【优秀硕博论文】数字城市规划管理体系研究

1、硕士论文 数字城市规划管理体系研究第一章 绪论城市规划是城市建设与发展的龙头，对于城市规划的管理涉及到城市的诸多部门和各个阶层。目前，城市规划管理工作面临着许多需要解决的问题，同时信息技术的发展也为提高城市规划管理水平提供了机会。因此，为了提高城市规划的管理水平和城市的可持续发展能力，有必要借鉴国内外在城市规划管理领域的理论和实践经验，探讨适合我国城市现状和发展需要的规划管理体系以及相关技术方法。 1.1 研究背景选择数字城市规划管理作为本文的研究重点，主要是基于以下几个方面的背景因素：（1）城市发展的背景21世纪，中国的城市化进程进入了加速发展时期，城市发展中出现许多新的问题和矛盾，同时市场

2、经济的发展使参与城市建设和发展的主体更加多元化，城市需要更有效这里的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）的管理体系对各方面利益进行协调，这对城市规划管理提出了新的要求和挑战。（2）技术发展的背景“数字地球”概念的提出，带来了信息技术和信息产业的大发展，使人们的工作方式、文化活动的形式、权力的实施方式都受到了不同程度的影响。信息技术的发展影响了社会生产方式，进而影响了社会的管理方式，信息技术的发展和应用为新的管理模式和理念的实现提供了必要的技术支持，使数字城市规划管理的实现成为可能。（3）实践的背景伴随着新的规划理念和信息技术的发展，我国许多城市的规划管理工作相继向公

3、众化、信息化方向发展，但是对于信息技术的应用还是以单纯的专业信息系统开发为主，没有充分考虑其他的社会因素和技术因素。作者参加了南昌市城乡规划局 “南昌规划信息系统”项目的开发，在开发过程中发现传统的城市规划管理受人为因素影响过多，对新技术的应用也比较被动，不能满足城市和社会发展的要求。1.2 研究的意义本文对于城市规划管理的研究具有以下几方面的意义：（1）理论意义，对国内外城市规划管理的理论和实践进行梳理，提出了数字城市规划管理的概念，并构建了这个概念的理论体系和技术框架。这对于解决我国在城市信息化建设中所遇到的城市规划管理方面的问题具有一定的指导意义。（2）方法意义，应用科学的方法手段是现代

4、城市规划管理发展的必然趋势，本文对各种信息技术在城市规划管理中的应用进行了比较细致地梳理，并综合这些方法构建了数字城市规划管理的技术支持体系，对实施数字城市规划管理的技术路线提供了一定的参考根据。（3）实践意义，地理信息系统（GIS，Geography Information System）技术在城市规划设计中的应用得到了一定程度的普及，但是在规划管理中的应用才刚起步，各地的城市规划管理信息系统主要是针对规划设计的图形管理。因此本文通过实践，综合GIS的图形空间分析技术，办公自动化（OA，Office Automation）技术和网络技术，设计了一个面向客户需求的商品化城市规划管理信息系统，将

5、规划设计部门、规划行政主管部门、公众监督力量通过GIS图形分析功能和网络传输技术有机的联系在一起，使规划的管理流程更科学，节省人力物力，也使规划执法监督透明化。1.3 论文框架和研究的重点本文通过理论与实践相结合的方法，探讨了数字城市规划管理的理论与方法。论文的写作框架如下图（图1-1）所示：图1-1 论文研究框架总结总结进一步的工作实证研究南昌市规划局信息管理系统研究背景理论对实践应用的指导相关研究综述实践应用理论研究方法体系构建与数字城市规划管理的关系技术体系概念的提出数字城市规划管理信息体系构建制度支持法律支持技术支持社会支持数字城市规划管理和现行的城市规划管理进行比较城市信息化的发展趋

6、势现行城市规划管理体系的缺点技术变革是一切社会的发展动力，社会和政府与技术之间相互影响。通过应用新技术，已经开始的机构转变过程表现出新的形式，这是与政府的职能作用相联系的。政府法规在合法性限制之内的干预，导致了政府领导的信息活动的突增，加强了他们的支配地位。但是，信息技术的快速革新为双向信息流通提供了便利，使得民众团体有可能适用民主原则来抑制政府，而不是去适应他们作为公共利益代表的职能。这种情况激起了要求进行机构改革，形成更灵活，更负责任的政府部门的呼声（Manuel Castells，1989）。本文的研究重点在于探讨信息技术的发展对于政府职能，社会机构和理念的影响，希望找到一种新的社会管理

7、模式，通过政府与社会机构合作的模式来适应新技术的发展和新的社会发展模式。1.4 论文研究的方法 本文在研究的过程中注意不同方法的应用，主要有： （1）理论研究法，通过定义基本概念，建立基础理论与技术框架，来分析论文研究的重点，然后以这些为基础，进行实践的分析和研究。（2）对比研究法，将数字城市规划管理体系与传统的城市规划管理模式和理念进行对比。（3）实证分析法，以南昌市规划管理系统的建设为实例，论证数字城市规划管理体系建设的可行性，并提出今后的工作重点。第二章 国内外城市规划管理相关理论与实践综述2.1 相关理论研究城市规划管理是政府管理职能的一个分支，桑东升（2000）指出政府管理研究通常有

