公立学校教师维权的仲裁与民事诉讼途径剖析

1、教师维权的仲裁与民事诉讼途径 穆家中心小学 薛成国 作为事业单位的公立学校，实施教师聘任制的，与教师之间在聘 用合同方面形成了劳动法律关系，出现劳动争议时，适用先劳动仲裁 后进人民事诉讼的途径维权；实施教师任命制的，与教师之间形成了 人事法律关系，出现人事争议时，适用先人事仲裁后进入民事诉讼的 途径维权。随着教师聘任制的推进和实施，人事仲裁应与劳动仲裁逐 步接轨和融合，将二者逐步统一纳入劳动仲裁的调整范围中， 实现我 国劳动管理和人事管理制度的一体化。 公立学校；教师维权；仲裁；民事诉讼 当公立学校与教师之间出现纠纷时， 教师维权途径较多，如协商、 调解、仲裁、诉讼等，在这些维权途径中，最具公

2、信力的是诉讼途径。 但目前我国公立学校与教师之间出现纠纷时，如何从诉讼的途径维 权，常常处于劳动法规与人事法规各自适用范围的“中间”和模糊地 带，地位颇显尴尬，是立法的难点：公立学校与教师之间因履行聘用 合同发生纠纷时，教师能否提起诉讼 ？如果可以，提起的是行政诉讼 还是民事诉讼？如果提起的是民事诉讼，是先仲裁后诉讼，还是可以 直接提起诉讼？如果是先仲裁后诉讼，是先经人事仲裁还是先经劳动 仲裁，或是先经其他仲裁后提起民事诉讼 ？这些问题的含糊不清，使 得教师通过诉讼途径维权形同虚设。 目前我国事业单位的主体，仍然是最基本的教育、科技、文化、卫 生和农业技术服务领域的公共服务机构， 单教育行业的

3、职工，就占了 全国事业单位人员的三分之一左右， 可见，研究公立学校教师维权的 仲裁和诉讼途径在事业单位改革全局中占有相当重要的地位。 本文试图探讨公立学校（不含民办学校）与教师之间在任用纠纷中 维权的仲裁与民事诉讼途径及两种途径的衔接问题。要探讨这一问 题，首先要了解公立学校与教师之间形成的是劳动关系还是人事关系 这一基本问题。 一、聘任制下公立学校与教师之间形成的是混合关系。任命制下二 者之间形成的是人事关系 （一）长期以来人们对“人事关系”与“劳动关系”两个概念的理解 受传统脑力劳动与体力劳动划分的影响， 我国把人力资源管理分 为人事管理和劳动管理，把用人单位与劳动者在实现劳动过程中结成

4、的社会经济利益关系分为人事关系和劳动关系， 隶属于两个不同的政 府主管行政部门。 1.人事关系。所谓人事关系，本质上反映的是公务员、国家干部 等具有公职身份的劳动者（即国家雇员）与其所在单位（通常是国家机 关、事业单位、社会团体）之间的一种劳动力使用关裂”。即人事关系 既包括国家机关与其所属的工作人员之间的关系， 又包括企事业单位 与其所属的管理人员、专业技术人员之间的关系。人事关系从建立之 始就具有强烈的公法性质，人事政策法规对其常用以国家干预为主的 调整方法，原则上排除了当事人的意思自治，即便在个别场合下允许 双方协商一致，也常常被视为例外情形。长期以来，人们都认为公立 学校与教师之间的劳

5、动力使用关系属于人事关系。 2.劳动关系。所谓劳动关系，是指劳动者（又称雇工，通常是工勤 人员）与用人单位（又称雇主，通常是企业和个体经济组织）在劳动过程 中发生的，以劳动和劳动报酬给付为主要内容的社会关系。 劳动关系 既具有法律上的平等性，又具有实现这种关系的隶属性；它是兼有财 产和人身双重属性的一种社会关系。 长期以来，人们认为公立学校只 有与其工勤人员（而不是教师）之间形成的关系才是劳动关系。 （二）劳动合同法颁发后人们对“人事关系”与“劳动关系”两个概 念的适用范围的重新认识 劳动合同法颁布以后，人们对“人事关系”与“劳动关系”两个 概念的适用范围有了不同的理解。有代表性的理解有以下几

6、种： 郑功成、程延圆在其主编的（中华人民共和国劳动合同法）释义与 案例分析一书中认为：劳动合同法第二条第二款规定：“国家 机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履 行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”该条规定表明： 该法颁布前，事业单位与其工作人员之间的关系一般被视为人事关 系，适用人事管理方面的法规或政策，不适用劳动法。但是，随 着事业单位人事制度改革的不断深入，事业单位已经普遍实行聘用 制，即在平等自愿、协商一致的基础上，通过聘用合同，确定聘用单 位与受聘人员的权利与义务，这使得传统公法意义上的人事关系具有 了私法意义的属性，从而进入了劳动法的范畴，在性质上

