玉溪市土地利用总体规划

1、玉溪市土地利用总体规划玉溪市土地利用总体规划 （20062020 年）年） 玉溪市人民政府玉溪市人民政府 2010 年年 8 月月 目目 录录 前前 言言.1 1 第一章第一章 总总 则则.3 3 一、规划编制依据.3 二、规划任务.5 三、规划的目的.6 四、规划范围及期限.6 五、规划基期数据.6 第二章第二章 规划编制背景规划编制背景.7 7 第一节 市域概况.7 一、区位条件.7 二、自然条件.7 三、社会和经济发展概况.8 第二节 上一轮规划成效和不足.9 一、 “上轮规划”主要指标实现程度分析.9 二、 “上轮规划”实施的成效.9 三、 “上轮规划”实施的不足.10 第三节 土地利

2、用现状分析.10 一、土地利用现状.10 二、土地利用面临的主要问题.11 第四节 土地利用面临的形势.12 一、土地利用面临机遇.12 二、土地利用面临挑战.13 第三章第三章 土地利用战略和目标土地利用战略和目标.1717 第一节 指导思想与基本原则.17 一、指导思想.17 二、基本原则.17 第二节 土地利用战略.18 一、土地利用战略.18 二、土地利用战略重点.19 第三节 经济社会发展目标.20 一、人口目标.20 二、经济目标.20 第四节 土地利用规划目标.20 一、耕地和基本农田保护目标.20 二、建设用地规模控制目标.21 三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地

3、指标.21 四、土地整理复垦开发补充耕地目标.21 五、土地利用率目标.21 六、土地节约集约利用目标.22 七、生态环境改善目标.22 第四章第四章 土地利用结构调整与布局优化土地利用结构调整与布局优化.2323 第一节 土地利用结构调整.23 一、农用地结构调整.23 二、建设用地结构调整.24 三、其他土地结构调整.25 第二节 土地利用总体布局.26 一、农用地布局.26 二、建设用地总体布局.26 三、农村居民点用地布局.27 四、生态用地布局.28 五、重点建设项目用地布局.29 第三节 调整基本农田结构和布局.29 一、调整基本农田结构和布局.29 二、多划后占基本农田安排.30

4、 第五章第五章 土地利用区域调控土地利用区域调控.3232 第一节 土地利用功能分区及管制规则.32 一、土地利用功能分区.32 二、土地利用功能分区管制规则.36 第二节 县（区）主要用地调控.39 第六章第六章 建设用地空间管制建设用地空间管制.4040 第一节 玉溪市城镇体系发展思路.40 一、一心：玉溪中心城市.40 二、一群：三湖一海区域城镇群.40 三、一带：昆曼高速公路城镇发展带.41 四、三轴：三条滇中区域内功能发展轴.41 第二节 建设用地管制分区.42 一、允许建设区.42 二、有条件建设区.42 三、限制建设区.42 四、禁止建设区.43 第三节 建设用地分区管制措施.4

5、3 一、允许建设区.43 二、有条件建设区.43 三、限制建设区.44 四、禁止建设区.44 第七章第七章 中心城区土地利用控制中心城区土地利用控制.4545 第一节 中心城区定位与发展目标.45 第二节 城市布局发展方向原则.45 第三节 中心城区规划控制范围.45 第四节 中心城区建设用地调控.46 一、允许建设区.46 二、有条件建设区.46 三、限制建设区.47 四、禁止建设区.47 第八章第八章 土地土地整整治治.4848 第一节 农用地整治.48 第二节 建设用地整治.49 第三节 土地开发.49 第四节 耕地占补平衡.49 第九章第九章 城乡建设城乡建设用用地增减挂钩地增减挂钩.

