碳排放交易配额初始分配基本规则的构建

1、碳排放交易配额初始分配基本规则的构建一、配额初始分配所应遵循的基本原则1、效率与公平原则 效率与公平是分配基本原则中的对立统一体。 配额分配的效 率是指在确定性温室气体排放总量的约束下， 实施分配的政府和 获得配额分配的企业所能实现的最小成本和最大收益。一方面， 配额作为一种稀缺性资源， 应当分配到能够高效利用的接收者手 中，从而实现配额资源的最优配置；另一方面，初始分配应当有 利于降低管理成本， 至少不应导致管理成本的不对称增加。 配额 的公平分配是指配额分配的经济收益和成本在不同接受者之间 的合理分摊。首先，分配方法的选择应当保证公平性，同一类型 的企业之间以及新进入企业与既有企业都应获得

2、公平分配的机 会。其次，配额分配形式上的公平应让位于实际效果的公平。2、环境效果原则 环境效果是进行配额初始分配制度设计必须考虑的重要原 则。从短期效果看，在一个排放总量确定的制度运行区间之内， 温室气体减排数据也是明确的， 针对涵盖企业适用不同的分配方 法将不会影响环境效果的实现。 从长期效果看， 即使连续期间的 总量设定可以保证温室气体控排水平的稳定性， 但依然需要采用 有效的分配方法实现减排激励作用。 如果分配方法的选择事实上 起到了向高排放行业分配更多配额的效果， 将不利于整个经济体 系完成低碳转型，未来实现更佳环境效果的难度将显著增大。3、竞争力保护原则 决策者在将能源密集型和贸易暴

3、露型产业纳入到碳排放交 易覆盖范围时需要考虑短期成本增长对国民经济整体的影响。 不 同产业的生产成本结构以及所面临的市场竞争环境的差异， 导致 这些产业部门在被纳入到配额管理之后呈现出不同的适应能力。 因此，决策者不得不充分考虑针对不同产业部门的差别待遇， 尤 其是在适用分配方法时，有针对性地采用无偿和有偿分配手段。 特别是对于那些对配额成本十分敏感且在国民经济占据重要地 位的工业制造部门， 无偿分配方式将是首要考虑对象， 以便提升 这些产业在纳入排放交易的过渡阶段对配额成本的适应和吸收 能力。二、配额初始分配的方法与层级选择1、配额初始分配的方法 碳排放交易的配额初始分配包括无偿和有偿两类基

4、础方法。 采用无偿分配方法需要政府部门事先进行数据收集， 并根据数据 类型的不同，进一步分为祖父法和基准法。在效率层面，祖父法 流程简单方便，而在公平层面，基准法则有利于“奖励先进、惩 罚后进”。 有偿分配方式则真正体现了污染者负担原则。 在效率 和公平层面， 拍卖和定价销售都优于无偿分配方法。 在环境效果 层面， 有偿分配仍基于排放总量的设定。 但由于部分产业的竞争 力下降，可能会导致碳泄漏的问题， 进而危及到环境效果。 因此， 在制度运行的初期阶段， 有偿分配方式不宜大范围采用， 但随着 制度运行的稳定和成熟， 有偿分配将逐步取代无偿方式成为主要 分配手段。2、基于产业部门的层级分配 在配

5、额初始分配过程中， 还需要将产业部门和企业之间的分 配层级纳入考虑范围。 “政府企业”的单层模式适合于产业 部门涵盖类型单一且纳入企业数量较少的情形， 单层模式的优势 在于公平性的保障和效率的提高。 但是，单层模式不利于产业之 间的平衡以及竞争力的保护， 不同产业在经济体系中的重要性以 及竞争力问题很容易被忽视， 导致形式上公平的配额分配造成事 实上的不公平结果。 “政府产业企业”多层模式适合于 分配对象涵盖多个产业部门的情形。 在该模式下， 配额总量将被 分解到各个不同产业， 然后对产业内部的企业进行具体分配。 多 层模式的优势在于有效平衡产业部门之间的差异， 准确反映产业 内部企业的配额需

6、求，避免了产业之间的竞争扭曲。但是，多层 分配模式也会增加政府部门的行政管理负担， 配额在产业分配的 标准透明度问题也值得关注，这增加了分配实施准备工作难度。三、配额分配的补充机制1、新进入者的配额分配 对于新入者的配额分配方法也可以采用无偿和有偿两种分 配方式。如果原先同一产业部门的既有涵盖企业接受了配额的无 偿分配，一般情况下也将根据一定标准发放给新进入者免费配 额。但遇到的问题是如果既有排放企业使用了祖父法， 而新进入 者没有历史数据可供参考， 只能依照新进入企业所在部门的排放 基准，结合企业提交的预期产量或者根据本行业内的平均排放率 进行配额数量计算。 两种数据比较而言， 行业的平均排

