后危机时期国际组织金融监管改革评析及启示

1、后危机时期国际组织金融监管改革评析及启示汤柳，王旭祥 2010-09-28摘 要： 文章回忆了此次全球金融危机以来要紧国际组织关于加大宏观审慎监管的改革行动，归纳了国际组织改革的突出特点及事实上施障碍。在此基础上，结合国际组织的改革建议和中国经济金融进展特 点，从加大国际监管合作、构建中国宏观审慎监管体系以及加快中国系统性风险治理研究等方面，提出进一步完善中国金融监管改革的政策建议。关键词：后危机时期，国际组织，金融监管，监管改革一、国际组织金融监管改革行动概述G20、IMF. BIS 等具有全球性阻碍力的国际经济全球化背景下的稳固与进展需要深层次的和谐与合作。国际组织差不多成为各国共商全球经

2、济金 融、促进共同经济稳固和连续增长的世界级平台。就监管而言， 组织，负有爱护金融稳固这一重要职责。为了共同应对全球性金融危机对经济增长和金融稳固造成的庞大冲 击，自 2007 年以来，各国际组织在各自有关领域内，就洞悉危机根源、重塑监治理念以及改革监管体系等 各个方面均提出有关指导方针及政策建议，其监管改革措施之密集、涉及范畴之广泛令人印象深刻。如果讲 宏观审慎监管的推行开启了法规管制新时代，那么国际组织在全球范畴内促进有关监治理念的重塑、监管体 系的重构，以及加大全球监管合作和监管法规统一等方面起到了不可替代的作用。作为各国最高层次的会面， G20 在国际组织针对金融监管的改革中发挥着统领

3、、监督和和谐的作用。客 观而言，自危机发生以来连续召开的四次峰会中，伦敦峰会正式提出的审慎监管的国际架构以及加大监管的 若干建议关于以后监管体系的变革明确了方向，成为四次峰会中最具有实质成效的会议。伦敦峰会时期是全 球危机最为严肃的时期，也许唯有共同的 “切肤之痛 ”方能让争辩不休的美国、欧盟和英国等要紧经济体达成 共识。国际货币基金组织（fMF ）、金融稳固委员会（FSB）以及国际清算银行（BIS）的监管改革行动要紧集中在加大对发达国家的监督、加大系统性风险和逆周期监管研究以及启动早期预警机制的相互合作等方 面。其中最为突出的是 IMF 对金融稳固模型的引入（ Standardized ri

4、sk-assessment matrix（ RAM ）。该模型 的要紧特点是从宏观审慎的角度将要紧的风险来源（如家庭过度负债、银行资产不足等）、引发危机的驱动 因素（宏观经济的严峻衰退、系统重要性机构的倒闭）和传导机制以及监管和危机的治理框架、压力测试的 结果等各项内容纳入综合评估， 同时该模型还给出风险引发危机概率的运算以及有关风险事件发生对金融稳 固和宏观经济阻碍的模拟等。lAIS ）、国际证监会组织除此之外，巴塞尔委员会实施的银行监管框架改革，以及提出将流淌性偿债能力系数和净稳固融资系数 作为流淌性风险的国际监管标准等新举措，也受到各国关注。国际保险监督协会（IOSCO ）和国际会计准则

5、理事会 （IASB ）分别在证券和保险的监管和会计准则等方面出台了有关支持宏观 审慎监管、扩大监管范畴、加大逆周期监管、促进国际监管合作的有关改革措施。二、国际组织金融监管改革的要紧奉献和特点一）主张政府主导的金融稳固与市场主导的金融自由化之间的平稳危机前的现代金融进展史确实是一部关于金2008 年的全球金融危机被视为两种法规管制时代的分水岭。融主体如何实现自由化和全球化的历史，而危机的发生则使”自由市场是促进成长与稳固的最佳方式 ”这一结论受到了严峻质疑。金融改革并不是以惩处为目的， 而是以制造以 G20 共识为基准的国际组织所采取的各项改革措施表明， 一个足以促进经济稳固增长的制度为动身点

