试论我国现行土地制度的问题与完善规章制度

1、试论我国现行土地制度的问题与完善规章制度试论我国现行土地制度的问题与完善摘要 土地资源配置是经济发展的永恒主题，土地资源是人类社会发展的主要资源。要处理好经济发展与土地资源可持续之间的关系，必须建立完善的土地制度。土地制度是社会影响整体的一项基本制度，土地制度的改革跟中国的整体经济和社会发展息息相关。本文拟从20世纪以来我国土地制度改革与现状着手，深入了解现行土地制度，从土地立法、土地利用效率、耕地资源的角度分析现行土地制度的问题，对土地利用规划、征地制度以及耕地保护制度方面提出个人的见解。关键词：土地制度;效率;非农化;耕地保护abstract: allocation of land res

2、ources is the eternal theme of economic development, land resources is the main resource for human and social development. properly handle the relationship between economic development and sustainable land resources between land must establish a sound system. land system is a basic system of social

3、global, reform the land system of things related to chinas economic and social development. this paper intends to start from the 20th century and the present situation of land reform system, in-depth understanding of the current land system, legislation from the land, land use efficiency point of vi

4、ew, the analysis of the problem of existing arable land resources system, land use planning, land systems and farmland protection system to give my personal opinion on.keyword: land system; efficiency; nonagricultural; farmland protection目 录摘要关键词一、我国土地制度改革历程与现状概述(一)我国土地制度改革历程(二)我国土地制度现状二、我国现行土地制度存在的

5、问题(一)缺乏土地立法总体规划(二)土地要素利用效率较低(三)土地过速非农化三、完善我国土地制度的基本对策初探(一)加强土地利用总体规划，提升规划法律效力(二)完善征地制度，增大征地成本，制衡政府权力滥用(三)完善耕地保护制度与措施(四)针对土地法律方面，加强立法工作参考文献土地作为自然资源为人类生存提供必需品，作为资产为城市发展提供资金，作为资本又可拍卖，可以作为抵押贷款，其与人类的生存发展息息相关。土地利用效率与配置方式不仅直接影响了国民经济社会发展的质量，更是影响中华民族伟大复兴大计的实现。中国正值社会主义初级阶段，走中国特色社会主义道路，自改革开放以来，我国的土地制度发生了巨大的变革，

6、为我国的城市化、工业化与经济发展都作出了重大的贡献。然而在这个与时俱进的时代，要保持经济发展的可持续，必须不断地改革创新适应中国的发展趋势，本文通过对改革开放以来中国土地制度的了解，分析我国现行土地制度的实行效果及其存在的问题，就完善我国土地制度提出个人的意见。一、我国土地制度改革历程与现状概述(一)我国土地制度改革历程20世纪初的中国，社会矛盾及其尖锐，政局变幻莫测、民不聊生，当时在中国实行的是极其不合理的封建土地占有制，农村土地高度集中在地主、富农的手中，而中农、贫农长期处于被剥削、被压迫的状态之下。然而当时中国人口的绝大多数都是农民，农业控制着国民经济的命脉，不公平的土地制度造成人民贫困

7、，农业生产落后从而导致整个社会贫穷落后。在这样的背景与下，中国共产党意识到了土地革命的必要性，进行了一系列的土地改革。第一次土地改革提出了明确的土地纲领，认为没收地主、军阀、官僚的土地交给农民是最终的目的，颁布了一系列的土地法。1947年我党起草颁布的中国土地法大纲成为新中国成立之前我国土地制度史中一个重要的里程碑。废除一切地主的土地所有权废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，同意平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上挑肥减瘦，使全乡村人均获得同等的土地彻底改变了原本的封建土地制度，对土地进行重新分配并且规定了相应的分配制度。这在当时来说

