试论城市农民工的法律保护(一)

1、试论城市农民工的法律保护 （一 ）摘要：农民工是伴随着中国改革开放而产生的新兴社会群体， 也是中国社会中的又一弱势群 体，他们在现行的户籍制度下虽然被定为农民， 但他们却早已从农民中分化出来， 不同程度 地融入城市社会， 不再从事农业生产。 改革开放以来， 国内研究者们从不同角度对我国农民 工问题进行了各种分析。 根据中国社会科学院 “当代中国社会阶层结构研究 ”课题组的数据显 示，现在中国共有农民工 9900 万人以上；而国家统计局的资料，我国进城的各类农民工共 有 1.1390 亿人，而且数量还在继续增加。这就意味着今后将有越来越多的农民加入到工人 阶级队伍中来，农民工的地位和作用也将更加

2、重要和突出。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 市场调节作用日益彰显。 劳动力市场化调节 使农村剩余劳动力向城镇转移速度不断提高。与此相反，传统管理体制仍未得到根本改革， 城乡隔离模式下的许多制度仍阻碍着农村劳动力的自由流动， 农民工的合法权益得不到充分 有效地保护。 由于历史及制度形成的城乡差别， 农民与城镇居民差距显著。 与这两个群体相 比，由农村进城务工的农民则形成了一个相对庞大的“中间阶级 ”。这是因为与城镇居民相比，农民工根本无法享有许多由劳动法规定的权利，地位十分低下； 但与仍然留在乡下的农民相比， 则这些人致富快， 条件相对要好得多。 农民工对社会主义的建设和发展起着积

3、极的 作用，一方面，农民进城务工就业，增加了农民收入，促进了农业和农村经济结构的调整； 另一方面也加快了城镇化的发展， 促进了城市经济和社会的繁荣。 在目前这种条件下， 农民 工权益的保护是一项亟待解决而又相当艰巨的任务。 从同为一个国家的公民来看， 对农民工 的差别对待是于法不容的，也不利于社会的稳定、 持续地发展。因此， 从制度上消除不合理 的障碍， 切实加强对农民工权益的法律保护， 既是广大农民工的迫切要求， 也是社会发展的 客观趋势。解决农民工问题是构建社会主义和谐社会的重要一环， 数量庞大的农民工群体， 既是社会中 的弱势群体， 也是构建和谐社会不可或缺的力量。 农民工权益得不到强力

4、保护既有着深刻的 社会历史原因， 也是现实的利益权衡的结果。 几千年的封建统治， 传统的自然经济造就了城 乡及乡村各村落之间的相互隔离局面。改革开放前的新中国实行高度集中的计划经济体制， 对传统的隔离局面不仅没有根本性改变， 农业支持工业发展的政策反而扩大了城乡差距， 加 剧了城乡发展的不平衡性。 农村剩余劳动力向城镇转移实质上是经济规律作用下的城乡平衡。 从条件差的农村流出的农民工作为理性人， 即使在城市受到低于城镇居民的差别待遇， 也不 会因此而放弃打工机会回家务农。 因此， 农民工有着错综复杂的社会背景。 只有通过这一社 会背景，才能看到农民工权益法律保护问题产生的根源。 一、农民工权益

5、法律保护问题产生的原因主要有：1、社会历史原因。农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现 象。一方面，传统农业积聚了大量的社会生产力， 现代农业又排斥大量的农村劳动力， 造成 农村劳动力严重剩余； 另一方面， 现代工业的发展需要大批劳动力， 导使农业劳动力逐渐参 与到现代工业中。 在这种转变中， 我国特定的社会历史条件使农民工权益保护比较困难。 主 要有以下几个方面的原因： 农民文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄。 “中国的基层社会，尤其是 乡村社会， 至今基本上仍上一个熟人社会。 人们长期在一个地方或者同一个单位生活， 形成 了各种相互牵连，相互依存的社会

6、关系。人们不愿意为了一般的权利纠纷而严格依法处理， 伤及这种社会关系， 倒是愿意放弃一些权利， 赢得一些情理， 以改善同周围的社会关系。 ”1 农民工的这种传统意识和较低的文化素质， 使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们 所接受。 这样， 走向现代工业社会的农民工既不能以传统方式保护好自身利益， 也不能拿起 法律武器捍卫自己的权益 户籍制度和城乡二元结构的影响。传统户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种条件下， 许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享有。 农民工无论在城市居留多久 都无法改变他们的城市流动人口的地位； 相反，城市劳动力很大一部分人和城市政府反对农 村剩余劳动力流

