墨累河流域管理整治及反思

1、从奄奄一息到生机勃勃看澳大利亚muringdarling流域水资源管理摘要：墨累河澳大利亚的“母亲河”，在澳大利亚墨累河的地位不亚于长江黄河在中国人心目中的地位，但是，由于澳大利亚独特的气候环境以及人类无休止的开发利用，墨累河不仅在来水量，还有水质等方面出现了严重的问题，经过兴修水利设施、跨流域调水以及进行水权制度改革等措施，现在墨累河已经基本恢复了生机。本文从澳大利亚当局的应对措施出发，反思我国水资源保护、管理和利用等方面。通过介绍和分析澳大利亚的可持续发展的水政策及具体管理措施，包括水环境保护、水资源的高效利用、全流域的统一综合管理、水权的初始分配和市场交易、水利工程的企业化管理等。结合我

2、国水利的特点，提出水利产业改革、水资源可持续利用、建立水市场等方面的建议。第一部 muringdarling流域简介墨累河是澳大利亚最长、最大的河流，发源于澳大利亚东南部的大分水岭，注入印度洋的大澳大利亚湾，是2589千米，如以达令河为源，全长 3 719千米，流域面积100万平方千米。它的主要支流有达令河、默伦比奇河等。河流流量不大，季节涨落变化较大。从图1-1可以看出，墨累河有一个很大的特点，那就是支流众多，主河道很短，因此一般叫做墨累-达令河。流域大部分地区地势平坦，在海拔200m以上，属于典型的平原地区。流域主要位于南澳大利亚州以东，大分水岭以西，昆士兰州沃里戈岭以南的地区。干流自源头

3、开始，有一段450km长的高地，尽管只占整个河长的20，但这一段河床的海拔高度下降却很大。墨累河中、下游河床坡度小，在其2000km的长度中，平均每公里河床递减很小，水流极缓慢，宽阔的河谷中多沼泽。墨累河径流量很小，这是由于澳大利亚本身是一个比较干旱的大陆所决定的，澳大利亚2/3以上的地区年降雨量在500mm以下，而且不稳定。墨累河干流年平均流量190m3/s，实测最大流量4400m3/s，实测最小流量(调节后)28m3/s，径流总量595亿m3，径流深为21mm。流域属于亚热带季风气候，这种气候类型的特点就是夏季多雨。所以就形成了夏季的一次汛期。而当冬季6月9月，这两条河的下游属于地中海气候

4、，气候的特点又是冬季多雨，所以又形成一次汛期。墨累河的主要特点是河流源于降水丰富的东部高地，流经降水稀少、蒸发旺盛的广大平原地带，以致多数支流的中下游常有断流现象，特别是干旱年，断流月份更长。墨累河上游依靠山地降水、雪水供给，虽未断流，但水位也很低。图1-1 墨累河及其支流第二部 流域水资源问题及对策(一) 水少1. 主要问题和原因墨累河全流域年平均降水量仅为425mm，整个流域降水量变化较大，即从源头一带的1400mm降至奥尔伯里的600mm左右。在有些地区(如科罗瓦)，蒸发量甚至超过了降水量。除了上游500km水流较大外，其余河段流量较小，有些河段还经常干涸。如1920年，拉克伦河连续9个

5、月断流，达令河连续11个月无水。墨累河上游依靠山地降水、雪水供给，虽未断流，但水位也很低。在人们向河流引水以前，墨累河年平均总径流量为250亿m3，经过沿途的蒸发、渗漏和自然截留后，约一半的径流能够注入大海。但是2000年以后，不同级别的引水灌溉的水量大约与注入大海的水量相同，现在，每年只约有30亿m3的水流入大海。过去50年来，东部沿海的降雨量却呈现明显减少的趋势。国民生活和经济发展离不开水资源的支持，曾经为发展经济和富庶人口所采取的措施已经使得这个本来就处于干旱状态下的国家更是雪上加霜，好像酒吧老板说：“快打烊了，各位抓紧点单。”在被赶出大门之前，每个酒鬼都会冲上来，能喝多少就喝多少。这就

