的各项指标不得低于或高于规定值；二 是构筑公共安全网，提供隐性或公开的金融机构破产保护，以保护债 权人、尤其是个人储户的利益。这种传统的银行业监管方式确实在一 定程度上减弱了金融机构的经营风险，保护了存款人的利益。但随着 银行业经营环境及其自身的不断发展变化，这种方式逐渐显露出它的 缺陷。 90 年代以来，银行业亏损倒闭的事件频频发生，如巴林银行、 里昂信贷、 大和银行、 住友银行等先后陷入经营困境， 造成巨额损失。 这进一步说明了，现在的金融环境下传统的监管方式已是难以适从， 面临着巨大挑战： 1金融自由化侵蚀了传统监管方式的基础。历史地看，监管者为防范 风险而进行的监管活动， 与国际

3、银行界为开拓市场而进行的金融创新， 常常表现为不断推进的动态博奕过程。如果说 60 年代和 70 年代的金 融管制与金融创新基本上处于一种 “猫鼠追逐 ”的状况，那么，进入 80 年代，西方掀起金融自由化浪潮，许多国家放松了对银行业的管制， 由此使得金融业务大量交叉渗透，表外业务的增长异常迅速，其中金 融衍生工具的迅猛发展也成为金融自由化过程中最重要的内容。 虽然金融自由化和金融危机间并无直接的关系，但许多银行体系却随 着自由化经历了严重的问题。特别是没有健全严密的内控体系和审慎 的监管体系，致使不断发展的银行业中所蕴含的风险迅速增加。如金 融衍生工具刺激了越来越多的国际银行从事投机交易，金融

4、衍生工具 也就由避免风险的金融工具变成了最危险的金融工具。 “虚拟经济 ”的不 断膨胀，已越来超脱离实际经济运行，并使得银行业传统的监管方式 日益捉襟见肘。2银行兼并浪潮向传统的监管方式提出了新的挑战。 90 年代以来，国 际银行业并购事件层出不穷，形成席卷全球的银行兼并浪潮。银行业 的兼并风潮向传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并 加强了银行业的集中程度。银行业的集中，一方面可以提高抗风险能 力，另一方面也容易因风险管理不当而积重难返。西方金融界有一种 说法；“太大了，以致不能破产 ”。超级银行、巨型银行出现问题甚至是 倒闭，对金融体系、甚至于整个社会经济意味着灾难性的打击。 1

5、986 年美国大陆伊利诺斯银行和 1995 年巴林银行的危机， 都曾引起国际金 融界的巨大恐慌。因此，如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行 的监管，是国际银行监管所面临的一个新课题。其次，银行业的兼并 风潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代。因此，防止超级 垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积，就成为 监管当局最为迫切的任务之一。第三，银行业的兼并在推动银行规模 扩大的同时，也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限，新兴 的超级银行业务品种繁多，业务区域遍布全球，这无疑加大了国际银 行监管的难度，使各项监管措施更加难以及时、准确、有效地实施。 3.全球银行业的国际化对

6、稳健的银行监管提出了新的要求。 银行国际化 在给国际金融市场带来空前繁荣的同时，也带来了巨大的潜在风险。 据国际清算银行 1996 年的统计，在银行业为主导的外汇交易市场上， 日交易规模估计可达 12 万亿美元，几乎为 1989 年的两倍；许多商 业银行进行大量风险极高的 OTC交易，到1995年3月底，合约总额达 41 万亿美元。由于国际银行间的业务往来空前增加，风险的累积、扩 散十分迅捷，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能 按时清算，必然会造成全球性的连锁反应。 4转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的监管。转型经济 和新兴市场的发展，使得这些国家的银行业获得了新的发展

7、空间。在 世界经济一体化浪潮的推动下，一方面发达国家的银行业在转型和新 兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，开始向这些地区扩张；与此 同时，发展中国家也纷纷加快金融改革步伐，如推进本币自由兑换、 开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国 外广泛设立分支机构，这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中 的重要性不断趋于上升。但是，在传统的国际银行业监管原则的制定 中，考虑转型经济和新兴市场方面十分有限，这就使得原来的监管原 则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。二、有效银行监管制度的核心内容 “如何适应新的变化情况来建立一套有效的监管制度 ”、“如何提高监管 当局反金融

8、危机的能力 ”是各国监管当局在不断思考和不断控制的问 题，巴塞尔委员会 1997年推出的“核心原则”和新近公布的 “新资本协议 框架”正是这样一种努力所取得的成果。这些成果表明，一套有效的银 行监管机制具备这样一些因素：1进行全面的风险管理。 1988年“巴塞尔协议 ”起草时，由于银行业仍 侧重于传统的银行业职能， 信用风险被视为最重要的风险要素。 但是， 随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势的增强，仅仅管理 信用风险也就难以满足有效监管的要求了。对信用风险、市场风险、 国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信 誉风险等各种风险实施全面风险管理，成为银行业监管的一个

9、重要趋 势。在各个局部风险的管理方面，巴塞尔委员会的探索也是富有代表 性的。巴塞尔委员会发布的 “银行业有效监管核心原则 ”和“新资本协议 框架”，更使防范银行业风碱的视野大大拓宽。金融机构自身也正在努 力提高资本充足率的同时，认真考虑如何控制交易风除。可以说，银 行业已经进入了一个全面的风险管理时期。2加强银行内部风险控制。 90年中期， “巴林风暴 ”和“大和风波”使国 际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林 银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同 时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商 业银行完善的内部控制和风险监督，外部

10、监管的有效性是难以得到保 证的。因此，在强化中央银行外部风险监管的同时，需要商业银行加 强其内部风险管理系统和市场监督。 新西兰储备银行于 1996年 1月起 推行新的监管制度，提出央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行 出现问题时，中央银行不再出面挽救，并希望商业银行完善其内部控 制制度。这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生的 道德风险危机问题，避免银行过度冒险， 刺激银行加强控制经营风险、 提高董事会的管理质量。德意志银行为加强内部监督控制，实行全员 控制和全员监督，即有专业控制，又有地区和部门控制，职责明确， 责任到人，已形成一套较为科学和完整的内部管理体系。英国的巴克 莱

11、银行努力准确衡量经营风险并对风险定价，在放款时，还对信贷风 险设立特殊的准备金。3改善信息披露制度，引入市场约束。准确、及时、充分地获取和处 理各种信息，是对银行业实施有效监管的一个基本前提。因此，完善 信息披露制度也成为对银行业加强监管的一个重要的趋势。巴塞尔委 员会新近推迟的 “新资本框架协议 ”对银行的资本结构、 风险状况、资本 充足状况等关键信息的披露提出了具体的要求。新框架充分肯定了是 具有迫使银行有效而合理的分配资金和控制风险的作用，稳健的、经 营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款 及其他交易对手那里获得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于 不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其 他安全措施。于是，这种市场惩罚机制可以促使银行保持充足的资本 水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保市场约束的有效实施， 必然要求建立银行信息披露制度。新资本协议框架中所要求的信息披 露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季 度披露范围广泛的风险信息。4建立起银行监管的国际合作机制。随着银行业的国际化，金融风险 在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强银行业监管的国际 合作变得日益重要和迫切，全球性统一监管成为大势所趋。在全球