6、5151 第一节 城乡建设用地增减挂钩项目区安排.51 一、拆旧区.51 二、建新区.51 第二节 城乡建设用地增减挂钩保障措施.52 一、明确分工，明确职责.52 二、严格挂钩项目区实施管理.52 三、加强对挂钩项目区的监督检查.53 四、充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益.53 五、采取多种形式，筹集项目资金.53 第十章第十章 土土地地利用重大工程和重点项目利用重大工程和重点项目.5555 第一节 生态环境建设工程.55 一、自然保护区、森林公园、风景名胜区保护工程.55 二、饮用水源地保护工程.55 三、湿地保护工程.55 四、生态公益林地保护工程.56 第二节 重点项目.56 一

7、、重大基础设施建设.56 二、其他重点项目.57 第三节 中低产田地改造工程.57 第十一章第十一章 加强土地利用管理的重点措施加强土地利用管理的重点措施.5858 第一节 落实耕地与基本农田保护责任制措施.58 一、创新耕地保护机制.58 二、推进基本农田保护示范区工作.58 三、建立耕地与基本农田保护责任的考核制度.58 四、建立政府牵头、部门合作的责任体系.59 五、加强基本农田建设，提高基本农田数量和质量.59 第二节 加强土地节约集约利用措施.59 一、制定节约集约用地指标控制标准.59 二、推行节约集约用地考核制度.59 三、深化行政改革，保障节约集约用地.60 四、严格控制建设用

8、地规模.60 五、积极稳妥开展“三项整治”工作.60 第三节 协调土地利用与生态环境保护措施.61 一、加强重要生态功能区的保护.61 二、提高自然保护区的管理水平和可持续发展能力.61 三、推进生态示范活动的开展.61 四、加强农村环境保护与农业面源污染的治理工作.61 五、加强资源开发生态环境保护监督.62 第十二章第十二章 规划实施保障规划实施保障.6363 一、加强规划实施的整体控制.63 二、强化规划实施的行政责任.63 三、运用规划实施的经济手段.64 四、完善规划实施的技术保证.65 五、 建立规划实施的社会机制.65 附附 则则.6767 附附 表表.6868 附表 1 200

9、5 年玉溪市土地利用现状.68 附表 2 玉溪市规划主要控制指标表 .69 附表 3 玉溪市规划期土地利用结构调整表 .70 附表 4 玉溪市各县（区）耕地保有量、基本农田保护面积指标表 .71 附表 5 玉溪市建设用地指标表 .72 附表 6-1 玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2010）.73 附表 6-2 玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2020）.74 附表 7 玉溪市重点建设项目用地表 .75 附表 8 玉溪市中心城区建设用地管制分区表 .79 附表 9 玉溪市基本农田调整表 .80 附表 10-1 玉溪市县（区）主要调控指标表（2010 年）.8

10、1 附表 10-2 玉溪市县（区）主要调控指标表（2020 年）.82 附表 11 玉溪市城乡建设用地增减挂钩表 .83 附附 图图 1、玉溪市土地利用现状图 2、玉溪市土地利用总体规划图 3、玉溪市建设用地管制分区图 4、玉溪市建设用地增减挂钩图 5、玉溪市基本农田保护规划图 6、玉溪市基本农田调整分析图 7、玉溪市土地整治规划图 8、玉溪市重点建设项目布局图 9、中心城区土地利用现状图 10、中心城区土地利用总体规划图 11、中心城区建设用地管制分区图 前前 言言 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土 地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利 用

11、工作中处于先行和龙头地位。 玉溪市土地利用总体规划（1997-2010 年） 实施以来，对于玉溪市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用 地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、 保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。 随着西部大开发战略的实施，玉溪市正进入一个新的历史发展时期， 经济和社会结构正在加速发展，土地利用和规划管理面临前所未有的压 力。玉溪市以城镇化和工业化为代表的现代化进程逐步加快。另一方面， 党的十六大以来，国家提出了全面建设小康社会、树立和贯彻落实科学 发展观等一系列重大战略决策，把土地利用作为国家宏观调控的一种重 要手段，土地供应日趋从严从紧。200