6、是他们当时的状况。当资源负担显然已经过重，索取的反倒多了起来。澳大利亚以前是一个以牧业为主的国家，尤其是在东部平原，大量的开垦和放牧导致了严重的生态灾难，消耗了大量的水，使得本来已经所剩无几的墨累河雪上加霜。2. 当局的应对措施澳大利亚政府采取了相当多的决策，其中包括跨流域调水和兴修各类水利工程。澳大利亚拥有多个跨流域调水工程，其中最大也是最著名的跨流域调水工程就是雪山工程(the snowy mountain scheme) 。雪山工程位于澳大利亚东南部，是在墨累河和马兰比吉河上进行水力发电、农业灌溉调水和河道管理的综合工程。雪山工程每年平均向墨累达令流域调水近11.4亿m3，占整个流域上游

7、自然径流的4.8%。墨累河上游以东的雪河(snowny)流域位于澳大利亚东南部大分水岭的东侧，年降水量5003810mm，其源流大部分来自高山区域的积雪，年平均径流深580mm，高原山顶高达3700mm。流域内主要河流有位于最高峰东侧，向东南流人南太平洋的雪河及其向东北流的支流尤坎本(eucumbene)河。本地区气温较低，蒸发损失较小，利于雪山蓄水，这些因素为雪河一墨累河水电开发提供了有利条件。雪山调水工程是世界著名的跨流域调水工程之一。从1949年10月开始到1974年全部工程基本完成，工期25年，投资约8亿美元。雪山调水工程包括两大调水系统：北部的雪河一蒂默特河(马兰比吉河支流)调水工程

8、和南部的雪河墨累河调水工程。这两项调水工程通过水库和隧洞连成一体，成为统一的调水系统。雪山工程包括16座坝，有效库容70亿m3；80km输水管道，145km输水隧洞；7座水电站，总装机容量374万kw；2座扬水站(扬程分别为232m和155m)；几百公里输电线路等，工程覆盖范围约3200km2。雪山调水工程的两大效益是灌溉和发电。该工程调水量为23.6亿m3，其中调入马兰比吉河13.7亿m3，调入墨累河9.9亿m3，年发电量约50亿kwh。根据联邦政府和新南威尔士州、维多利亚州达成的协议，雪山调水工程由雪山工程管理局负责运行管理。雪山工程是墨累达令流域内跨流域调水的最大来源，占本流域内总调水量

9、的93%，大于本流域调往本流域外（例如南澳大利亚州）水量的总和。雪山工程调水还用于灌溉和河道管理目的，比如说削减洪峰、干旱时增加径流、控制盐度，以及环境需求等方面。通过雪山工程向墨累河和马兰比吉河输水，对维持流域内的水资源安全和保证水资源的持续供给发挥着重要的作用。澳大利亚水资源相对匮乏，水库库容及来水来沙量不大，与其他国家的高坝大库相比对自然河流的影响相对有限。现流域内已建成水库总库容达300亿m3，其中库容大于1亿m3的大型水库主要有:墨累河的休姆水库(总库容30.38亿m3)、达令河的梅宁迪水库(库容26.67亿m3)等。澳大利亚政府在水利工程建设后对环境影响的重视程度较高，各项政策措施

10、得力，关于河流健康的概念及评价方法走在世界前列，较为有效地控制了水利工程建设后对环境的负面影响。(二) 管理模式管理制度演变墨累河水管理制度演变可分为三个主要阶段：1.第一阶段（19001920年）第一阶段的主要特征：为加快发展，创造更多财富，政府和社团都希望无限制地开发利用墨累河水资源，而这种开发对河流的影响缺乏深入的认识。新成立的联邦政府负责为各个州确定行政边界，允许各个州自主管理本辖区内的环境资源。1914年，联邦政府、新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州共同签署墨累河水协议，1915由联邦政府和3个州政府批准，各个州还制定了相关的法律来保障该协议的贯彻执行。根据该协议成立了河流管理机

11、构墨累河委员会，各州政府在墨累河委员会都有发言人，都享有一定权利，且相互影响，相互制约，这样可以保护各州的根本利益不受损害。2.第二转变阶段（19201967年）第二阶段的主要特征：大坝及拦河坝等工程设施的建设与管理，沿河基础设施建设。这些工程都是为了保证安全供水，发展“防干旱”农业。虽然1915年制定的水分配原则一直沿用到现在，但是直到本阶段末，由当时不完善的水量分配计量规则而造成的关于供水安全性的争执依然存在。19671968年，墨累河流域发生了近20年来最为严重的干旱，加之流域内急剧增加的人口和迅速发展的工业等的水资源供应都依靠墨累河，水资源短缺问题又一次暴露出来，同时，这次干旱显露出土