7、与劳动法 调整的劳动关系已经没有本质区别， 人事关系纳入劳动合同法统 一调整的时机已经成熟。该条的这一规定正是将实行聘用制的事业单 位与劳动者建立的劳动关系纳入了调整范围。 这对消除脑力劳动与体 力劳动的法律身份区别，以及保护事业单位劳动者的合法权益将起到 积极的作用。但是，考虑到事业单位特别是学校、科研单位等的劳动 合同具有复杂性、特殊性，所以本法第九十六条又规定：“事业单位 与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同， 法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的， 依照本法有关规定执行。” 由滕晓春、李志强主编的（中华人民共和国劳动合同法）条文释 义与案例

8、精解一书对劳动合同法 第二条第二款和第九十六条的 解释是：“在事业单位中享有事业编制的人员不是公务员，但他们与 事业单位之间也不是劳动关系，不适用劳动法，应参照公务员法管理， 这其实是解决公务员编制不足的一个变通办法。”“在事业单位中，也 存在着一定数量的工勤人员，如司机、打字员、清洁工等，他们与事 业单位之间建立的是劳动关系。”由叶静漪主编的劳动合同法十二 讲一书对劳动合同法第二条第二款和九十六条的解释则是：“对 第三类事业单位，如医院、学校、科研机构等，是否适用劳动合同 法要视情况而定，单位与劳动者签订劳动合同的，就适用劳动合 同法的规定；单位与劳动者签订聘用合同的，则按照本法第九十六 条

9、的规定，即法律、行政法规和国务院另有规定的，就按照法律、行 政法规和国务院的规定执行；法律、行政法规和国务院没有特别规定 的，也要按照劳动合同法执行。劳动合同法明确的将国家机 关和事业单位纳入调整范围。” 我们可以从以上论述中推断：郑功成、 程延圆认为劳动合同法 颁发后，聘任制下作为事业单位的公立学校与教师之间的关系已经纳 入了劳动法的调整范畴，属于劳动关系，其签订的聘用合同就是劳动 合同，即认为聘用合同与劳动合同没有什么区别，除非法律、行政法 规或者国务院另有规定。滕晓春、李志强认为聘任制下公立学校与教 师之间的关系仍然是人事关系，其签订的聘用合同不同于劳动合同； 只有工勤人员与事业单位之间

10、的关系才是劳动关系，其签订的合同才 是劳动合同。叶静漪则认为聘用合同与劳动合同既有区别又有联系： 如果法律法规对聘用合同另有规定的，就按照其规定执行；法律、行 政法规没有特别规定的，才按照劳动合同法执行；但无论如何， 事业单位都属于劳动合同法的调整范围。针对于教育系统而言， 目前我国尚无教师聘用合同方面专门的法律法规规定， 所以目前教师 聘用合同应按照劳动合同法的规定执行，此时的教师聘用合同与 劳动合同就没有什么区别了。叶静漪的观点与郑功成、程延圆的观点 较为接近。 （三）聘任制下公立学校与签订了聘用合同的教师之间的关系是混 合关系，任命制下公立学校与教师之间的关系是人事关系 实施任命制的公立

11、学校与教师之间的关系是人事关系基本上没 什么异议，本文不做更多阐述。本文侧重分析一下实施聘任制的公立 学校与签订了聘用合同的教师之间的法律关系到底是劳动关系还是 人事关系问题。对此问题学术界还有较大的争议，主要有三种不同的 观点。第一种观点认为二者之间是劳动关系。 第二种观点认为二者之 间是人事关系，这是最传统的一种观点。第二种观点认为二者之间是 一种混合关系。 我倾向于第三种观点，即认为：一方面，公立学校与签订了聘用合 同的教师之间在聘用合同方面的关系属于劳动关系，其签订的聘用合 同就是劳动合同，此时聘用合同与劳动合同没什么区别。另一方面， 当学校与教师之间的聘任关系成立后，教师又不可避免地