7、入而对他们采取歧视性政策。 因为过量的农村劳动力的流入， 对城市劳动力 就业和城市政府管理均带来了极大的威胁和困难。 农民工的无组织性。 “如果农民散落在 城市而没有自己的组织， 成为流民， 他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无 法自致其上 ；从国家的角度出发，也因为他们没有组织，无法对他们进行有序的组织化管 理。 ”22、经济原因。在城乡互动关系中，劳动力受客观经济规律作用自由流动时，有几种可能的 情况： 城镇居民与农村居民的各种待遇基本相当。城乡居民间的对流保持一种动态平衡；如作为发达资本主义国家的美、法。国家对农业大量补贴，农业投资收益与工业基本相当， 农民待遇与产业工人基本

8、相当，人员对流保持着一种动态的平衡； 农村居民待遇优于城镇居民，劳动力由城镇流向乡村。这一般只是特例。如二十世纪九十年代中后期，我国煤炭行业整体亏损，一部分矿工回流到农村当农民。 城镇居民的待遇优于农村居民，劳动力 由乡村流向城镇。这种现象十分普遍，是工业化国家的必经之路。在我国城乡对比中， 农村远比城镇差。 特别是近几年农产品价格低， 农业增收十分困难， 农村劳动力向城镇转移无论 是速度还是规模都有很大变化。农民工数量不断增加。3、政策原因 漏洞百出的社会保障政策农民工在城市中的边缘性社会地位与社会保障制度改革严重滞后息息相关。尽管国家为了保护劳动，通过安全生产法 、职业病防治法 、违反中华

9、人民共和国劳动法 行政处罚办 法等法律法规规范了企业的行为，保护了劳动者的权益。但是，没有城市户口的农民工， 就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市职工，就不能平等地享受养老、 医疗、 失业等社会保障待遇。 正是这些结构性的制度安排， 使农民工处于城市社会的底层而 成为边缘群体， 也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。农民工的工资没有保障、安全工作条件没有保障、疾病工伤治疗没有保障、福利没有保障、养老没有保障、 子女的教育没有保障。 对广大的农民工而言， 国家的社会保障体系存在巨大的漏洞， 这些漏 洞使得少数不法企业肆无忌惮地侵害农民工的合法权益。 力不从心的法律援

10、助政策官本位的传统思想在中国根深蒂固， 政府对社会的管理理念还停留在单纯的管理上， 服务的 观念，尤其是为农民工服务的观念还没有形成， 这种观念的缺位不可避免地反映到政府的社 会管理政策上来。比如， 在外来人口的法规管理问题上， 目前的法规过于繁琐，如北京要求 “五证齐全 ”缺一不可，法规 “过量 ”使得多数农民工不可避免地成了违规者。 3所以，相当多 的学者认为法规数量少但能更好地得到执行， 比法规数量多而得不到执行或者很少有人执行 的情况要好得多。 此外调查数据表明， 大约每四个农民工中就有一个拿不到工资， 或者被拖 欠，问题确实异常严重。 可能人们会觉得奇怪， 为什么被克扣工资的农民工不

11、运用法律手段 告雇主， 而宁愿采取个人报复、 私了的方式呢？这显然与农民工受教育程度低， 不懂法有关 系。但是当农民工的利益受到侵犯时， 我们的管理部门都干什么去了呢？对比城市管理人员 对农民工罚款的 “主动性 ”，我们就可以明显地意识到政府社会管理职能和国家法规政策的缺 位。二、对农民工劳动权益进行保护的对策 农民工劳动权益受侵害情况严重， 需要进行全方位的保护， 不仅需要提高农民工自身的素质 和法律意识，加强农民工的组织性； 而且需要进一步完善法律体系，加大执法力度，建立法 律援助机制，和推进制度改革。1、法律保护措施。 对农民工权益的保护一方面是要提高农民地位， 促进农民工的合理流动，

12、减少城镇压力； 另一方面是要改革不合理的具体制度， 消除城镇对农民的不合理壁垒。 同时， 根据中国现实条件有针对性地从法律角度加强对农民工权益的保护也是必要的。 针对农民工 这一特殊群体， 现行法律法规的调控并不是一片空白：既有适用于全国的劳动法 、社会 保险费征缴暂行条例 等，也有劳动部门制定的专门针对农民工的各种规章等。 由于以劳动 法为核心的劳动法律法规体系是针对一般劳动关系而设立的， 具有一般代表性， 是劳工权益 保障的一般性标准， 对农民工权益保护的特殊性缺乏针对性。 因此， 有必要建立起一套以劳 动法律体系，以真正确实保障农民工的合法权益。 4 2、配套措施的改革。对农民工的保护只是一个浅层面上的问题。要真正保护好农民工的权 益，必须提高农民的地位，保护好农民的利益。如前所述，城镇只有提高高于农民的待遇才 能吸引农民工入城， 同时城镇的发展也必须大量的农村劳动力。反之， 农村政策不合理，农 民不合理地流向城镇，不但增加城镇的压力， 而且农民工权益保护也将是空谈。因此， 对农 村必须做好以下几方面的工作。 取消一切不合理的收费，逐渐降低农业税率； 控制农 民生产资料价格，对农资生产部门进