8、无疑是一个重大的改变，绝对的平均主义对农民产生了积极的作用，激发了广大农民生产的热情。新中国成立之后，在总结土地改革经验的基础上，颁布了中华人民共和国土地改革法，这一阶段的土地制度分为土地的没收和征收、土地分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法四部分。关于第一次土地变革的性质，许多学者认为其导致了新中国土地私有制的产生。实际上农民并没有真正拥有土地的所有权，而是获得了土地的使用权，所谓的耕者有其田是为了实现资产阶级土地国有制沿着社会主义道路实现共产主义目标，消除封建主义土地私有制，使土地合理分配和充分利用。土地改革之后，农民虽然分得了土地等生产资料，但由于农村生产力极其落后，生

9、产资料十分匮乏，走合作经营的道理成为了必然的选择，1955年，在全国范围内开展了高级合作社运动。高级合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，实行按劳分配原则。先进的合作改变了原有的土地制度的性质，剥夺农民的土地产权，集体土地所有权的实现，为共同劳动集体组织的建立奠定了基础。在农村合作化运动中，人民公社制度逐步建立起来了。中央政府制定了一系列人民公社的规定，进一步整顿这些法规政策，成为中国农村经济制度的基础。土地改革后，给农民的土地权利，通过各种形式的合作经济被剥夺，农民从政府得到的土地重新回到了集体。在人民公社制度下，从农民的土地所有制变革为土地集体所有制，其实质是建立了土

10、地国家所有制，土地集体经营只是一种土地利用形式。从人民公社体制转变为土地承包经营责任制，经历了渐进性的变化过程。党的十一届四中全会指出，人民公社将继续稳步实施三级所有，队为基础的制度，致力于发展农村生产力。尽管决议的主题基调仍是坚持原来的体制，但对包产到户开了一个口子。1982年，中央发出第一个一号文件，突破了传统的体制框架，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制。一号文件之后中央又连续制定了几个重要文件，确立了农村土地承包经营权制度，从根本上废除了封建私有和农民私有的土地制度。进入80年代后，我国法制建设的春天来临，立法体制进一步改革与完善，各种规范土地秩序的法律和法规陆续

11、出台。(二)我国土地制度现状经历了几次土地变革之后，新中国的土地立法从无到有，取得了很大的成绩，初步形成了具有中国特色的土地立法体系。宪法在第9、10条确定了我国土地的国有制度以及全民所有土地与集体所有土地的基本范围。我国土地制度从原先的封建私有与农民私有的土地制度变为了社会主义土地公有制。社会主义公有制，就是由社会主义国家中央政府和各级政府、各集体经济组织代表人民对国有、集体土地行使占有、使用、收益和处分的权利。由于交易行为的法律后果是改变财产的所有者，而土地的所有权主体是我国唯一的国家或农业集体经济组织，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权主体是不能改

12、变的。因此该制度决定了我国的土地不能买卖，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何买卖或者变相买卖土地的行为都会受到法律的制裁，但土地使用权可以依法转让。这样便使得土地的社会主义公有制不受侵犯，同时也保护了我国的耕地资源。可以看出我国的土地制度在城乡分割上表现地特别明显，这与其他多数国家不同。城市和农村，城市郊区的土地所有者不完全一致，在立法上更侧重于农村土地问题。除了宪法的规定以外，民法通则等一系列立法当中对土地的所有权制度和权利内容均作了较为详细的分解。同时，还以土地管理法为核心确定了我国土地立法的基本框架，建立了我国主要的土地制度。比如土地开发利用和保护制度、建设用

13、地制度、土地征用制度、土地市场制度、土地赋税制度等。首先，在土地的综合管理上，对土地的使用，实行国有土地有偿使用，农民集体所有的土地则实行土地承包经营;对于土地的用途，进行总体规划与编制，划分建设用地、农用地盒未利用地，从而控制建设用地总量;对耕地的保护，实行特殊保护制度，包括耕地占有补偿制度、禁止耕田闲置、荒芜制度等;水土保持和兔纸改良方面，建立土地整理和复垦制度、防沙治沙及水土保持制度;土地执法监督方面，规定了土地执法监督部门的职责、检查措施以及违法者的责任。在土地利用方面，城市与农村采取不同的制度。对于城市土地，第一是制定城市土地的规划，第二是对建设用地进行管理，例如建设用地范围管理，农