12、成为学校行 使教育行政管理职权的相对人，此时，公立学校与教师之间形成的是 人事管理的行政法律关系。女口：按照现行教育管理体制，教师职称评 定、教师资格认定等属于教育行政机关严格管理的内容，在有法律法 规对公立学校明确授权的情况下；实际上是由学校来行使这一行政管 理职权的，如重点高校自己有权给教师评定职称，有权认定教师资格， 此时，学校是代表着国家在行使行政权力，学校与教师之间就不是平 等的法律关系了。可见，实施聘任制的公立学校与签订了聘用合同的 教师之间的关系是一种混合关系：在聘用合同方面属于劳动关系，在 其他方面属于人事关系。 我持上述观点有司法解释和法律规定上的依据。 司法解释上的依据 是

13、: 2003年6月17日由最高人民法院审判委员会第 1278次会议通 过、自2003年9月5日起施行的最高人民法院关于人民法院审理 事业单位人事争议案件若干问题的规定（法释200313号）第一条明 确规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同 所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。”2004 年4月30日最高人民法院颁发的关于事业单位人事争议案件适用 法律等问题的答复（法函2004130号）对法释E200313号第一条规 定所作的解释是：。？.这里适用中华人民共和国劳动法的规定 处理是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用中华人 民共和国劳动法的相关规定。人民

14、法院对事业单位人事争议案件的 实体处理应当适用人事方面的法律规定， 但涉及事业单位工作人员劳 动权利的内容在人事法律中没有规定的， 适用中华人民共和国劳动 法的有关规定。”上述法函2004130号的解释虽然还是将事业单位 与员工之间的争议称为“人事争议”，但已有了较大的松动，即规定了 因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议在程序上适用劳动法 的相关规定，即：程序上纳入了劳动争议的范围，适用劳动仲裁后进 人民事诉讼的程序为教师维权。而公立学校与签订了聘用合同的教师 之间因辞职、辞退及履行聘用合同之外的纠纷仍属于人事纠纷，仍适 用人事争议处理。 法律规定上的依据是劳动合同法第二条第二款和第九十六条

15、的 规定。这两条规定拓展了劳动关系的适用范围，将聘任制下公立学校 与教师之间的关系正式纳入了劳动法的调整范畴，明确了两者之间在 聘用合同方面的关系属于劳动关系，其签订的聘用合同就是劳动合 同。 二、公立学校教师维权的仲裁与民事诉讼途径及其两种途径的衔接 出现教师任用纠纷时，公立学校教师维权的途径有很多，如协商、 调解、仲裁、诉讼等。本文仅限于探讨教师任用纠纷中的仲裁与民事 诉讼途径及其两种途径的衔接问题 笔者认为，在不同的任用体制下，具有不同身份的教师应通过不 同的途径进入民事诉讼途径维权。具体分为以下两种不同情况： （一）实施聘任制的公立学校与签订了聘用合同的教师之间出现劳 动争议时，先通过

16、劳动仲裁后进入民事诉讼的途径维权 劳动争议解决的是因用人单位开除、除名、辞退职工和职工辞职、 自动离职；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规 定；因履行劳动合同发生的争议以及法律、法规规定的其他劳动争议。 它既有私法性质又有公法性质（但以私法性质为主），是一种社会法领 域内的纠纷。 公立学校中的教师一般分为具有事业单位编制身份的教师和不具 有事业单位编制身份的教师。具有事业单位编制身份的教师一般是指 正式教师，不具有事业单位编制身份的教师是指代课教师、临时教师。 在实施聘任制的公立学校，不管是正式教师还是代课教师、临时教师, 与学校之间出现聘用合同纠纷时，都适用于劳动法、劳动合同

17、 法等调整，都是先通过劳动仲裁后进人民事诉讼的途径维权。 私立学校中的教师一般是不具有事业单位编制身份的教师，这类教师 的维权途径也是先通过劳动仲裁后进入民事诉讼。 私立学校的情况不 在本文探讨之列。 （二）实施任命制的公立学校与教师之间出现人事争议时， 先通过人 事仲裁后进入民事诉讼的途径维权 所谓人事争议，是指人事关系主体（即具有公职身份的人员与其 所在单位）之间，在人事管理过程中，因录用聘用或聘任合同、职务 任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项或 人事管理行为所引发的权益争议和纠纷。它是一种以公法性质为主的 争议，实施任命制的公立学校与教师之间出现人事争议时，应先通

18、过 人事仲裁后进入民事诉讼的途径维权。 随着教师聘任制的真正实施，公立学校与教师之间形成任命制下 人事管理的行政法律关系的情况已越来越少， 但也不排除这种情况客 观存在的现实：第一种情况，也是数量最多的情况是该公立学校实施 的是任命制，与教师之间未签订聘用合同。第二种情况是我国有些经 济较不发达地区仍然缺乏教师，这些地区就以当地教育行政部门可以 “包分配”为名吸引学生报考师范院校。由于我国目前就业形势严峻， 学生也乐意报考，这些学生毕业后由当地教育行政部门分配到公立学 校任教，就形成了任命制下公立学校与教师之间的行政法律关系。第 三种情况是目前一些地方教师的流动还是采用人事部门、教育行政部 门