8、古典研究、行为研究和现代技术研究等几种方法，它们在城市规划管理中都有相应的应用。作者将其总结归纳为下面三点。2.1.1 古典理论研究古典理论研究主要关心政府管理的效率问题。其研究方法主要有：(1)法律的研究方法，着重于政府现行法律与法规的研究，从法律与规章和条文上去观察并分析管理者的活动及对权力的运用；(2)理论的研究方法，试图从复杂变化的政府管理中总结出一定的原理、法则或定律，作为政府管理行为的指引及活动的准则。(3)结构的研究方法，主要研究行政组织结构、权力结构、活动结构以及工作秩序。(4)历史的研究方法，通过考察行政管理的历史，研究在何种情况下受到何种力量的支配；以及管理方法与制度的产生

9、与演进。古典研究方法在城市规划管理中的主要应用体现在“规划立法”上。1933年的雅典宪章提到了规划管理的重要性，并强调“要以国家法律形式保障规划的实现”。它既使城市规划管理有了法律依据，也使城市规划管理的权威性得到保证。2.1.2 行为理论研究行为理论的研究在城市规划管理中的主要应用是“公众参与”。提到公众参与，不能不提到谢莉安斯汀（Sherry Arnstein）在1969年写的市民参与的梯子（A Ladder of Citizen Participation）一文。她将公众的参与由下而上分为三类八极，即“不是参与的参与”（操纵和治疗）；“象征性的参与”（通知、咨询和安抚）和“有实权的参与”

10、（伙伴、代理权和市民控制）。同样在60年代，随着世界范围内的技术进步、教育发展和经济增长，公众对社会的变化、发展了比较深刻地认识，能够经常有计划地为自己的权利提出要求。美国的“社区改造”、“示范城市计划”，英国的市民运动，都推动了公众参与城市规划与管理的制度。城市规划是一个不断模拟、实践、反馈、重新模拟的循环过程（桑东升，2000），在这样一个不间断的连续过程中，公众参与城市规划的实施是非常重要的。2.1.3 现代技术理论研究现代技术理论的研究着重于通过建立计量技术进行政府管理，强调管理中的技术问题，而不是行为问题。它在城市规划管理中的主要体现是城市规划管理系统方法论思想的形成：强调从整体性原

11、则、结构功能原则、动态过程原则、反馈优化原则与环境系统交换原则出发进行城市规划管理。波普（1987）的“渐进的社会工程”思想认为城市规划的理想状态只能逐步接近，应通过一种循环方法，在规划制定、管理过程中不断修正所出现的偏差，这为城市规划的系统管理方法提供了社会哲学依据。2.2理论指导下的相关实践应用2.2.1古典理论指导下的城市规划管理立法（1）国外城市规划立法通过立法的途径控制和开发城市土地是英国城市规划管理体系的基本特征（桑东升，2000）。英国1947年的城乡规划法是对雅典宪章中“要以国家法律形式保障规划的实现”的一种响应，赋予地方政府制度规划与开发控制两种职能；1968年颁布的城市规划

12、法，进一步强调了控制土地开发和分散内城人口的政策；60年代重构的城市规划管理体系更关注于土地开发控制而不是具体的规划工程。美国的城市规划法规体系可以明确地分为联邦、州、地方3个层次。联邦政府的规划法规采取以基金引导为主、以法规控制为辅的原则，通过联邦基金的制约条件来约束和调控地方政府的规划工作；大多数州的规划法案是针对特殊地区（如环保脆弱区、历史风景区、增长发展区）而制定的专项法规，与地方政府的规划法规在内容上不重叠，具有独立的法律效力；地方规划法规主要负责区域规划、城市总体规划、分区规划、土地细分法和其它控制办法的立法工作。日本形成了一个以城市规划法为核心的较为完整的城市规划法规体系（谭纵波

13、，2000）。该体系与国土、区域规划等宏观规划法规相互衔接、配合，形成各级规划在空间上的整合，同时城市规划法与以建筑法规为代表的专项法规合理分工、密切配合，体现出城市法规的综合性。日本还颁布相应的政令、细则以及通知，形成法规系列，保障了法律的简明扼要、相对灵活和可操作性。新加坡是一个城市型岛国，城市规划法适用于整个陆地国土（刘戈青，2000）26。新加坡规划法授权规划主管部门管制所有土地发展，对规划主管部门、士地所有者、开发商的权力和职责作了明确划定，授权规划主管部门制定发展费的计算和征收方法并进行征收。新加坡更重视规划项目的前期可行性研究，而不是后期的监督和处罚。（2）国内城市规划立法我国通

14、过中华人民共和国宪法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，以及其它的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权利。l990年4月1日颁布实施的城市规划法对我国城市规划的任务、编制、审批以及城市规划的管辖范围都作了法律上的规定。从此，我国城市规划管理工作都以此作为法律依据，通过对“一书两证”的核发进行依法管理。同年9月建设部颁布了根据城市规划法制定的城市规划编制办法，这是对城市规划法制管理手段的进一步完善，大大增强了规划工作的规范性和严肃性。2.2.2行为理论指导下的公众参与城市规划管理（1）国外公众参与二战后，城市规划受功能主义影响，认为良好的