6、。这一态度表明危机后的监管改革取向：既要防范金融创新过度 导致的金融风险，又要鼓舞法律规范下的金融创新活动；既要从日益加大的金融一体化中获益，又能操纵潜 在负面溢出效应的发生，从而实现管制与市场的最佳平稳。二）围绕宏观审慎的监管要求，实现对监治理念的重塑缩小而非扩大金融和经济的周期性波G20 伦敦峰会强调监管体系必须能防范波及整个金融体系的风险， 动。这一主张体现出宏观审慎的监管要求。随着各项监管方案的推行，关注单个机构的微观审慎监治理念， 正在被关注金融系统整体情形的宏观审慎治理理念所取代。与此对应，顺周期循环正在被逆周期工具下的平 缓周期循环所替代，各监管当局和金融机构的信息沟壑正在被各项

7、关于加大信息沟通的合作机制所拉近；法 定的监管边界正由于跨行业、跨国、跨地区的监管合作而得到延伸，新的监治理念正在逐步形成。三）创新性的监管方法层出不穷相伴监治理念和体系的变化，国际组织在此次改革中提出了许多新的监管方法和依据。如金融稳固模型 的提出，对 “系统重要性 ”的重新定义及资本缓冲与动态贷款拨备等逆周期工具的构建，按金融关联度实行资 本附加费、薪酬发放与风险治理有效结合之理念的提出，衍生品场外交易制度的变革等。尽管其中一些监管 工具并非被首次提出，然而在国际范畴内探讨其操作性实属首次。四）加大国际组织监管合作和制定全球监管最低标准从国际组织的改革行动中能够发觉，加大合作的内容不仅强调

8、各国监管机构之间的合作，还突出强调国际组织间关于监管的合作。按照G20的要求，应加大 FSB、IMF和BIS的沟通与合作，加大 FSB和IMF在金融稳固方面的共同职责，要求 IMF 和 FSB 共同建立早期预警演习机制（ Early Warning Exercises ，EWE ）。在系统性风险的研究方面，IMF、BIS和FSB共同合作研究，提出了关于定性和定量分析相结合的差不多框 架，用于从系统性风险的角度评估和测量单个机构、市场以及工具在金融系统中的重要性。此外，为了促进 各国监管法规的一致性， 2010 年 1 月 FSB 出台了关于加大遵守国际标准的框架，通过建立最低全球标准的方式，要

9、求各国按照本国实际情形提供标准。五）加快对新兴市场国家的纳入要紧经济体在此次危机中不可推卸的责任凸显危机后改革国际货币体系的重要性。以中国为代表的新兴市场国家对全球经济增长奉献率的明显上升，加之各国关于改革国际货币体系及系统性监管的要求持续增加，共同推动了新兴市场国家在 IMF 等国际组织中地位的提升。 这一趋势在其他国际组织的金融监管改革中也得到体现，例如，G20替代G8，成为国际经济合作的要紧平台；FSB吸取G20中包括中国在内的数个进展中国家成为正式会员：与金融监管有关的各个要紧国际标准制定机构，纷纷吸取包括中国在内的新兴市场国家作为新成员；巴塞尔委员会将部分新兴市场国家的央行行长和其他

10、监管者领导纳入该委员会的治理机构。所以，尽管进展中国家在国际组织中的地位得到体现和提升，但在这些长期由发达国家操纵的机构里，能否获得应有的话语权，还需要充分的时刻来实现。六）针对欧美国家展开的改革行动，未充分考虑新兴市场国家的要求在国际组织的改革行动中，不管是对危机根源的剖析依旧加大监管的举措，均是针对欧美国家的经济金融特点对系统性风险的阻碍，及其监管和法律安排中存在的咨询题。作为持续纳入新兴市场成员国的国际组织，此次加大监管的改革行动关于新兴市场国家则考虑甚少。如此的改革如果在所有成员国范畴实施的话，其行动成效颇有欧美国家生病，全球跟着吃药 ”之嫌。因此，如何结合本国的经济金融和监管特点，汲