7、放强度在 公平性方面要明显优于由企业自己提供的预期产量， 因为企业在 利益驱动下会为了获取更多免费配额而虚报自己的产能。 如果针 对新进入者统一采用有偿分配方式，虽然可以避免公平性问题， 但也需要考虑本产业的竞争力保护问题。2、关闭和迁出的配额处理 在碳排放交易制度的运行过程中， 也会出现既有企业的退出 情形，因此关停与迁出的配额处理是十分必要的。在实践中，往 往采用三种处理方式：全额收回、自由处置和按比例回收。关闭 或迁出的配额处理同样需要将配额分配的基本原则纳入考虑。 一 方面，如果让关闭或迁出的企业自由处置配额会鼓励这些企业出 售剩余的配额获利，在免费分配的情况下等同于“关闭溢价”。 这

8、种结果对于那些仍然生产且继续上缴配额的企业有失公平。 另 一方面， 如果允许关停企业出售剩余配额获利， 则可以产生市场 激励促使完成低碳转型。 如若强行收回配额将对高排放产能的淘 汰会产生负面冲击。而且，如果企业是通过有偿方式获得配额， 关闭和迁出造成配额无偿收回的情形则会有失公平。3、早期行动奖励 早期行动奖励是对碳排放交易制度实施之前， 涵盖企业已经 进行的减排活动进行计量后，给予企业排放配额或其他奖励形 式。通常情况下，早期行动奖励机制更多配合祖父法一起使用， 以尽可能矫正不公平的实施效果。 在效率层面， 早期行动奖励都 会涉及到对涵盖企业早期活动数据收集和基准的设计， 增加了政 府部门

9、的管理成本。 而在环境效果层面， 低排放企业获得奖励的 同时，历史上的高排放企业将不得不承担更紧缩的总量限制， 因 此不会给制度实施的环境效果带来影响。在产业竞争力保护层 面，早期行动奖励机制的实施有利于激励产业内积极减排的企 业，从而实现涵盖产业在长期内的低碳转型。 四、中国 构建全国统一碳市场配额分配制度体系的建议1、中国碳排放交易配额分配制度的基本原则 我国碳排放交易配额分配制度的构建仍需秉持公平与效率、 环境效果与产业竞争力保护四个基本原则。 在我国碳排放交易制 度引入国民经济体系的初始阶段， 涵盖产业和企业的过渡期适应 将是中央决策者主要的考虑因素。 一方面， 产业竞争力的保护要 优

10、先于环境效果，尤其是我国目前所处的工业化中期发展阶段， 经济增长并没有完全实现与碳排放脱钩， 在排放峰值带来之前很 难实现真正的总量约束控制； 另一方面， 配额分配工作的实施效 率优先于实施公平性， 以避免给政府造成过高的管理成本。 而在 我国碳排放交易制度正常运行的高级阶段， 产业竞争力保护应当 逐步让位于环境效果因素， 通过强有力的温室气体配额管理和排 放约束， 促使纳入产业实现自身的技术改造和低碳转型。 配额分 配工作的公平性必须是决策者首要重视的问题， 通过设计更加复 杂精密的分配规则，强化数据收集、基准制定、分配执行和实施 过程的监管， 保障配额分配真正有利于排放水平的降低， 有利于

11、 进行低碳技术革新的企业发展，实现配额分配制度在事先设计、 分配实施和分配效果多领域的公平效果。2、中国碳排放交易配额分配制度的基本方式 在配额分配方法的适用上， 仍然需要中央决策者根据我国碳 排放交易制度的发展阶段进行选择和方法组合。 在国家碳交易启 动的初始阶段， 分配方法应以无偿分配为主， 以有偿分配作为必 要补充， 在无偿分配中以祖父法作为主体， 个别产品实现标准化 的产业部门初步采用基准法则。 有偿分配的有限适用主要考虑到 我国配额二级市场初期发展的不成熟， 需要帮助涵盖企业在期末 进行履约获得配额的购买途径。在中国国家碳交易的成熟阶段， 分配方法应以有偿分配为主体， 以无偿分配作为

12、必要补充。 有偿 分配将以配额拍卖作为主要手段， 实现环境损害真正内部化为企 业的排放成本， 配额收入将进入到国家建立的应对气候变化专项 基金，资助减缓和适应气候变化项目， 同时可以用来补贴易受配 额成本影响的弱势群体。 无偿分配转变为辅助手段后也有其继续 存在的必要性， 可以用于防止碳泄漏的发生以及对国民经济重要 产业部门的竞争力保护。 在配额分配的层级选择上， 由于我国碳 排放交易制度覆盖范围的多产业特点， 基于不同产业的多层级分 配是最佳路径。3、中国碳排放交易配额分配制度的补充机制 新入者配额分配、 关闭迁出的配额处理以及早期行动者奖励 是我国碳排放交易配额分配制度构建中必须纳入考虑的主要补 充机制。 在国家碳交易的初级阶段， 在初始分配以祖父法作为主 要手段的情形下， 针对新进入者则需要建立新的分配规则对其进 行配额分配， 因此由政府制定产业基准比由新建企业申报预测产 能的方式更具公平性。 在涵盖企业停产或关闭时， 已经获得的无 偿分配配额应当被政府全额或按照一定比例收回。 早期行动奖励 机制的引入对于弥补祖父法分配在公平性上的缺失是十分必要