15、形态建设规划就可以解决经济、社会、政治甚至文化的种种问题；认为人们对建成环境的要求是一致的。建筑师和规划师可以用自己的知识和价值观来判断人们的需要，并进行区域和城市空间的布局。这段时间的公众参与仅限于了解和聆听，还处于谢莉安斯汀（Sherry Arnstein，1969）提出的公众“象征性的参与”阶段。60年代中期，受系统论思想的影响，规划师追求数理方面的合理性和逻辑性。认为公众参与只能增加非理性的行为。因而，规划师有意回避公众，所谓的公众参与仅限于学术和研究机构的“精英”层次。60年代后期，随着人权运动的兴起，美国城市中发生了尖锐的、情绪化的“公众参与”浪潮。这时的城市规划更注重社会科学，因

16、此价值观念及判断人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点；同时更注重政治科学，重视公众参与和政策的制订与实施，重视制度和立法。进入70年代，城市化水平提高，城市管理问题剧增。西方国家主张城市规划与管理应面对不同价值取向的社会各阶层。规划师应深入社区了解公众的价值观和目标，并与公众一起研究可行的方案，用有限的城市资源创造更大的财富。梁鹤年（1999）指出，美国的公众参与是政府决策的重要步骤，贯穿了城市规划的全过程。非政府组织（中介机构）在政府和社区之间起中介桥梁作用，成为公众参与决策的组织者和代表。公众（市民）在衡量社会价值观、决定规划方向和目标、选择规划方案、修改或批准运作计划以及实践的反馈中起

17、着主导作用。90年代以来，加拿大的城市规划在编制开始时，通过与市民交流，倾听广大市民的意见；之后将这些意见进行分析、归纳、整理，编制成规划草案；然后将规划草案以各种方式送到每个家庭，再收集市民意见，进行修改，将修改后的规划草案报市议会审议。规划在批准前还必须经过公众听证程序。英国结构规划（长期规划）编制中的公众参与更多地关注整个地区发展而不是考虑具体利益得失（唐子来，1999）。地方规划（中期规划）的编制包括磋商、质询和修改三个阶段。这三个阶段都充分地对规划草案进行宣传，分析各方意见并进行沟通。 法国的公众参与已形成制度并受法律保护（吴茜等，2001）。城市规划法规定：地方当局在进行城市规划和

18、建设之前，必须征求市民的意见。公众可自发组织成立协会，个人、企业和协会对政府有关规划的决定持有异议，可向行政法官上诉。（2）国内公众参与改革开放前，我国城市居民认为城市规划的编制、实施纯粹是一种政府行为，公众无需过问，也无权过问，更谈不上参与。就政府方面来说，城市规划只需向上级政府负责，而不是把公众利益放于第一位。改革开放以后，公众要求参与城市规划的热情空前提高。与此同时，城市政府也逐渐认识到公众参与城市规划的重要性和必要性，开始举办城市规划展示，咨询公众意见。中华人民城市规划法规定：“ 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”。但这还只是公众被动的、初

19、步的参与，甚至成为一种过场和形式。我国现在的公众参与还处在告知性的参与阶段（颜丽杰等，2002），他们的观点、建议还无法得到真正的重视。2.2.3现代技术理论指导下的城市规划管理城市规划规划管理中应用新技术的范围是很广泛的，而最具有革命意义的应该是计算机和信息技术的发展促进了规划管理的信息化发展，信息化管理是今后城市规划管理的发展方向和目标。其中办公自动化、地理信息系统、遥感技术与网络技术等都是实现这个目标不可缺少的条件。（1）国外对管理新技术的应用国际上的城市地理信息系统研究始于70年代初期，经过20多年的迅猛发展，目前发达国家已将它作为城市现代化标志与重要基础设施之一，主要用于城市动态管理

20、，并将它作为对城市重大问题和突发性事件进行科学决策的现代化手段。在北美，加拿大政府于70年代初将GIS技术引入国家土地管理工作中，至今仍发挥着巨大作用。美国华盛顿特区采用34个城市信息子系统进行城市动态管理，如交通子系统能定时发布交通状况信息，导向车辆运行，这是GIS用于城市交通管理的成功范例。在欧洲，英国的Mersey Forest联合项目将一个基于知识的系统与GIS软件相结合而形成了基于知识的GIS（KBGIS），成为一个决策支持工具；Gordon区地方政府首先在城市规划部门建立了GIS，主要任务是分析和处理该部门每年约2000件规划申请。瑞典利用GIS在规划道路设计的前期阶段对于不同方案

21、的经济、社会与环境效益与影响进行综合评价，确定优化方案。荷兰的动态规划与模拟预测模型利用了GIS软件及CA方法建立一个动态模拟模型，对荷兰某地区的土地利用性质的未来发展变化进行了模拟预测（周昇，2001）。1988年法国巴黎市政府开始建设城市信息系统(城市地籍和地下管线管理的GIS系统)，主要用于协调城市规划和管理部门的工作。在我国的周边国家，1989年9月泰国完成覆盖曼谷市20km2地区的UGIS试验项目，该项目有效地提高了地下管网的管理水平，有助于减少曼谷市的交通阻塞、控制洪流、为开发者和投资者提供地理信息服务。日本1997年的统计数据表明有2.4%的城市应用GIS进行规划管理，还有14.

