财政国库改革实践与探讨

1、财政国库改革实践与探讨提起财政国库，在人们的脑海中会很自然地将其与神密 之类的词相联系，产生这一观念的原因很简单，那就是在传 统体制下形成的封闭式财政国库管理方式缺乏透明度、与人 们的经济活动不能直接面对面所形成的。随着现代公民意识 的不断提高，随着政府依法行政的需要，随着市场经济的纵 深发展，改革现行财政国库管理制度，推行和完善以单一账 户为基础的国库集中收付制度，是建立社会主义市场经济条 件下公共财政基本框架的一项重要内容，也是财政支出管理 方式的重大变革。去年，在全省财政四项制度改革大潮的推 动下，我县财政国库集中支付的成功试行，已经为我们慢慢 揭开了“财政国库”这个古老名词的神密面纱，

2、它离国民生 活越来越近，在社会经济活动中将与公众直接接触。那么， 财政国库是什么？财政国库为什么要改革？国库改革后对 单位会带来一些什么变化？笔者就这些倍受人们关注的问 题谈点浅见。财政国库是负责办理国家财政预算收入和预算支出管 理的执行机关，是国家财政预算执行工作的重要组成部分。 通俗地说，就是运用国家的经济政策，具体组织财政预算收 支执行， 实现收支总量任务， 在保证财政预算支出的前提下， 通过对财政沉淀资金的资本运作来提高财政资金的使用效 益的执行机关。从我县财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推 行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，预 算单位全部取消原设的收支过渡账户

3、，目的是让所有的财政 性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库 单一账户直接支付到商品或者是劳务提供者， 资金实现：“收 入直缴，支出直拨” 。改革的重点是账户体系，我们分析原 因主要有三个方面：一是原体制下账户的设置比较杂乱，一方面各征收机关 及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收 入；另一方面，支出单位也都在各商业银行设置帐户接受财 政拨款，并从这些账户上进行开支活动。这种资金分散收付 的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实 际可操控的现金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。二是在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就 地缴入国库外，绝大多数都通过

4、收入过渡户收缴资金，还有 的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而 主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象极其普遍，少 则拖至一年半载，多则数年不缴，大量的预算外资金在各征 收单位的账户上回旋。这种财政性资金长期脱离财政监督的 模式，必然导致财政收支信息的严重失实，根本不能为预算 编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，大量的预 算外资金掌握在征收部门手中，也就直接控制着资金的支出 权，这种资金如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难 发现的。三是在资金拨付程序上，过去是在年度预算批复后，财 政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，这些资金拨付 后就脱离了财政部门的监督，资金

5、掌握在预算单位手中，怎 样用，何时用，是不是用在资金所要求的项目，都由用款单 位自行决定，在监管上财政部门只能鞭长莫及。这种层层转 拨容易造成资金的中途损耗，也很容易改变资金的本来用 途，直接降低了财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪 用资金甚至诱发腐败提供了便利条件。所以，随着上述问题的逐步凸现，改革现行的财政国库 管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴 拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是适应现代公共财政发展的大 趋势。推行财政国库集中管理制度改革，建立和完善以国库单 一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根 本性变革

6、，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系 到各级财政预算执行能否规范，直接反映出预算执行的质 量，与此同时，必将带来财政部门和各预算单位理财观念和 理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来 什么样的变化呢？其一，实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国 库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付， 统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中 的合理配比， 促进了预算编制的统一， 规范了预算收支执行， 强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。其二，实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或 财政专户，大额支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直 接支付，改变了以

7、前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资 金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。其三，实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库 单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位为国库 集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算 执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化 的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟 缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政 收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政 府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。其四，实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算 编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实

8、行出 纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算 执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，强化 了预算的约束机制，有利于从源头上控制腐败现象的发生， 从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政管理监督 行之有效的手段。28我县国库集中收付改革工作，在县委县政府的高度关注 下，在各试点单位的通力协作下，经过财政部门的精心组织 筹备，首批试点 3 个单位于 xx 年 6 月 21 日正式上线运行， 截止到年底，完全上线的单位 12 个，不完全上线的单位 个，集中支付资金总量 4173 万元，直接支付资金 3671 万元， 直接支付率达到 88% ，整个支付系统运行比较顺利。但是

9、， 随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收 付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是 我们今后工作应该努力的方向。首先，加强对财政制度改革的政策宣传和业务流程培训 是基础。公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的 系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务 素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程 涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、代理银行、人 民银行、收款人等多个单位或个人，而自全省推行这项改革 以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是 到县这一级，除开少数业务单纯的行政单位在运用中能得心 应手外，多数是下设数个二、三级单

10、位或基层站（所）的主 管部门，这种管理职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代 扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序 化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可借 鉴的完整模式得以合理解决。同时，新的国库收付制度从根 本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去 相比显得“不方便” ，对改革带来的规范化要求短时期内不 适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位 等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善 阶段，不免引起少数单位的反感。那么，作为占改革主导地 位的财政部门，能够有组织有计划、专人负责对整个国库系 统业务人员的培训显得十分重要。一是从

11、宣传政策、营造舆 论声势出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之 从传统的模式中蜕变出来，从理解到接纳改革所带来的业务 变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务， 使经办人员能熟练地掌握系统软件，随时有问题随时解决， 使之尽快在改革的大环境中进入角色，解除他们的后顾之 忧，为国库集中收付的顺利推进铺就一条软环境通道。其次，细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、 定额科学、程序规范的部门预算是关键。国库集中收付制度 是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为 基础。我县是全省 29 个贫困县之一，经济基础薄弱，地方 自有财力小，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差 异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就 应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地 平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公 正的原则。在预算计划执行中，国库集中收付系统要求严格 按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单 位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才能按部门预算 编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻 合。再次，科学编制财政预算，钢化预算执行是保证。随着 部门预算的实施， 按照预算编制要求， 部