19、调动的形式，这种形式反映了教师要流动并不是通过聘任制本义上 的聘期届满即可选择续聘或不续聘的方式实现，而是还要经过人事部 门或教育行政部门的同意。这说明教育行政主管部门对教师的管理还 带有浓厚的任命色彩，如果是由于教师想调动，而主管部门不放人而 引起的纠纷，想通过劳动仲裁后进人民事诉讼的途径解决较难，只能 通过人事仲裁后进人民事诉讼的途径解决。 第四种情况是私立学校中 由公立学校派去的有事业单位编制的正式教师，这种教师的身份也有 由教育行政主管部门任命的浓厚色彩，所以这类教师也适用于先经人 事仲裁后进人民事诉讼的途径维权。 长期以来，我国管理人力资源的基本做法是“人事部门管干部，劳 动部门管工

20、人。”行政机关有国家公务员法，企业有劳动法。 劳动法只解决“劳动争议”干部同机关和事业单位的争议叫“人事 争议”，“人事争议”只能根据国家人事部制定的人事争议处理暂行规 定，由国家人事部和各地方人事局下属的人事仲裁委解决。我国是 将人事争议仲裁定为准司法性质，实行一裁终局，法院无法介入，人 事仲裁委的裁决结果又不具有法律强制力， 裁决结果完全由双方自愿 履行。在没有和国家司法接轨的情况下，这种裁决没有多大意义，加 上有很强的“人事行政”色彩,去申请解决人事争议的人并不多。2003 年6月17日由最高人民法院审判委员会通过的最高人民法院关于 人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 使事业

21、单位职 工与单位的纠纷有了明确的解决依据。该规定第二条明确规定：“当 事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议 仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼 的，人民法院应当依法受理。？. ”这一司法解释改变了以前机关、事 业单位中有干部编制的人求告无门的局面， 归还了双方的诉讼权，把 人事争议仲裁与劳动仲裁一样与司法衔接，使人事仲裁由原来的“一 裁终局”变为“先裁后诉”适用一裁二审，维护了法治社会的公正性和 合理性。 那么，对人事争议仲裁裁决不服的，向人民法院提起的应是民事 诉讼还是行政诉讼呢？应是民事诉讼而不是行政诉讼。因为最高人民 法院于1999年11月

22、24日通过、自2000年3月10日起施行的关 于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释的第一条明确 规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属 于人民法院行政诉讼的受案范围：？.（三）调解行为以及法律规定的 仲裁行为；.？ ”因此，对人事争议仲裁不服只能向法院提起民事 诉讼，不能提起行政诉讼。 （三）劳动仲裁与人事仲裁逐步融合、并轨，即将二者逐步统一纳入 劳动仲裁的调整范围中，是解决教师维权中仲裁与民事诉讼接轨的必 由之路 从仲裁这一维权途径上看，今后解决公立学校与教师之间的任用纠 纷时是否还有必要作劳动仲裁与人事仲裁的区分 ？对这一问题主要有 三种不同观点。第一种观

23、点认为，今后人事仲裁与劳动仲裁还应有严 格的区分；第二种观点认为，人事仲裁与劳动仲裁应逐步接轨和融合， 将二者逐步统一纳入劳动仲裁的调整范围中， 换句话说，此观点认为 我国劳动管理和人事管理制度的一体化已是不可阻挡的趋势。第三种 观点认为，应另外专门开辟一条新途径一一教育仲裁，以受理教育领 域的纠纷。所谓教育仲裁，是指学校、教师、学生将其在教育过程中 发生的有关教育权利义务关系的法律纠纷提交给依法设立的教育仲 裁委员会，由其对纠纷进行处理，并做出对双方具有约束力的裁决， 从而解决教育法律纠纷的活动和制度。 在性质上，教育仲裁制度基本 上同劳动争议仲裁制度接近。 我主张第二种观点，即主张人事仲裁与劳动仲裁应逐步接轨和融 合，将二者逐步统一纳入劳动仲裁的调整范围中， 是解决教师维权中 仲裁与民事诉讼接轨的必由之路。持此观点主要基于以下理由：第一， 让公立学校教师统一纳入劳动仲裁的受案范围是保护受聘人员合法 权益的需要。体现在：一是从法律法规的层次上看，劳动争议仲裁已 在法律层面上形成了一套适合于自己的系统、 完整的劳