22、1%的城市有近期应用的计划。GIS在城市规划管理中的应用主要有三个方面：城市规划决策内容的查询，规划设计和规划审批（Hiroyuki Kohsaka，2001）。新加坡城市重建局建立了一套较先进完善的“综合土地利用系统”，成为辅助规划设计和强化规划管理的先进技术手段，并为其他有关部门提供系统的信息资料（朱国海，1995）。（2）国内对管理新技术的应用 从80年代末开始，我国城市规划管理领域开始引进新技术新方法。计算机技术的应用使城市规划管理工作向自动化、规范化、定量化发展。遥感技术与全球定位系统(GPS)技术相结合，能够及时准确地获得动态数据与资料。许多城市规划行政主管部门相继应用GIS技术开

23、发了城市地理信息系统(UGIS)，该系统能够处理空间信息及其相关的属性信息；能够迅速及时地更新数据库，能够大规模综合性地管理与城市空间分布有关的信息（桑东升，2000）。我国城市规划管理新技术的应用以遥感为先导，1980年在天津和1983年在京、津、渤地区都进行了有益的探索。1989年正式在常州、洛阳和沙市三个中等城市进行城市规划管理信息系统的研究探索和建设。90年代，GIS逐渐应用在城市规划管理领域的城市信息的查询、数据和信息的更新、土地规划和房地产管理等的计算机化、城市问题的分析评价与科学决策等方面（王宏伟，2001）。我国现在一些大城市的城市规划管理工作在新技术应用方面都进行了很多实践和

24、探索。南京市规划管理信息系统根据各层次规划管理人员在规划审批管理工作中的职责及要求，合理划分与确定各类用户的系统使用权限，客观模拟实际规划审批管理过程，将各层次规划审批管理数据全面纳入计算机运行，并为各层次的规划审批管理提供有效的工具。上海市把握住城市建设和管理信息化的重点，成功建设了一个畅通、高效的信息网络通信环境，建立了政务及公众服务、城市建设和管理两大主干信息网络，开拓决策咨询、业务管理和社会服务等三个层次的服务领域，并在现有基础上，使用了适合城市管理的3S（GIS、RS、GPS）技术，进一步推进“上海城市建设信息系统”的建设和实施（傅文彪等，2002）。广州从1995年起建设了城市规划

25、办公自动化系统、地下管线信息系统、总体规划信息系统、分区规划信息系统、公共设施规划支持系统、勘测信息系统、城建档案信息系统等项目，并构成了满足实际应用、具有一定决策支持能力的GUPIS体系。1998年成立的广州城市信息研究所，开展了一系列前瞻性的课题研究，并积极参与“数字广州”的策划和实验工程、使GUPIS的建设思想和实施应用全方位渗透、为广州市信息化工作的推进起到先导作用（戴逢等，2000）。2.3综述综合上面关于国内外在城市规划管理方面的理论与实践经验的论述，可以得到下面几个结论：（1）规划立法和法制化管理综合国内外在规划管理立法方面的经验，主要有以下几点：规划管理职能部门和各个管理客体在

26、规划管理中的权力、义务和职责都要在法律上予以清楚的规定，才可以各尽其职，各负其责，避免出现越权执政和互相推卸责任；规划的编制和实施都要有强有力的法律支持和监督。（2）公众监督现在的城市规划管理不再是单纯的政府行政行为，它已经演变成一种多主体参与的社会行为。公众监督不仅是指对公众宣传规划，征询意见，真正的公众监督是要公众参与到规划编制和管理的决策中去。这种公共参与权和监督权受制度和法律的保护。另外要进行公众监督的组织建设，变个人行为为组织行为，使公众监督更具有社会代表性。（3）新技术应用城市规划管理对于新技术的应用可以分为以下三个阶段：第一个阶段是城市资源管理基础信息建设阶段，本阶段以MIS为主

27、体，同时结合GIS的静态数据分析，主要是建立城市的基础地理信息数据库、地籍数据库和地下管网数据库等空间或非空间数据库，实现了城市资源的电子化管理。在信息输入、查询、检索和图形输出等方面，比传统手工作业有了很大的提高。接下来是动态规划管理信息建设阶段，本阶段以UGIS为主体，并结合OA的动态规划管理信息建设，主要面向城市规划，推进办公自动化，加强业务运行系统的建设，提高城市动态模拟、实时监测与调控管理的能力，现在国内外的规划管理信息系统基本上都是处于这个阶段。第三个阶段是全数字化信息系统建设阶段，本阶段以“数字城市”建设为长远目标，以城市可持续发展为原则。在这个阶段，遥感系统、全球定位系统、数据

28、自动采集系统和Internet网络技术的结合应用，使城市动态监测管理、公众信息发布、自动辅助决策、宏观调控能力与城市持续发展等方面都产生了飞跃。这个阶段是我们的目标，也是城市在全球信息化浪潮下的发展趋势。第三章 数字城市规划管理的提出3.1数字城市规划管理提出的背景现行城市规划管理体系残存着许多计划经济下的制度和管理方法，逐渐不能适应城市规划和建设的需要，解决新的城市问题需要创新的管理理念和先进的科学技术，这保证了数字城市规划管理发展的必要性；另一方面，城市现代化信息化建设的趋势为数字城市管理的提出提供了充分的可能性。3.1.1我国现行城市规划体系的弊端通过第二章中对城市规划管理模式的分析，可