14、用地转为建设用地的审批制度，三是房地产开发和交易制度，四是土地征用制度。对于农村土地，主要是关于耕地保护与土地承包方面的制度，规定了农村土地的承包方式、程序土地承包经营权的流转制度、耕地保护制度。在土地资源保护方面，对因采矿破坏耕地、草原、林地应复垦利用或植树种草的情况，我国矿产资源法明确规定矿区被破坏土地必须及时复垦利用、植树种草，保护土地;刑法对土地利用中的违法犯罪行为也进行了规定。刑法专门规定环境重大责任事故罪，在土地利用中用地主体如果因为不负责任对土地资源造成不可修复的永久破坏，达到环境重大责任事故的定罪标准，就可以被追究刑事责任。除此之外还有土地利用规划和土地用途管制制度、耕地特殊保

15、护制度、土地调查和土地统计制度、土地整理和复垦制度、水土保持制度等。与中央立法相呼应的是，各省、自治区、直辖市以及其他具有立法权的城市与地区也从上位法的规定及原则出发，制定了相应的地方性法规或者行政规章，共同构成了我国的土地立法体系。针对这一情况，有人宣称我国土地管理已经完全进入法制轨道，然而没有一项制度是完美的，我国的土地制度依旧存在着许多问题。二、我国现行土地制度存在的问题(一)缺乏土地立法总体规划我国土地管理法第四条第 2 款规定:国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。然而在我国的土

16、地制度改革中，往往没有根据土地管理制度和土地改革所面临的新形势进行科学的预测，也从未编制过土地立法规划。一直以来，我国的土地立法一直遵循着走一步，看一步的思路。有人指出我国的土地立法遵循先有实践再有政策最后制定法律的传统模式，久而久之则形成了成熟一个制定一个的_惯定势，具有明显的不适应性，特别是对于那些尚不成熟的土地问题或是需要提前预防的土地问题通常予以排斥，并以其既存的立法势力干扰和阻止土地立法创新的实现这十分形象地说明了我国土地立法一路以来存在的问题，由于在立法思路上一直都是先发现问题再解决问题，没有一个一以贯之的知道思想和长远规划，遇到问题只能临时再针对这个问题立一个法，这使得立法经常比

17、实践落后，立法效果往往没有提前规划来得好。我国从制定土地利用总体规划制度到现在，土地利用总体规划只进行了两轮，虽然第二轮土地利用规划无论在其权威性、科学性和可操作性上都大大增强，规划对土地利用的引导和控制作用初步得以发挥，可是在我国全国范围内大规模的开展土地利用规划也还只有十多年的历史，规划的基础数据、指导思想、方法均存在较大的问题，我国土地利用总体规划的科学性依旧在不断受到质疑，实践中遭遇纸上画画，墙上挂挂的尴尬。总体上讲，我国土地利用规划制度尚处于成长和发展阶段，在规划的制定和实施中还存在一些问题和不足。(二)土地要素利用效率较低1、宅基地使用权配置不公、低效随着农村社会经济的发展，农民收

18、入水平的提高，农民财富观念、财富结构、投资理念等均发生了变化，因此农民对宅基地资源需求结构也发生了重大的变化。过去农民收入水平大部分只能做到建造砖瓦平房，居住条件比较简陋，只要能满足基本的居住要求就好，而现在随着农民收入的提高，建房的目的不仅仅在于满足生活起居，而在于互相攀比，挣门面，讲排场，大家都希望能建造更多的住宅，不断地划新区，建新房，新房越来越多，大量的宅基地被闲置和废弃。造成农村宅基地使用权严重不公平、低效率的现象。河南省正阳县就存在大量的空心村，全县户均宅基地达三亩，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地20万亩。有一户人家的住宅面积达13亩，且长年闲置。导致宅基地使用配置不公、效