12、9 年 7 月，国家主席胡锦涛考察 云南后提出把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡，目前新一轮 西部大开发已启幕。从宏观经济背景国家的要求以及玉溪市自身的发展 阶段来说，玉溪市的土地利用工作都开始面临新的形势，现行的玉溪 市土地利用总体规划（1997-2010 年） 已难以适应国民经济和社会发展 的需要。为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用， 促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据中华人民共和国土地管 理法等法律法规和国家、省、市有关土地利用方针、政策，在云南 省土地利用总体规划（2006-2020 年） 的指导下，在玉溪市土地利用 总体规划大纲（2006-2020 年的

13、基础上，编制玉溪市土地利用总体规 划（2006-2020 年） 。 第一章第一章 总总 则则 玉溪市土地利用总体规划（2006-2020 年）主要阐明规划期内玉溪市 土地利用战略、土地利用结构调整、土地利用布局，明确土地利用管理 的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是玉 溪市城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重 要依据。 玉溪市行政区域内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应 符合本规划。 一、规划编制依据一、规划编制依据 1. 法律、法规、政策依据法律、法规、政策依据 (1)中华人民共和国土地管理法(1998.8.29) (2)中华人民共和国土

14、地管理法实施条例(1998.12.24) (3)基本农田保护条例(1998.12.24) (4)国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428 号， 2004.10.21） (5)国土资源部关于贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理 的决定的通知 （2004.11.2） (6)国土资源部关于开展市级土地利用总体规划修编试点工作的通 知(国土资发2002189 号)及有关要求 (7)国土资源部关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调 研工作的通知 （国土资发2004133 号） (8)国务院办公厅国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用 总体规划修编前期工作意见的通知 （国办发2

15、00532 号） (9)云南省土地利用总体规划修编工作方案 （云国土资规200557 号） (10)市（地）级土地利用总体规划编制规程 （送审稿） （国土资源 部） (11)国土资源部办公厅关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导 意见的通知 （国土资源厅发200951 号） (12)云南省国土资源厅转发国土资源部办公厅关于印发市级土地利用 总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知 2. 相关规划与文件相关规划与文件 (1)云南省土地利用总体规划（2006-2020 年） (2)云南省“十一五”发展战略研究 (3) 云南省城镇体系规划 (4) 玉溪市国民经济和社会发展第十一个五年规划 (5)玉

16、溪城市总体规划（2006-2020 年） (6)玉溪市中低产田改造专项规划（2010-2020 年） (7)玉溪市土地开发整理规划 (8)玉溪市水利发展“十一五”规划 (9)玉溪市旅游发展“十一五”规划 (10)玉溪市交通发展“十一五”规划 (11)玉溪市其它有关专项规划 3、大纲及专题研究成果、大纲及专题研究成果 (1) 玉溪市土地利用总体规划实施评价 (2) 玉溪市土地利用战略研究 (3) 玉溪市耕地和基本农田保护研究 (4) 玉溪市节约与集约用地研究 (5) 玉溪市城乡用地结构和布局优化研究 (6) 玉溪市统筹区域土地利用研究 (7) 玉溪市土地利用与生态环境建设研究 (8) 玉溪市土地

17、利用总体规划实施保障措施研究 (9) 玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020 年） (10) 玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020 年）编制说明 二、规划任务二、规划任务 (1)总结上一轮规划编制和实施的经验； (2)落实云南省下达给玉溪市土地利用总体规划目标任务； (3)以严格保护耕地，提高建设用地节约集约利用为前提，对玉溪市 市域内土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排； (4)制定区域差别化土地利用政策，调控和指导各县（区）土地利用； (5)确定中心城区土地利用规模、范围、用途和时序； (6)统筹安排各区域各业各类用地，保障土地利用重点项目，促进城 乡、区域协调发展；