12、壤盐分升高等问题。这些问题的出现意味着对水资源的管理不能只局限于水质，还应关注其他方面。3.管理阶段（1968年至今）第三阶段的主要特征：对象更加宽泛，包括水质和安全供水以及消除各种威胁。进入20世纪70年代，消除水质下降的威胁成为当时墨累河委员会的当务之急。3个州和联邦政府对墨累河水协议进行重新磋商修订。1985年，墨累达令河流域协议诞生，并按照该协议成立了墨累达令河流域机构以取代墨累河管理机构。流域机构的宗旨是：提出并协调有效的计划管理，实现墨累达令河流域水土资源及其他环境资源公平、高效、可持续利用。1985年的流域协议于1987年获得政府批准，且只是作为墨累河水协议的修订稿。1992年，

13、全新的墨累达令河流域协议产生，1993年联邦政府和3个州政府都出台了关于墨累达令河流域的具体法律，明确了墨累达令河流域协议的法律地位。流域管理机构简介：图1-2 墨累达令流域管理机构如图1-2所示，墨累达令流域管理机构包括：墨累达令流域部级理事会(murray-darling basin ministerial council) 、墨累达令流域委员会(murray-darling basin committee) 和社区咨询委员会(community advisory committee)。1) 墨累达令流域部级理事会部级理事会是墨累达令河流域管理的最高决策机构，通常由12 名成员组成，这些成

14、员是联邦政府和流域4 州负责土地、水及环境的部长。其任务是为流域内的自然资源管理制定政策和确定方向。为了在流域内采取统一的政策行动，并广泛地听取各方面的意见，设立了一个社区咨询委员会。部级理事会进行流域综合管理的指导原则是:必须寻求流域尺度的解决办法;不能只重视表象，而必须解决内在原因;必须采用综合方式;通过社区行动实现区域和亚区尺度的资源管理;必须向社区土地关爱小组提供明确的指导和支持;政府与社区的人力资源和资金必须协调使用。2) 社区咨询委员会社区咨询委员会是部级理事会的咨询协调机构，负责广泛收集各方面的意见，进行调查研究，并就一些决策问题进行协调咨询，保证各方面的信息交流，及时发布最新的

15、研究成果。委员会通常有21 名成员，来自4个州、12个地方流域机构和4个特殊利益群体的代表。根据墨累达令流域的特点，并适当考虑行政界线，该流域分成12个单元，并相应成立了12个地方流域机构(catchment authority) ，每个流域机构派1 名代表加入社区咨询委员会。4个特殊利益群体分别是全国农民联合会、澳大利亚自然保护基金会、澳大利亚地方政府协会、澳大利亚工会理事会。该社区咨询委员会在人数规模限制的条件下，体现了广泛的代表性。社区咨询委员会负责流域委员会和社区之间的双向沟通，其宗旨是“确保社区有效参与以解决流域内的水土资源和环境问题。”社区咨询委员会对流域委员会提供下列咨询:向部级

16、理事会和委员会就应关注的自然资源管理问题提供咨询，向委员会反映社区对所关注的问题的观点和意见。3) 墨累达令河流域委员会流域委员会是部级理事会的执行机构。委员会成员由来自流域4 个州的政府中负责土地、水利及环境的司局长或高级官员担任，每州2名，其主席由部级理事会指派，通常由持中立态度的大学教授担任。委员会是一个独立机构，它既要对各州政府负责，但又不是任何一个州政府的法定机构，其职能由流域管理协议规定。流域委员会的主要职责是: 分配流域水资源;向部级理事会就流域自然资源管理提供咨询意见;实施资源管理策略，包括提供资金和框架性文件。另外，流域委员会下设一个由40 名工作人员组成的办公室，负责日常事