19、率低下的原因有很多，首先是部分地方规划不完善，只注重新房的整齐统一，忽视了对旧宅基地的改造利用，导致农民建房的盲目性与随意性。其次是农民的节约用地观念薄弱，土地管理法虽然规定农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，任何单位和个人不得私自转让或买卖。但由于宣传不到位，导致农民土地公有法制意识不强，认为将集体土地用来建房就变成自己的，从而想方设法占用宅基地。从法律的角度看，主要问题是目前的法律制度对宅基地使用权规范存在许多不足，例如审批制度不健全，许多土地执法人员法律意识薄弱，没有依照法律法规办事，滥用职权，随意审批。农村空闲的宅基地不断增多，不仅浪费了有限的国土资源，加剧了人多地少的矛盾，更助长

20、了无政府注意的思想，给社会增添了不安定因素，到了非治不可的地步。2、城市建设用地浪费严重近年来，由于我国城镇化步伐的加快，越来越多农村用地被征用为城市建设用地。我国土资源部的专家表示，我国的城市化、工业化不仅导致了10年时间减少了1亩土地，还由于粗放利用浪费了大量土地资源。假如考虑到用地质量，那么会发现土地浪费的情况更加令人心寒。96年之后，我国城市化进程加快，导致土地粗放利用与土地浪费的情况越来越严重，一些地方政府土地利用观念落后，只想着新占地、用地，土地的利用率十分低，导致城市建设用地总量失控、结构失衡。(三)土地过速非农化改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，gdp增长率高达9.6%，成为

21、世界上经济增长最快的国家。土地作为重要的生产要素在经济发展中起着重要的作用。伴随着城市化工业化进程的加速，土地等生产要素从农业向其他产业急剧转移。1978年以来，建设用地占用耕地的数量每年平均达30万公顷。可以看出，改革开放以来的我国土地的一个重要特征就是显著的土地非农化配置，并在持续的呈加速状态。土地非农化对粮食安全与社会经济可持续发展以及非农化过程中大量农民失地所引发的各种问题对社会安定均有一定的负面影响。1、土地非农化对粮食安全的影响耕地数量减少，粮食产出能力下降是土地非农化最直接的影响。我国养着世界22%以上的人，耕地面积却只有世界耕地面积的9.5%，这不禁让人担忧起中国人的粮食问题。

22、另外土地非农化也对耕地质量产生了极大的影响，首先使得土地细碎化，地块分割。在城郊地区，人地关系矛盾十分突出，城市建设用地大量征用农村土地，增人不增地，减人不减地的土地承包政策实施起来非常困难，土地不断地进行调整，最终造成了土地细碎化。土地细碎化造成了土地规范经营上的困难，地块分散也加大了管理的成本。其次土地非农化将会间接造成土地污染，土地非农化使得该区域成为了工厂或者居民生活居住地，这不可避免地会带来化学污染与生活垃圾的堆积，这些都会导致周围土地被污染，从而使得土质下降，产量降低。最后，土地非农化还会导致土地过度利用。由于原先的耕地面积被其他生产生活用地占用，耕地面积减少，人们开始担心土地非农

23、化会引起粮食安全问题，通过提高复种，增施话费，使用农药等方式来提高粮食总产量，使得农地过度利用。农地过度利用的结果就是造成严重的土地退化现象，土壤污染、土壤盐渍化、水污染、土地肥力下降。而随着经济的发展，人们的饮食结构也在改善，畜产品需求大量提升，人们往往会为了提高产量而盲目扩大载畜量，这导致了草地的过度利用，使得草场生产力严重降低。2、非农化过程中产生大量失地农民所引发的各种问题土地非农化过程中，农村集体土地被大量征收，越来越多的农民在这个过程中失去土地。失地农民的出现是城镇化进程中的必然现象，目前全国失地农民估计在5000万人左右，然而由于近些年来，一些地方政府滥用征地权，不尊重农民意愿，