29、以看出我国现行城市规划管理中存在一些亟待解决的矛盾和缺陷，下面将从管理制度和技术方法上分别进行论述。（1）管理制度上杨秀珠（2002）认为现在许多的规划违法行为是由于地方市政府与开发商之间存在利益关系，地方市政府干预规划行政主管部门的正常管理和执法行为，从而造成规划行政主管部门无法严格执法。首先，规划利益的全局性与开发商利益的局部性之间存在矛盾。在市场经济的环境下，市场主体总是以赢利为目的，因此作为市场主体的开发商的行为就经常与规划发生矛盾，他们千方百计突破规划的规定和限制。常理下，这个矛盾只要严格执法就可以解决了，但是在现行的体制下，开发商与地方政府之间有千丝万缕的利益联系，如果严格执法就可

30、能影响到他们之间的利益关系。其次，规划利益的长远性与政府任期中的政绩之间存在矛盾。相对于城市规划的长期效益，地方市政府的党政领导往往更看重自己的任期政绩，加上一些人对城市规划的重要性认识不够，对规划业务不熟悉，经常随意改变已获批准的城市规划。规划行政主管部门在这种情况下，如何坚持原则的问题就变得极为重要。还有公众对规划管理要求的提高、规划管理任务日趋加重与规划执法软弱之间的矛盾。公众对于城市规划的参与度和要求逐渐提高，但开发商的违法违规行为和规划执法部门执法不严的行为都造成公众的不满，使公众对管理部门不信任，不能积极的配合城市规划行政主管部门的工作。（2）技术方法上首先在数据方面，数据标准不一

31、致、数据规范性和通用性差是制约规划管理水平提高的主要因素，每个城市、部门各自为政，数据都作为部门的私有财产，在数据交流和共享上有很多人为障碍，浪费很多资源在基础数据的搜集和处理上。同时数据更新不及时，现势性差，不能很好地反映城市现状。其次，专业应用系统的灵活性和通用性不够，开发成本高，应用的经济效益低。目前城市规划管理中的信息化还主要处在办公自动化向OA与GIS结合的过渡阶段，即主要是基于E-R模型（孙毅中，2002），当工作流程变化时，整个系统都需要重新开发，缺乏经济效益，无法在不同的城市之间移植。还有，城市规划行政主管部门与其它相关部门（如土地、交通、环境等部门）在管理业务的衔接上很不流畅

32、，即使各部门内部都拥有比较完善、高效率的管理系统，但这些系统只是各自为政，各有自己的数据基础、运行模式，无法共同工作，部门之间的信息交流、业务协作还是要依靠原始的人工操作。这也是一种资源的浪费。另外一点涉及到网络技术的应用，公众和专家组织获取信息的渠道和信息量都非常有限，这影响了他们对城市规划管理工作的全面了解，进一步影响了他们充分行使参与和监督的权力，也影响了城市规划管理的公开性。 3.1.2城市信息化建设对城市规划管理的挑战 （1）从城市化到城市现代化城市化的概念包括广义和狭义两个方面。狭义的城市化是指：人口和产业活动向城市的集聚转移过程，农村人口转变为城市人口，农业人口转变为非农业人口的

33、过程。广义的城市化包括两个方面：城市生活方式及其价值观念的扩散；城市景观向农村地区的扩散。目前，我国2000年城市化水平达到35，年均增长达0.83。城市化的快速发展有利于我国完成经济和社会结构转型，有利于早日实现现代化。城市的现代化，就是根据社会经济条件的要求，主动、自觉地调整城市的结构和功能的连续动态过程。这是一个不断发展的概念，在不同的历史阶段、不同的地区，它的内容和衡量标准都不一样。阎小培（2002）将现代化的内容概括为四个方面：经济方面：表现为工业化、信息化、市场化、产业结构高级化和高额的群众消费等；政治方面：表现为民主化（普遍的法则、公民权、能胜任的行政机关）、公众参与、体制优化、

34、国际关系日益密切等；社会方面：城市化、人口控制、社会保障、国家利益至上的民族精神、及公民个性化等；文化方面：表现为大众传媒系统更加发达、知识分子更加活跃及公民素质明显提高等。城市化与城市的现代化两个概念既有联系又有区别。城市化在大多数情况下是自发的，主要动力是经济的发展；而城市现代化则是自觉的，主要是受人为因素的调控（王尔琪，1992）。可以说，城市的现代化通过对城市化的人为调整，从而促进城市化向有利方向发展，更快更好地推动城市的发展。城市的现代化既是一种目标，又是一种动态的过程。目前我国的城市现代化水平与同期发达的国际城市相比仍有相当差距。为了缩短这个差距，使我国城市现代化迅速发展，从城市规

35、划管理的角度来说，必须做好政府管理与市场建设主体之间的协调一致，做好管理理论与管理技术的协调一致。（2）从城市现代化到城市信息化城市现代化不是一个空泛的概念，它是由各个领域的共同发展组成的，而信息化是现代化过程中十分重要的环节。目前，人类正在步入信息社会，每个国家都面临网络化浪潮的冲击。全国八届人大四次会议把推进信息化纳入了国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，党的十六大又进一步提出了“信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进现代化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”的战