17、务。为了加强流域的综合规划与管理，建立了20 多个特别工作组，聘请来自政府部门、大学、私营企业及社区组织的关于自然资源管理及研究的专家，以便将最先进的技术方法和经验运用到流域管理中去。在第三阶段早期，最大的挑战是如何解决州与州之间的水权争端。1983 年南澳大利亚率先推行水权交易。开始时只允许墨累河沿岸的私人引水者进行水转让。1984 年制定条例将工业和旅游.环境用水也列入可转让范围。1989 年4 月，在政府灌区内也开始推行水权效益。随着1994 年新灌溉法的实施以及1995年开始根据水资源法给政府灌区的管理机构发放用水许可证，不同的政府灌区间、政府灌区与私人引水者间也开始了水交易。水转让受

18、一些条件的限制并需获得有关机构的批准。当政府灌区的渠道过水能力有限或当转让存在增加河流含盐量的风险时，可以拒绝批准有关转让。1989年墨累达令河流域部级理事会会批准采用建立在水量实时监测系统基础上的新的水量分配法，成功界定了各州的水权；同时，也规定了某种条件下的预留水量。按照这种方法，各州用水必须实时监测。另外，根据目前的蓄水量以及河道径流季节变化情况，按照水权能够确定各州可享用水量。这样，可以使各州更加灵活制定适合本州发展需要的水资源分配政策，同时也有利于水权交易，最终保证各州用水安全。墨累达令流域管理的经验表明，只要有政治意愿和决心，流域问题与威胁是能够通过合作来解决和缓减的。当然，墨累达

19、令流域虽然进行了有效的流域管理，但并不是说没有任何问题。例如，地方政府没有正式渠道参与到流域管理的决策中来，而事实上很多项目都在地方政府层次上付诸实施。另外，所有与流域有关的其他专门协议，都没有被纳入到墨累达令流域协议或流域总体管理之内。(三) 水质差1. 水的盐碱化流域中的土地和水中自然含有盐分。灌溉引起地下水位的上升，在地下水上升时，也使深层土壤中的盐分随水上升到地表，使土壤盐碱化。灌溉用水一旦停留时间过长也会是其中的盐分留在土地上。要减轻土壤的盐碱化程度就需要运用河水。这又反过来加剧河水的含盐浓度。一旦河水的含盐浓度过高，人们就无法使用河水减轻土壤的盐碱度。这一恶性循环使大量的土地发生盐

20、碱化，提高了河水的含盐浓度，对沿岸构成了巨大的挑战。河流流经的地层和地下水含水层，含有大量的硫酸钙和碳酸镁。这些盐分随流失的泥沙排入河中污染水体。钙和镁离子使水的硬度增加。如将这种水做生活用水或工业用水，会使肥皂耗量增大，损坏各种织物，腐蚀输水管道，从而影响到家庭生活费用和工业生产费用。如用于灌溉，将使作物减产并使某些灌溉作物无法生长。分布在昆士兰到南澳大利亚的大约50104 hm2，农地出现干旱盐渍化，并日益扩张。目前治理的方法是将盐分高的地下水抽至地面，与灌溉后盐分高的尾水一起送入荒漠的蒸发塘。这种方法收到良好效果。19821983年旱季，引入蒸发塘的盐达20万吨，相当该年上游排入河道盐量

21、的40%。如发现某河段内水体含盐量高，可由附近水库放水稀释。在河口见有一座防潮闸，防止枯水季节海水侵入，污染地下水含水层。另外还可以放水稀释，如发现某河段水体含盐量过高，就由附近水库放水加以稀释。2混沌度高问题该河支流达林河和几个小支流下泄的泥沙，含有细粒粘土和细微的有机物质。这些污染物经常使水的混沌度增高。目前的办法只有控制水土流失，控制牧场和畜牧的规模。防止草场荒漠化。3由牧场面源污染引起的细菌问题每年旱季之后，暴雨落到草场上产生的径流，将牲畜的排泄物和大肠杆菌排入河道。面源污染较难控制，因为当水质监测站发现大肠杆菌或其他病菌污染水体之后，很难断定那片草场的牛羊患了病。澳大利亚的牧业很著名