18、 (7)协调土地利用和生态环境建设，走可持续发展之路； (8)制定保障规划实施的政策措施，提高土地管理水平。 三、规划的目的三、规划的目的 为深入学习实践科学发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标， 贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，进一步 加强耕地保护，统筹安排各业各类用地，优化土地利用结构和布局，提 高土地节约集约利用水平，促进土地资源的可持续利用，根据中华人 民共和国土地管理法等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策， 按照国务院的统一部署和市委、市人民政府的统一安排，依据云南省 土地利用总体规划（20062020 年） 和玉溪市经济社会发展总体部署 和目标任务，制

19、定玉溪市土地利用总体规划（2006-2020 年） 。 四、规划范围及期限四、规划范围及期限 规划范围为玉溪市行政辖区（红塔区、澄江县、江川县、通海县、 华宁县、新平县、元江县、易门县和峨山县）内所有土地，土地总面积 为 1494534 公顷。 本规划以 2005 年为基期年，规划期限为 2006-2020 年，规划近期目 标年为 2010 年，远期目标年为 2020 年。 五、规划基期数据五、规划基期数据 以经云南省国土资源厅认定批准的 2005 年玉溪市土地利用变更数据 经规划基数土地分类转换后的数据作为基期年 2005 年的规划基数。有关 社会经济方面的数据采用 2005 年统计部门的数

20、据。 第二章第二章 规划编制背景规划编制背景 第一节第一节 市域概况市域概况 一、区位条件一、区位条件 玉溪市位于云南省中部，云贵高原西南边缘，介于北纬 231924 53，东经 1011610309之间，全市土地总面积为 14945.34 平方公里。 昆曼、昆河高速公路、泛亚铁路东线和中线等区域性国际大通道在境内 交汇，具有突出的区位优势，是通往昆明的南大门。市政府驻地红塔区 距省会昆明 85 公里，是连接东盟的重要门户和交通枢纽。 二、自然条件二、自然条件 玉溪市地势西北高，东南低，地形错综复杂，有湖泊、平坝，高山、 大川，山地占 90%。其东北部属昆明、玉溪湖盆高原区，湖盆、坝子交 错分

21、布，分布有红塔区、江川、澄江、通海等大型构造盆地。西北部的 易门、峨山西部、新平北部为红岩高原区；元江上游下切剧烈，地势起 伏较大，立体气候的特征十分明显，既有四季如春的山区平坝，也有被 称为“天然温室”的谷地。境内哀牢山脉呈西北东南走向，有大雪锅山、 梁王山、鲁甸山、磨豆山等，主峰大雪锅山海拔 3137 米，为全市最高点； 小河底河与元江干流交汇处为全区最低点，海拔 327 米；全市除元江河 谷外，大部分地区海拔 15001800 米，市政府驻地红塔区中心城区海拔 1630 米。 玉溪市属中亚热带湿润冷冬高原季风气候。年平均气温 16,全年气 温以 12 月或 1 月最低，6 月最高，年平均

22、降雨量 997 毫米。境内河流属 南盘江及元江两大水系，主要湖泊有抚仙湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海 等。 全市范围内土壤共有燥红土、赤红壤、红壤、黄棕壤、棕壤、亚高 山草甸土、紫色土、红色石灰土、水稻土 9 个土类。其中红壤为分布面 积最大的一类地带性土壤。 玉溪矿产资源丰富，现已探明的主要矿藏资源有铁、铜、铅、硅石、 大理石、煤、白云岩等 16 个矿种。矿藏储量较大的有：铁矿石，总储量 5.4 亿吨，主要分布在新平、峨山、易门；煤，探明储量 1.76 亿吨，主 要分布在华宁、峨山、红塔区；磷矿石，储量 12 亿吨，主要分布在江川、 华宁、澄江三县；铜矿石，储量 135.6 万吨，主要分布在易门