36、略任务，这表明了信息化发展战略在中国经济和社会发展中的重要地位。城市信息化的提出，源自前美国副总统戈尔1998年提出的“数字地球”概念。在这一概念影响下，我国不少地区先后提出了建设“数字城市”的思路，而在我国的信息化规划中，作为国民经济和社会信息化的重要组织部分，正式提出了城市信息化这一概念。姜爱林（2002）认为城市信息化是指在城市规划、建设与运营管理以及城市生产与生活中，充分地利用数字化信息处理技术和网络通讯技术，将城市的各种数字信息及相关的各种信息资源加以整合并充分利用。张艺（2002）指出城市信息化的目标是通过信息化完善城市服务功能，提高城市管理、人民生活和城市环境的质量，并为行业信息

37、化、企业信息化和社会信息化的发展提供良好的环境。城市信息化是国家信息化战略的重要组成部分，也是信息化战略得以顺利实现的重要保障。对于城市这样一个复杂巨系统，城市信息化是一个涉及到各部门、各系统、各领域、全方位的系统工程。它包括城市信息基础设施的建设、信息技术的应用、信息产业发展、信息网络建设、企业信息化和社会信息化环境的改善等。信息基础设施建设是城市信息化建设的重要物质基础，信息技术的发展和创新是城市信息化的动力来源，信息网络建设是城市信息化的重要支撑，而企业信息化和社会信息化环境的建设则是城市信息化战略的具体应用。城市信息化不仅是信息技术的广泛应用，更是一种复杂的社会转变，涉及到制度和体制的

38、创新、作为发展模式的信息化、以及作为一种强有力推动工具的信息技术，正是这种复杂的社会、经济、技术三者的组合模式改变着社会、城市和区域（Manuel Castells，1989）。（3）从数字城市到数字城市规划“数字城市”具有双重含义（傅文彪等，2002）。一方面，“数字城市”是指城市的信息化，它涉及到城市信息化方方面面的工作，如整合城市信息资源、实现城市紧急信息化、建立城市电子政务系统、电子商务企业、电子社区、发展信息家电、远程教育、网上医疗等，这是广义的“数字城市”。它来源于“数字地球”（Digital Earth），是“数字地球”的基本空间层次之一（图3-1），戈尔在1998年的“数字地球

39、”报告中提出了“数字化舒适社区建设”，即是数字化城市的初步倡议。数字地球数字区域数字国家数字省数字城市图3-1数字地球的空间层次另一方面，狭义的“数字城市”是指以空间信息为基础的城市信息系统体系，它由Web GIS, Com GIS, VR GIS等技术发展而来。通过深入开发和应用空间信息资源，建设服务于城市规划、建设和管理，服务于政府、企业、公众，服务于人口、资源环境、经济社会的可持续发展的信息基础设施和应用体系，其实质就是建设空间信息基础设施并在此基础上深度开发、整合、应用、交流和共享城市的各种信息资源。数字城市规划是在广义的 “数字城市”即城市信息化的建设中提出的一个概念，它以数字地图为

40、基础，继承经济、社会、人口统计等信息来描述城市空间形态的过去、现在和将来（许丰功，2002）。数字城市规划是数字城市建设的一个龙头行业，是一项庞大复杂的系统工程，涉及到城市里的各个方面的部门与单位，影响到城市各方面的利益。数字城市规划主要包括规划设计和规划管理两个方面。规划设计主要侧重于对新技术的应用和创新，而规划管理要涉及到政府的管理职能、法律的监督职能、社会的自制能力和技术支持等几个方面，内涵和外延更加丰富，也是本文的研究重点。3.2数字城市规划管理的提出综合在第二章中对于国内外城市规划管理理论与实践经验的综述，以及上一节中的背景分析，作者认识到城市规划管理涉及到政府行政、政府执法、技术解

41、决方案等多方面的问题，任何一个单一的部门或即使最高端的技术也不可能完全胜任全部的规划管理工作。所以作者认为有必要建立一种全新概念的规划管理体系，希望能从比较高的角度、比较全面的视野来考虑城市规划管理的问题，而不是仅仅局限于一种职能的发挥或一种技术的应用。3.2.1数字城市规划管理的理论依据曼纽尔.卡斯泰尔（Mannuel Castells）在他的信息化城市（The Information City）一书中提到了生产方式、发展模式与社会结构之间的关系。发展模式是指技术与组织发展相互影响的复杂体系，这种体系可以导致经济增长和社会变化。而当今社会的发展正在从工业化的发展模式向以信息处理和知识生产为核

42、心的发展模式过渡，所谓信息化发展模式就是指在集中的基础上通过信息技术和信息处理活动的相互影响，形成的一个相互联系的技术组织体系。他认为生产方式和发展模式的相互作用是新的社会、空间类型、发展进程的源泉，在向信息化发展模式过渡的过程中，必然伴随着社会组织结构的创新和政府职能的转变。这是本文提出数字化规划管理概念的主要理论依据，根据技术发展和创新与政府职能、社会结构之间的相互作用关系，作者从管理模式和技术两个方面来构建这个全新的概念。数字城市规划管理概念本身就体现了技术与政府管理的密切关系。在技术层面上，它的意义是以建设数字城市为基础和目标，以信息技术为发展动力。在管理层面上意味着政府职能的转变，法