22、，对此唯一的办法就是改变经济结构，在已经不适合畜牧的地区恢复生态，减少因畜牧引起的污染。或者将河流周围一定范围内划为禁止畜牧区，同时加大对引起事故的牧场主的处罚力度。4.富营养化问题水体中的营养物，如氮和磷过多，在适当的光照、水温和流量条件下，能促使藻类在水中大量生长，使水的颜色和味道变坏。水中的硅藻能阻塞水厂的过滤设备。营养物来自排入河道的工业废水和生活污水。目前随着澳大利亚对于有机污染的重视度提高，这个问题已经得到了较好的处理。(四) 生态问题过去的100 年里，35% 的短期湿地已经消失，许多鸟类、鱼类、两栖类、昆虫和植物的数量急剧减少，甚至地方性地绝种了；墨累鳕产量从50 年代的101

23、04 kg/a 降低到80年代的1104 kg/a，而金河鲈从30104 kg/a 降低到6104 kg/a 左右；1991 年的最干旱时期，达令河遭受了持续的蓝绿藻困扰，其长度达1 000 km，创世界纪录，并出现城镇和牲畜的供水中毒。墨累河在河口地区为三个州提供水源，河水的大量利用使人海的水量变得很小，入海口门也接近关闭，并于1981 年第一次发生了断流。没有足够的水流冲刷河槽中堆积的盐砾，造成了严重的环境灾难。政府现在尽最大努力来解决这一问题。由于河流中的水流减少，墨累的河口还堆积了大量的沙堆，沙堆阻挡着水流的顺利入海，并形成河口拦门沙坝，恶化了入海口的生态与环境。当没有水流进入入海口门

24、时，可怕的不仅是人海口附近的湿地得不滋润而会干涸，更严重的是对整个流域的影响，因为入海口门是整个墨累河流域盐砾的唯一排出口。如果入海口门关闭的时间太长，尤其是在夏天，将会对海口附近的湿地产生更为严重的破坏，湿地的含氧量将会下降，还会引起其他环境问题。如果入海口门还没有冲开，表明墨累河没有足够的水到达口门，这种情况如果持续发生，墨累河下段的含盐度会上升，对灌溉和南澳大利亚地区居民饮用水会带来不利影响。图1-3 灌溉增加引起的生态问题为此，澳大利亚当局采取了以下几个措施：土地关爱计划：它是一个显著特点是“扎根基层”，直接面向农民和社区。整个澳大利亚共有4 000 个以上的农民土地关爱小组，联邦政府

25、和地方政府支持社区开展生态恢复工作，特别是联邦政府，通过国家自然信托基金提供稳定的资金支持。澳大利亚土地关爱有限公司、澳大利亚土地关爱理事会、全国土地关爱协调人(facilitator)等作为联系政府、公司与社区公众的纽带，积极参与土地关爱计划。其中，澳大利亚土地关爱有限公司是联邦政府建立的非盈利组织，负责土地关爱计划的商业领域，如企业赞助和土地关爱基金等。澳大利亚土地关爱理事会是一个联邦政府土地关爱的咨询机构。全国土地关爱协调人是联系政府、非政府机构和农民土地关爱小组的纽带。另外，许多学校开展多种多样的环境教育活动，例如“关爱水”，“绿化澳大利亚”( greening australia)

26、等，中小学生直接参与社区、州乃至全国性的竞赛。另外，澳大利亚农林渔业部国际农垦局、大学与研究机构和一些慈善机构也积极参与土地关爱计划。据一项对维多利亚州土地关爱小组的抽样调查，该州有700个土地关爱小组，有47 %的农场主是土地关爱小组的成员(其成员中，妇女占30 %40 %)，土地关爱小组1年通常召开4次会议，平均印刷5期活动通讯，进行野外考察，建立示范点，开展植树造林、草场围栏、控制鼠害与盐碱化、建设人工草地等生态恢复活动，并参与流域管理规划，确定优先区与农场发展规划工作。值得一提的是，墨累达令流域农场发展规划的技术水平很高，遥感影像与地理信息系统技术已经应用到一些农场的发展规划中。由此可