11、取危机的体会和教训，有针对性地采纳国际组织监管要领，加大本国金融体系的稳健性，是当前包括中国在内的各新兴市场国家面临的重要挑战。三、关于国际组织金融监管改革的争辩和实施障碍一）关于改革启动时刻的选择尽管危机后围绕宏观审慎原则展开的改革行动已成为各国共识，然而改革何时实施仍在各国存有分歧。例如，伦敦政治经济学院教授查尔斯古德哈特反对在经济金融尚未企稳的形势下，草率以监管法规的形式强化改革。国际货币基金组织货币与资本市场部主管劳拉科德雷斯指出，在金融稳固委员会及巴塞尔委员会的配合下， G20 已在全球金融监管体系改革进程中取得明显进步，但仍有需要连续推进和改善的环节 ”要幸免因冒进产生监管套利空间

12、让投机者有机可乘。在经济金融复苏基础尚不稳固的后危机时期，专门是在以当前欧洲主权债务危机为主的全球财政风险加剧的情形下，包括监管在内的各种纠正市场的行动都应充分考虑经济金融形势的脆弱性和复杂性。二）关于对改革力度和细节的共识关于国际性协议而言，细节咨询题往往是最难统一的，这也直截了当阻碍到各国改革方案实施力度的大小。关于此次国际组织的监管改革，同样存在如此的咨询题。当前各成员国在多个改革领域仍旧存在意见分歧，而已达成共识的改革措施则实施状况也不尽如人意。例如在逆周期监管改革中提出的逆周期乘数的引入，在各国可能会因经济周期阻碍的不同而显现差异，从而显现不同国家对银行资本要求有松有紧。因此，英国央

13、行负责金融稳固事务的副行长保罗托克指出，准确制定出最得当的逆周期措施并非易事。而美国财长盖 特纳表示，达成一致的资本金和流淌性要求十分重要，否则极易导致各国之间形成分裂局面。按照新的巴塞 尔协议，新的银行资本金和流淌性规定将于 2012 年年底开始实施。在银行薪酬系统监管方面，金融稳固委 员会表示，尽管美、英、德、法、日等国家和地区已开始采取有关改革措施，但阿根廷、巴西、新加坡、印度、印尼、墨西哥、俄罗斯以及土耳其等国在落实银行薪酬改革措施方面仍显滞后。英国银行家协会首席执行官奈特针对这一咨询题指出，就目前而言，协议”与“实施”之间仍存在庞大鸿沟。三）关于改革的连续性咨询题国际机构及各国的风险

14、预警体系关于危机并不成功的推测，在专门大程度上讲明了逆向监管的难度。专 门在景气时期任何阻碍经济增长的政策均不易被采纳。危机来临使全球面临共同灾难，经济金融形势的急剧 恶化促使各国对监管改革表明了共同的决心，从而形成了国际组织的监管改革行动。随着危机阻碍的消退和经济的缓慢复原，各国关于监管改革的决心发生了微妙的变化。从各国对待监管改革的态度来看，目前矛盾要紧集中在美国和欧洲之间。当前，作为此次危机最无辜”的受害者，欧盟国家针对美国监管改革的态度最为坚决，要求 连续推进全球金融监管改革”，甚至要求 讨论开征银行税”这一激进的改革政策。而美国作为 危机始作俑者，在监管改革行动方面一直较为缓慢。欧洲

15、政府领导人指责美国并非出于合作态度，而是意图 制定于己有利的条款。即便美国迫于压力实施改革，在经济逐步向好的时候是否能够坚持诸如逆周期监管、 合理薪酬等逆向的监管措施，以及国际组织的改革在各国和地区是否均能连续进行，都有待时刻检验。四、对中国金融监管改革的启发尽管目前国际组织的监管改革和在成员国的推广面临着较大的分歧和障碍，不管在改革的时刻、力度和 细节依旧连续性上都未达成统一，然而危机后围绕宏观审慎原则展开改革行动差不多成为各国共识。作为各 国集体聪慧的结晶，国际组织有关监管改革的主张和建议必定对各国改革产生深远的阻碍。作为新兴市场国 家的要紧代表之一，我国应当结合本国国情，汲取其中有益的观