43、制的健全与完善，社会组织与结构的改善等诸多方面的内容。3.2.2数字城市规划管理的基本概念和特点狭义的城市规划管理是指按照法定程序编制和审批的城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市规划管理有关法规和具体规定，采取法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市各项建设用地和建设活动进行统一安排和控制，引导和调节城市的各项建设工程有计划、有秩序的协调发展，保证规划的顺利实施。它是一项政府行政职能、一项社会实践的综合性系统工程（王汝芬等，1995）。它主要包括三方面的工作：城市规划的编制和审批；城市规划实施管理和城市规划实施的监督检查。广义的城市规划管理是建立在现代科学理性主义规划思想之上，

44、以城市功能分区为基础，以“合理发展”为目标，通过各种行政的、经济的、法律的和规划的手段对城市的社会生产（包括物质生产、精神生产和人口生产）要素和社会生活（包括物质生活与精神生活）要素的空间布局进行合理的控制、引导和调节。此种规划和管理目标反映出一种生态学意义上的综合观念（史津，2000），即不单纯地依靠某种单一的要素解决城市问题，而是采用综合的手段对城市整体进行控制。城市规划管理是城市管理的一个方面，提高城市规划管理效能的途径主要有两种：改革组织体制；实现管理方法与手段的现代化。数字城市规划管理就是针对现在城市规划管理在组织体制和技术方法上的弊端所提出的一个新的概念。数字城市规划管理是将广义的

45、城市规划管理中的生态学综合观念引入到狭义的城市规划管理工作中，借助多方面的力量，采用综合的手段来解决具体的规划管理问题。这个概念本身就体现了技术与政府职能和社会机构的密切关系，是政府职能、社会机构、法律法规和公众团体对新技术发展的一种调整和适应。在技术层面上，它的意义是以建设数字城市为基础和目标，以信息技术为发展动力，是数字城市建设中的重要环节。在政府职能层面上意味着对传统政府职能的改革，法制管理力度的加强。在社会层面上代表着社会组织与结构的改善，公众参与力度与深度的加强等诸多方面。数字城市规划管理（Digital Urban Planning Administration，DUPA）不是一个

46、单纯的规划业务管理系统，它是一种新的城市规划管理模式，是一种新的合作协调关系，是对不同的规划管理主体、行为和对象在体制上、运行中所体现的基本特征以及组织方式的理论概括。对于城市规划管理的四个系统（陈晓丽，2000）：决策系统，执行系统，反馈系统和支持系统，数字城市规划管理都体现了法制化、社会化和信息化的新特点。3.2.3数字城市规划管理的原则法制化、社会化和科学化管理既是数字城市规划管理的特点也是它必须遵循的三项原则。法制化管理原则是指要依法规划、依法建设、依法管理和依法监督。对于规划设计部门，建设施工单位，规划行政主管部门和公众专家团体，它们在城市规划的全过程中行使自己的权利，履行自己的义务

47、，都要以法律为依据，以法律为保障。社会化管理原则是指要建立健全公众和专家监督机制，提高城市规划管理的社会参与度，将城市规划管理工作由单纯的政府职能转变为全民参与的社会性活动，使规划管理工作透明化、社会化，使之能够遵守“公平、公正”的市场原则。科学化管理原则是指要充分应用各种先进的现代科学技术，丰富规划管理手段，提高管理效率和水平。第四章 数字城市规划管理体系的建立4.1比较数字城市规划管理与现行城市规划管理数字城市规划管理与现行城市规划管理比较，现行规划管理主要是实现了城市政府部门的行政管理职能，是规划行政主管部门自上而下的管理、控制和监督，是平面和单方面的，缺乏真正意义上的社会反馈和监督。而

48、数字城市规划管理的内涵和外延都更为广泛，对于城市规划的行政管理只是数字城市规划管理的一个方面，它强调管理数据的标准化和规范化，强调管理信息的共享与交流，强调管理工作的公开和透明化，强调管理的法律依据和保障。数字城市规划管理以建设数字城市以至数字中国为背景和目标，充分利用先进的信息技术，如网络，光缆，电信等手段将公众的意见，专家的决策，法律法规纳入到城市规划管理的体系中，与规划行政主管部门既有分工协作也有互相监督，使城市规划管理成为一个有反馈，有交流的网络化的立体管理模式。下表（表4-1）是对现行城市规划管理和数字城市规划管理的比较，可以看出现行城市规划管理的局限性，也可以看出数字城市规划管理从

49、方法和体制上带来的飞跃。表4-1数字城市规划管理与现行城市规划管理的比较现行城市规划管理数字城市规划管理管理目标城市建设用地的控制和管理，建设工程的审批以数字城市建设为目标，通过先进的规划管理制度和技术实现城市的可持续发展管理方法行政管理：分阶段对建设单位提出规划要求审查修改各阶段的规划设计方案，法律管理：依照规划法规监督检查纠正规划实施结果经济管理：利用价格、税收、奖金、罚款等手段来进行规划管理行政管理；法制管理；社会管理（公众和专家组织的参与和监督），科学技术管理方法主要管理业务基本按用地规划、建设工程规划、市政管线工程规划、规划监察和测绘等业务内容分工管理基础数据产品生产，公共信息服务，

50、城市规划和建设项目的审批管理专业管理信息系统的设计和配套技术服务，信息化管理人才的培训与交流管理依据行政命令；相关法律法规以现有规划为依据，依法管理，同时接受公众和专家团体的监督管理部门城市政府；城市规划行政主管部门：如规划局城市信息中心，规划行政主管部门、专家团体、公众组织管理技术办公自动化（OA）,管理信息系统（MIS）许多落后地区仍是手工作业GIS, RS, GPS, OA, 数据自动采集技术，Internet技术,多媒体演示技术等管理效果评价受上级政府制约，无法真正依法管理；技术水平落后，管理的科学性不够。受法律监督和保障，全社会参与，保证城市规划管理的公开和公平； 应用先进技术方法，