24、大量强行征收农民集体土地;在补偿安置上，压低补偿标准，甚至克扣、拖欠、挪用征地补偿费，严重侵害了农民的合法权益，农民在征地过程中没有话语权。各种因素导致了失地农民不但没有享受到城镇化与经济发展的成果，反而成为无业游民。因土地征收引发的农民上访问题今年大幅上升，有的地方出现了土地一动，农民就闹的现象。严重恶化了党群、干群之间的关系。三、完善我国土地制度的基本对策初探(一)加强土地利用总体规划，提升规划法律效力土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排。作为政府土地管理的龙头，是土地用途管制的基础，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础，为了改变当前土地利用规划失效的普

25、遍现象、缺乏土地宏观调控的不利局面，为土地的管理提供科学和权威的调控依据，迫切需要加强规划编制的科学性。在指导思想上，要将经济发展与土地可持续利用作为主导思想，基于效率和公平的原则，通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关区域比较一致同意的基础上，编制区域土地总体利用规划，确定区域土地开发模式、重点发展领域和区域竞争土地资源的发展空间和时间安排，统筹规划土地资源的开发利用。当前我国的土地利用整体规划仍然属于行政规章，法律效力不足。在科学制定规划的基础上，还要提升规划的法律效力，强化土地利用总体规划的控制能力。所有用地行为，特别是涉及建设占用耕地的，都要依据土地利用总体规

26、划严格地确定，严格控制土地利用规划修改行为。真正基于可持续发展理论，确保土地集约节约利用，实现土地利用的多样化，完善土地利用管理制度。(二)完善征地制度，增大征地成本，制衡政府权力滥用土地征收制度涉及农业用地向非农用地转化问题，在我国同时伴随着土地所有制的转变。科学的土地征收制度，有利于保障土地所有者和使用者的权益，有利于全社会节约用地，保护耕地资源提高宏观效率，更加能制衡政府权力的滥用。从中国实际来看，现阶段中国想要完善土地征用制度，首先要解决的是征地农民的补偿与安置问题。按现行征地制度，政府征收土地所支付的补偿费用是按照被征收土地的原用途进行计算。而政府提供土地使用者的价格则以建设用地的基

27、本地价为基础根据市场状况进行计算。因此征地价格与供地价格两者的差价平均相差达十几倍，甚至上百倍。关于征地补偿标准合理性的问题，众多学者从不同的角度进行了广泛深入的研究，并普遍认同目前的补偿标准偏低。本人想强调的是，仅就缩小被征收土地与提供给土地使用者的土地之间的价差，减弱地方政府为获取土地收益最大化而滥用强制征地权的动力的角度，也应提高现有的征地补偿标准，以大幅提升政府征地所支出的成本，从而在源头上遏制政府失范行为的发生。新的补偿标准应该遵循这样的原则：现有的征地补偿标准要提高，但不能是完全意义上的市场价值。从理论上讲，土地增值的特点决定了涨价应该归公。农用土地经征收后转为建设用地的自然增值，

28、主要来源于整个社会的经济发展，不应当完全归原土地所有者所有。从实践上讲，完全的市价补偿中国现阶段的经济发展水平也承受不了，同时由于被征土地基本位于城市周边地区，大多数农民与土地征收并不发生关系，完全意义上的市价补偿会出现被征地农民一夜暴富，对边远地区的农民也显失公平。因此，对征地补偿标准的重新界定，肯定不能是原有的补偿，但也绝不能是市价。除了提高征地补偿标准外，增加政府征地成本另一个重要方面，是提高政府安置失地农民就业和为失地农民提供社会保障方面的支出。安置失业农民就业并为其提供相应社会保障，以保护其合法权益本是政府作为公共管理者题中应有之义，土地征收相关法律法规在立法精神上也体现了这一点，但