16、点和适用的政策建议，完善现有监管体系, 扩大国际合作。这不仅有利于我国金融体系的稳健，也有利于进一步巩固我国的国际地位。（一）加大国际金融稳固合作，争取国家利益的最大化政府主导的金融稳固并不排斥市场主导的金融自由化，在全球化经济深化进展的背景下，国际监管合作是各种监管改革的主线。在此前提下，我国加大国际金融稳固合作具有重要的战略意义。第一，从战略进展 安全与稳固。其次，国际组织的改革使以中国为代表的新兴市场国家在国际货币基金组织、世界银行等国际 组织的地位得到了提升，我国应当回应国际社会舆论要求，参与国际金融稳固与监管合作，提升自身的国际 阻碍力。再者，当前国际组织的宏观审慎监管改革和监管合作

17、尚属磋商和酝酿时期，中国的及早参与有助于 增强其在规则制定方面的主动性，最大程度地爱护自身利益。的角度来看，加大国际金融稳固合作有助于贯彻我国走出去”战略和实现我国在对外开放条件下的金融体系二）结合中国经济金融进展条件，实现宏观审慎监管体系改革按照国际组织的监管改革要求，改革现有的监管框架，实现宏观审慎与微观审慎的有机结合是各国监管当局的首要任务。然而，由于国际组织有关监管改革的措施要紧针对发达国家金融体系存在的咨询题，没有 充分考虑到新兴市场国家的金融特点。如何针对我国的经济金融进展状况，结合阻碍金融稳固的关键因素改 革现有监管体系，建立符合我国实际情形的监管体系框架，是当前经济进展的重要任

18、务。第一，关于宏观审慎监管目标的建立。目前关于宏观审慎治理目标的讨论尚无统一认识，由于面临的风险与经济金融及监管体系特点的差异，各国在宏观审慎治理的侧重点上将有所不同。我国应当充分研究宏观审慎治理的有关国际标准在中国的适用性咨询题，防止显现过于严格的监管规则限制经济金融正常进展的现象。从我国的情形来看，我国宏观审慎监管改革的目标应是在爱护金融稳固的同时，兼顾宏观经济的连续增长。这是因为在转轨经济条件下，经济的较快和连续增长是保证就业和居民收入水平提升的前提条件，是实 现渐进式市场化改革的有力保证。第二，关于宏观审慎政策工具的确定。在监管方面，按照新的巴塞尔协议，新的银行资本金和流淌性规定将于

19、2012 年年底开始实施。目前我国监管层也已表示开始考虑引入逆周期监管工具，要紧包括加大资本 金监管，建立动态的拨备监管机制、不良贷款率监管机制以及鼓舞监管机制等方式。然而，准确制定出最得当的逆周期措施并非易事。监管当局应当在规则制定与相机选择相联系的基础上，充分研究我国经济周期的特性及与之结合的动态资本缓冲的结合时点及其规模。在宏观政策方面，宏观审慎治理是一种综合性的政策干预， IMF. BIS 等国际组织的监管研究差不多充分表明了这一点。因此，我国宏观经济政策的制定应当包含金融稳固的目标，可考虑在加大宏观经济政策部门与监管当局的和谐和沟通的基础上，授予金融监管部门在必要时候适当干预宏观政策的权力，以保证宏观审慎治理目标的实现。第三，关于宏观审慎机构框架的确立。 一方面 .我国应当吸取美国复杂的监管体系和多头治理方式的教训，加大 “一行三会 ”的监管和谐，明确交叉业务监管的职责约束，落实统一监管的细节，排除监管漏洞和监管真空。另一方面，将财政部、发