51、管理更科学更权威。 4.2数字城市规划管理理念数字城市规划管理要求比较全面地考虑规划管理中的各个主体、各种关系，通过政府政策、国家与地方法规、社会力量和科学技术等几方面的共同作用来进行城市规划管理。4.2.1政府职能的转变 我国城市政府管理的内容十分广泛和复杂，它集经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作于一身。市政府对所有的经济、社会事务实行了高度集中的全方位管理和严格全面的控制，城市社会的自治功能受到严重的制约，造成政企不分、政社不分。 在市场经济条件下，城市政府的职能应该以社会公共服务职能为主，对公共秩序和安全进行必

52、要的管理和控制，从自上而下逐级任命和发号施令的政治与行政管理机器转变为面向市民和企业提供公共物品和公共服务的公共机构，以满足市民日益增长的生活需要，为城市健康协调发展创造良好的社会环境和物质条件。在城市规划方面，城市政府职能的转变主要是指对专业管理职能的放权，将专业管理职能分离出来，分散到专业的规划部门，政府主要是对这些部门提供服务，同时组织公众，平衡各种利益的矛盾和协调各部门之间的合作关系。地方市政府的这种职能决定了整个政府管理事业的变动型组织结构（如图4-1*），这种组织结构中，地方市政府有足够的权威，足够的远见来带动各项建设项目在不同部门之间的水平沟通。*根据台湾愈世伟博士的成功经理人讲

53、座修改。部门A部门B部门C部门D部门E地方市政府项目1项目3项目2图4-1 变动型社会组织结构示意图4.2.2政府机构的调整 政府机构改革与政府职能的转变是相辅相成的两个方面。目前我国城市政府机构庞大、职责不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，应该建立起“小政府、大社会”的城市管理模式。由于地方市政府专业管理职能的削弱，需要更强有力的规划管理机构对城市规划进行管理，首先是加强规划行政主管部门的管理权限，然后要建立数字城市建设管理办公室，下设城市信息中心，在城市规划行政主管部门中设立局内信息中心，加强信息技术在城市规划管理中的应用。4.2.3公众

54、参与城市规划管理城市规划本质上是一种实施管理计划和空间开发的公共行动，这种公共行动从根本上区别于传统自上而下命令式、强制控制的等级式管理方式（罗小龙等，2001）。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，我国的城市建设得到了空前的发展，逐步由以前的政府投资行为转变为市场调节为主的多元投资行为，城市的开发建设方式也从政府的包办包建转变为城市建设社会化、多元化和市场化。城市建设和管理涉及到越来越多的投资主体和利益主体，公众对于自己的利益，对城市发展也越来越关心，随着公众规划意识的增强，知识水平的提高，他们对参与城市规划的设计和管理的要求越来越强烈。所以公众参与城市规划管理已经成为城市规

55、划管理发展的必然趋势，同时也符合“小政府、大社会”的城市管理模式。4.2.4数字城市规划管理的法制化我国现在城市规划管理中存在着立法不完善，执法不严，监督无力的状况，而数字城市规划管理的法制化主要是针对这种现状提出：规划法律体系的建立健全；规划行政主管部门的依法行政；和对于公众参与和监督的法律保障。对于第一点规划法律体系的建立健全，在下文中有具体的论述，这里主要是讨论后面两点。现在相当一部分违反城乡规划法的都是地方政府行为。因此，要想有效地进行城市规划管理，就是要有效预防和克服政府的违法行为，就是要能彻底超越地方的短期行为和眼前利益，要能有效防止地方领导的不当干预和错误，以及能有效摆脱和抵制不

56、法利益主体的诱惑，把城市规划做好，把城市规划管好，把规划执法搞好（杨秀珠，2002）。要想抵制政府的违法行为，首先必须加强城市规划行政主管部门的法律权利，从宪法和城市规划法的高度对规划行政主管部门的权力进行规定，针对政府的违法行为做出具体的惩罚规定。以此才能对违反城乡规划法的政府行为进行坚决的抵制和纠正。同时还有利于地方政府和当地领导对规划管理的支持和对规划法规的执行。规划的权威性和强制性自然也就加强了。另外，关于公众和专家团体对于城市规划的参与和监督权，只有制度上的规定是不够的，必须通过法律上的条文进行明确的规定，并对侵犯这种权利的行为制定相应的惩处方法。这样才能真正保证数字城市规划管理的社会性。4.2.5数字城市规划管理的信息化按照城市信息化建设战略的要求，在各个城市应该建立数字城市建设管理办公室，负责制定城市信息化发展战略和目标，与地方市政府一起负责协调各个行业，各个部门在信息化建设中的利益关系，解决利益冲突，共享信息资源。同时借鉴我国一些大城市，如深圳、上海、广州的经验，成立隶属于数字城市建设管理办公室的城市信息中心，在管理办公室的指导下进行信息产品的生产，提供信息咨询，网络建设，软件产品的开发和信息技术培训等服务。城市信息中心负责城市全面的信息资