27、见，土地关爱计划是以社区民众的广泛直接参与为根本，公司、政府、社区、科学家等均参与的社区生态恢复计划。农民土地关爱小组是从事生态恢复计划的主体，以农民土地关爱小组为基本单位，逐级申报土地关爱计划项目。一般地，联邦政府提供50 %的项目资金，用于购买生态恢复所需要的种苗、铁丝等材料，另外50 %的项目资金多为农户通过投工投劳来折算。墨累达令流域的土地关爱计划是一项成功的社区参与流域管理的计划，不仅提高了公众对流域生态恢复的意识，传播了生态恢复的知识与技术，起到明显的生态恢复效果，而且对整个流域的规划与管理也起到积极的推动作用。藻类管理战略: 这一战略为各级政府和社区发展提供方法框架，即提高废物处

28、理和再利用率； 引入适宜的水和土地管理政策；为研究监测项目提供资助，并且准备流域规划；改善城市暴雨管理；保护遗留植物，提高流域沿河的植树项目，减少流入河流的富营养水量；加强对于藻类繁殖成因与管理的公众教育；为社区提供决策支持工具范围，以帮助他们用最好的办法减少富营养物质进入河流系统。湿地管理战略：其目的是为现在和后代保持和尽可能改善流域内洪涝湿地的生态。该战略将提供有关湿地现状的信息，确定研究和管理的优先项目，并将鼓励个人、团体和机构为发展其自己的地区战略提供框架。渔业管理战略：设计渔业管理规划，以帮助调整其间的一些平衡关系。干旱地盐度战略: 墨累达令河流域委员会从全流域角度提出该战略措施，其

29、目的是提高认识水平，了解干旱地盐渍化的程度和严重性，促进受影响地区的信息交换，支持先进地区的实际行动。第三部 澳大利亚水资源管理的借鉴意义在分析澳大利亚墨累一达令流域水资源管理机制之后， 我们可以发现一些可资借鉴的地方。第一， 自然资源综合管理。各种自然资源是相互依存相互影响的。水资源的利用和保护必然会与其它自然资源， 比如土地和生物资源， 发生联系。这就要求我们采取联系的观点， 全面分析自然资源之间的关系， 采取适当的措施。没有对自然资源的清楚理解为基础及对其进行深入的研究， 将会作出错误的决策， 最终导致不乐观的结果。如世界上许多陈旧的灌溉系统、土地退化等现象。第二， 流域综合管理。某一流

30、域中的各种自然资源和生态环境构成一个天然的整体。我们的自然资源管理活动应当是整体的， 而不应过多地受到行政疆界的影响。流域规划要求水、土壤、森林等要素都一起被考虑进去， 要求各政府组织协作工作而不冲突， 要求研究与政策发展是建立在正确的认识基础之上， 认识到不足之处。该流域州际政府与联邦政府达成流域管理协议，对我国改变目前流域管理中普遍存在的地区分割与部门分割状况，就很有借鉴意义。第三，需要一个有效的组织机构系统。为协调政府部门间的工作， 沟通社区与政府部门间的信息， 进行流域调查、研究， 制定和执行政策， 需要一个多层次的、有效的组织机构系统。在这方面墨累达令河流域的整体流域管理机构做出了率

31、先探索， 并且取得了许多经验。根据澳大利亚宪法， 水资源管理的责任属于州， 在这一区域联邦政府的权利相当有限。因此， 尽管该流域不是国际性的，其管理却是多权限的， 面临许多国际河流所具有的问题， 只是在政治上略简单些， 可以为国际河流管理提供经验和教训。第四，激励机制。高一级的政府应当承认其下属的各个行政区域有各自的利益， 并且应当采取适当的激励机制， 使各个成员单位追求自身利益的行为与整体目标协调一致。对成员单位的行为， 既应有惩罚，也应有奖励， 奖罚分明。第五，需要强有力的信息库和信息网作为决策支持系统。通过大量的一系列计算机模拟和评价模型， 允许调整墨累达令河流域协定的所有部分， 形成开放而详细的有关一个州对另外州的水与自然资源的健康和未来的信息， 从而在各个部分之间产生信赖与共同的目标。目前， 这方面的发展还很不充分， 但却是一个很好的努力方向。第六， 社会参与。法律应创设一定的机制， 使广大的社会力量能够有效地参与自然资源管理。这不仅使有环保愿望的人能够有效地参与环境保护事业， 也可以创造一个环境保护氛围， 对他人产生积极的影响， 同时社会参与也是促进政府工作的