厦门财政性投资存在的主要问题及对策

1、 厦门财政性投资存在的主要问题及对策 在厦门推进海湾型城市建设过程中，必须不断地壮大经济总量。 采取积极的财政政策促进投资和消费的增长，仍然是我们今后一段时 期内的重要经济手段之一。 而作为推动经济增长的三架马车之一 投资的体制、结构、效益等 一系列重大问题已摆在我们的面前。 应当承认，厦门自特区建设以来的20多年间，在投融资体制方面作 了许多有益的探索，特别是近年来在简化项目审批程序、规范政府和投资 主体行为、培训投资中介机构、拓宽融资渠道等方面取得突破性进展，有 力地促进了厦门国民经济和社会事业的快速发展。 1981年一2001年，厦门经济年均增长185,成为我国经济增长较快的 地区之一；

2、2001年为55833亿元，人均已突破4万元大关，位居全国各省 市前列，已达到世界中等收入国家水平。 但是，我们也应清醒地看到，厦门要实现今后8-10年内两个发展阶段 的目标，率先基本实现现代化，必须打破旧的模式，实现投资体制上的创 新，才能使经济和社会保持高速度、高质量的发展态势。 目前财政性投融资体制改革不到位的现象主要表现如下 首先，基础设施建设资金缺口大，政府隐性负债日益增多 近年来，在国家采取积极的财政政策的影响下，为了改善投资环境， 做强做大经济规模， 厦门市、区、镇三级政府大搞开发性的基础设施建设， 几乎每个镇以上的政府都在划定的区域内搞工业小区或科技园区之类的 开发建设。 这样

3、的做法也确实起到筑巢引凤的作用，为招商引资创造了基本的硬 件之一。 但是我们在调查中也发现，由于我市邻近地区对投资者的争夺已到了 白热化的程度，由此带来结果是互相压低土地出让价格以争得投资者现象 时有发生，这种恶性竞争的结果不仅是鹬蚌相争，渔翁得利，而且给各级 政府造成的负面效应之一就是不仅开发土地的成本难以回收，而且还要亏 大本，由此造成政府的隐性债务日益增多。 以我市某区为例该区三个工业小区一期用地规模仅2001年达 1328亩， 折合 8854 万2 。 按每2开发成本约 200 元，土地出让价约 100元 2计算，三个开发 区土地开发成本将亏空 8,854 万元，若加上银行贷款利息等财

4、务费用，则 超亏 1 亿元以上。 若今后三年内维持这样的开发速度，该区的土地开发的亏空额将达到 3-5 亿元，接近该区目前一年的财政收入。 这种巨大的滚动式的政府负债将发展成为经济建设的隐忧，若不采取 措施加以解决，政府的信用危机也将日益凸显。 其次，财政性投资面过大，基层投资资金不配套，造成投资效应减弱 几年来，随着厦门市财政扶持力度的不断扩大，广大农村特别是岛外 三个区的乡镇生产性基础设施和农村教育设施有了较大改观，这在增强厦 门农村经济发展后劲，提高农民的收水平，改善农村教育条件等方面起到 了不可替代的作用，但也应看到，由于历史遗留的欠账多，为了照顾到各 方各面的情绪和需要，每年安排农村

5、专项经费时，往往把有限的资金铺得 过广过宽，这种撒胡椒面式的老做法，造成投资效应减弱。 以近三年来实施同发展共富裕工程为例，厦门市从 1999 年底至 2002 年 3 年内市财政安排 2 亿元资金，绝大多数用于岛外三个区的农村基础设 施建设和扶持薄弱村的经济等方面，通过审计调查，也证实其成效是不错 的，但是由于点多面广， 加上配套资金不落实等原因， 投资效益不尽人意。 2000年第一批 13 个项目，投资总额达 9,092 万元，涉及上百个村。 如某镇胡萝卜产业化项目，总投资 298万元，除市财政补助 100 万元 落实外，其余 198 万元至今没着落。 究其原因是长期以来，乡镇一级的建设项

6、目往往在资金来源尚不落实 的情况下，上级有关部门最常用的是发红头文件的行政命令，强制要求基 层也要筹措配套资金，这种三个一点的习惯做法在实际工作中往往走形变 样，其最大的缺陷是资金渠道单一，老是躺在各级财政上做文章，而没有 想方设法去拓宽资金渠道，如社会上的闲散资金，目前让外资、民间资本 参与的做法还没有在实践中运用。 再次，有些投资主体不明确，产权管理混乱 由于目前投资体制改革力度欠佳，造成有些投资法人制度流于形式， 加上一些投资项目是在各级政府大包大揽的情况下进行具体操作的，更使 项目投资主体分不清到底是政府还是企业，由此造成的产权管理混乱就在所难免。 如前所述，厦门市同发展共富裕工程的第