29、是政府在实际执行过程中偏离了公共管理的行为目标，为了自身利益的最大化，不顾甚至侵害被征地农民的合法权益，将对被征地农民的安置补偿简单化为征地安置补偿费一给了之。地方政府计算征地成本时，只是计算了征地补偿费用的支出，至于被征地农民失去土地后的就业安置及相应的社会保障并未列入其成本支出，作为经济人，他也不会考虑强行征地、低价征地，侵害被征地农民合法权益所可能增加的社会成本方面的支出。正因为如此，现行的征地制度才成为一种在地方政府看来是成本十分低廉的制度安排，从而刺激了其大量征占土地的欲望。为此，必须从制度上强制性将诸如被征地农民的就业培训。社会保险等被征地农民市区土地后的后续生活方面的相关支出列入

30、其征地成本，而不仅仅局限于安置补偿费。对我国土地征收制度的改革，最根本的问题是防止征收权的滥用，并从征收制度上完善我国土地资源的保护机制，形成节约用地的约束机制。(三)完善耕地保护制度与措施耕地保护是我国土地管理的首要任务，更是土地利用管理的重点。1、正确处理发展建设用地与耕地保护之间的关系如何处理好经济发展与耕地保护之间的关系，实现耕地总量动态平衡，是我国土地制度改革的一个难点。一方面，大力发展建设用地是我国现阶段城市化道路的必然选择，它是中国现代化、工业化过程中不可逾越的一个阶段，另一方面，我国又是一个人口众多可人均耕地资源较少的国家，切实保护耕地。努力实现耕地总量动态平衡是基于我国国情的

31、正确选择。尽管说发展建设用地并不必然导致耕地的减少，但如果两者关系处理不当，毫无疑问会激化人地矛盾。因此，要实现耕地总量动态平衡首先要正确处理好吃饭与建设、发展之间的关系，统筹安排城乡用地，绝对不能以牺牲耕地为代价无节制地扩张城镇，还要树立正确的发展观，从实际出发，对建设用地进行整体科学的规划，其次应当树立正确的用地观，重点做好旧城内部拆迁改造工作，提高封建密度和容积率，优化土地资源配置，最后要树立正确的耕地总量动态平衡观，强化环境保护工作，防止环境污染对耕地资源的破坏。2、强化政府耕地保护中的作用，规范政府的土地利用行为现行土地制度中存在的问题，既有政府干预不够的原因，也有政府土地利用行为不

32、规范的原因，也是现行土地管理体制的内在缺陷所致。由于市场机制自身存在的缺陷，土地农用与土地市用相比其直接经济效益较差，如果听任市场机制的作用，比较经济效益较低的农用土地就会不断被占用，为了弥补市场机制的缺陷，必须加强政府在土地建设中对耕地保护的作用，严格控制土地供给总量，垄断土地一级市场。与此同时，强化政府在耕地保护中的作用并不意味着政府可以为所欲为，政府的土地利用行为也必须受到约束，趋于规范。为从根本上杜绝政府的不规范土地利用行为，必须改革和完善土地管理体制，变土地管理的块块管理为条条管理，加强对耕地的强制管制，使作为政府职能部门的土地管理机构，能真正按照土地管理法的有关规定处理违规行为;在

33、将土地审批权适当集中的同时，要加大土地审批后的监察管理力度。3、调整耕地保护制度，保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识对基本耕地保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源与建设用地的需求情况，将我国基本耕地保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的检测体系，定期公布检测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接自助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护的积极性。同时，

34、在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性;坚决全面落实农村土地承包法，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。通过产权保障，增强农民的耕地保护意识。(四)针对土地法律问题，加强立法工作根据年新修订的中华人民共和国土地管理法的规定可以看出，我国已经开始注重加强对我国耕地资源的保护，守住18万亩耕地的底线，以做好我国的土地管理工作。但是，与此同时，也不难发现，我国土地资源的流失还是非常严重，特别是一些房地产开发商，为了获得额外的利益，而通过毁灭耕地，未经审批手续，而直接将耕地转变为建设用地，而在此过程中，农民只能得到微薄的利益。之所以会出现这样的问题，笔者认为，还是我国的立法存在漏洞。为了保护耕地，根据我国现行立法的规定，对于耕地资源，我国长期以来实施的是国