7、一批项目中，总投资超千万 的一个外口公寓项目，市里拨补 878 万元，市有关部门要求按公司化管理 模式运行，市里投资应成为相关村的股份进行企业化经营。 但实际调查中得知，大多数村认为股份太小，不如每年有钱分就行。 由此区里做出决定， 将市投资部分全部归属国有企业 区投资公司， 并由该公司十年内每年给予些这相关村一定数额的固定回报。 这种违背原有投资意图，高估农村基层干部经营素质的现象值得我们 深思。 又如去年 11 月，市委党校厅局级班学员在考察我市小坪森林公园时， 看到一幅令人痛心的惨景位于国家级森林公园境内的小坪水库几乎见底， 绿水青山变成有山无水。 经询问在场的水坪水库水电站领导得知由于

8、没钱发工资只好放水发 电卖钱，加上今年雨水少，水库水很快被放光。 但最终原因仍是条块分割造成产权管理的混乱；一个区域内却有不同 的管理方式，水库归水利部门，森林公园却归林业部门。 若要开发如此美丽的森林公园谈何容易，更不要说要维持生态环境的 可持续发展。 笔者认为，上述问题的产生大多是改革过程出现的问题，解决问题的 办法仍然要以采取改革的方法，其主要途径有以下几个方面 、镇以上的各级财政应将属于政府投资行为的借贷资金列入每年的 财政预算盘子 虽然目前许多开发土地等项目均由各级政府委托或指定的国有企业 负责，但在每年编制财政预算过程中应单列，并向各级人大报告政府财政 预算执行情况时至少说清楚以下

9、几点 1 政府投资项目的资金来源。 如上级拨款、国债、政策性贷款或商业银行贷款等。 2 每年财政预算中安排到期的贷款本息偿还情况。 3 政府投资项目每年资金运作及收益情况。 4 审计机构对政府投资项目的审计报告。 二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事 从有所为有所不为及有限政府的战略考量，切实转变政府职能。 凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保 留地推向市场。 本着政府搭台、企业唱戏的原则，通过资本运作促进我市投资体制改 革的深化，由此吸引更多的外资和国内企业资本、民间资本参与基础设施 的建设，而政府不再投资此类项目。 如澳大利亚马卢奇郡厦门友好城市已将水处理、机

10、场、停车场、垃圾 处理等五个项目全部采取商业化运作，并取得良好的效果。 其主要做法是政府当掌舵员而不是划浆员；政府在政策制定、规则指 导、利益关系三大方面明白无误地告诉投资者，使得私人资本顺利进入这 些投资领域。 他山之石可以攻玉，只有最终让投资者有利可图，才能扭转目前政府 无所不能无所不包的局面。 如前所述，有些政府投资项目在建设过程中，由于政府行为代替了市 场经济行为，造成投资主体不清、责任不明。 而早在 1996 年，国家建设部等三部委就重申各级计划部门委托工程 建设项目立项和审批，对资金不落实，资金不到位无保障的建设项目不予 审批立项，更不得批准开工。 但据近几年的审计调查表明岛外有些

11、区建设项目资金落实率是比较 低的。 但为了争得一些建设项目，区、镇两级领导往往是向上级承诺配套资 金，而后却积极组织向上级跑部钱进。 但跑下来堵缺口的资金毕竟有限，结果建设资金缺口越滚越大。 因此只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、 烂尾工程的问题。 三、对公益性和非盈利的投资项目，应集中财力办大事，努力降低运 营成 对于今年各级财政在文化、教育、卫生和社会福利设施等公益性和非 盈利性项目支出时，应本着雪中送炭而不是锦上添花的原则，集中财力物 力扶持一些最为需要、最能见效的项目，特别是让每年的为民办实事项目 尽量做到当年投资当年见效。 从可持续发展的战略出发，拿出一些公益

12、性项目建成后的管理和维护 工作面向社会，公开招标后承包给有经营管理能力的企业，按照企业化管 理将可以降低财政开支，建立良性的管理体制，以改变现有的一些公益性 建设项目建成后， 政府给予所谓的事业单位待遇， 造成二机关、 官僚主义， 办事效率低下和成本幵支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的现象。 对涉及区域内经济或生态环境需要的一些项目，应整合管理体制，打 破条块分割、互相抵消力量的管理机制，按照高效统一的原则，让其归口 同一主管部门，让一个婆婆管到底。 四、尽快建立政府投资绩效评估体系 在当前干部管理体制下，要求各级政府领导真正做到兼顾眼前利益和 长远利益是不切合实际的。 谁都想在自己的任内尽

13、快出项目、出效益，至于政府负债的承受能力 以及对今后的影响，那是较少考虑的。 以致我们常说的新官不理旧账的怪圈的出现就不足为奇了。 任其发展下去，有朝一日产生的财政困境导致政府信用危机也将不可 避免。 如何解决这一难题？笔者认为建立政府投资绩效评估体系有助于为 防范于未然，其评估的意义在于 第一，以唤起广大群众对政府投资行为的了解，广泛听取群众提出的 批评和建议，特别是与广大人民群众利益息息相关的公益事业尽可能把政 府投资行为和群众意见做到基本一致。 第二，促进政府不断改进工作，使政府在做决策时能更谨慎，更能严 格地按经济规律办事，从而达到投资效益的最大化。 第三，政府投资行为的公幵、透明，让阳光照耀政府投资行为，有助 于为防腐倡廉找到治本的措施。 其具体做法是一是建立重大投资项目评审机制。 每年政府重大投资