23、、新平、 元江；镍，储量 52 万吨，位于元江与墨江之间。 三、社会和经济发展概况三、社会和经济发展概况 玉溪市辖一区八县（红塔区、澄江县、江川县、通海县、华宁县、 新平县、元江县、易门县和峨山县） 。区内聚居着汉、彝、白、哈尼、壮、 傣、苗、回、蒙、傈僳、拉祜、佤等二十多种民族，少数民族人数为 67.57 万人，占玉溪市总人口的 32.31%。2005 年末，玉溪市总人口为 209.16 万人，占全省总人口的 4.70%，人口密度为每平方公里 140 人。 其中，城镇人口 66.79 万人，城镇化水平 31.93%，高于云南省 29.50%的 平均水平。 2005 年全市 gdp 达到 36

24、8.4 亿元，占全省 gdp 总量的 10.6%，一、 二、三产业比例为 11.7：58.7：29.6；人均 gdp 为 16643 元，远高于云 南省 7833 元的平均水平。近年来，玉溪市经济增长稳定在较高平台上， 产业结构日益完善，但经济增长的后劲还不够足，增加的潜力仍需挖掘。 第二节第二节 上一轮规划成效和不足上一轮规划成效和不足 玉溪市土地利用总体规划（1997-2010 年） （以下简称“上轮规划” ）是由玉溪市人民政府组织，以 1996 年为规划基期年，2010 年为规划 目标年。依据当时的相关法律法规和玉溪市土地利用的实际，以保护耕 地和控制建设用地为重点，结合玉溪市土地资源利

25、用状况和土地利用需 求量预测结果，市、县（区） 、乡（镇）三级指标进行分解和布局落实。 一、一、 “上轮规划上轮规划”主要指标实现程度分析主要指标实现程度分析 表表2-1 玉溪市玉溪市“上轮规划上轮规划”主要指标与实现程度对照表主要指标与实现程度对照表 单位：公顷 耕地保有量 （2005 年） 基本农田 保护面积 （2005 年） 新增建设用地 占用耕地 （1997-2005 年） 规划 2214601920002829 现状 2130131911464117 现状减规划 增（+）减（-） -8447-854+1288 从表 2-1 可以看出：玉溪市 2005 年现状耕地面积比规划面积少了 8

26、447 公顷，基本农田现状面积比规划面积少了 854 公顷。1997-2005 年 新增建设用地占用耕地比规划指标多 1288 公顷。三项指标都超标。 二、二、 “上轮规划上轮规划”实施的成效实施的成效 上一轮规划玉溪市土地利用总体规划（1997-2010） 在编制和实 施过程中，在经济效益、社会效益、社会影响评价、生态效益等方面取 得了显著成效。市、县（区） 、乡（镇）三级土地利用总体规划体系已经 建立，各级领导和广大群众按规划办事的意识明显增强，实施规划的机 制和管理制度初步形成，各级规划的实施，在引导和规范城乡用地、合 理配置土地资源、促进土地节约集约利用、加强耕地保护特别是基本农 田保

27、护工作中发挥了重要作用，执行情况总体上是好的。 三、三、 “上轮规划上轮规划”实施的不足实施的不足 玉溪市的现行规划受当时经济社会发展历史背景的局限，因此在规 划编制和实施中还存在着一些问题和不足。在规划编制方面：规划指 导思想不够全面，规划编制程序单向化，指标分解地区差异体现不够； 规划指标刚性太强，弹性不足；规划编制技术手段受历史条件 的限制，比较落后 。在规划实施方面：土地利用总体规划实施管理的 法律法规尚不完善、不健全，影响管理效率和管理水平；规划的权威 性和社会的认知程度有待进一步提高；随着规划实施程度的提高，规 划与实际建设需要的矛盾不断加大；规划实施管理手段与要求有 一定差距。

28、第三节第三节 土地利用现状分析土地利用现状分析 一、土地利用现状一、土地利用现状 根据 2005 年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的 数据，玉溪市行政辖区范围内土地总面积为 1494534 公顷。到 2005 年底 农用地面积为 1267714 公顷，占土地面总面积的 84.82%；建设用地 37133 公顷，占土地总面积的 2.48%；其他土地面积为 189687 公顷，占 土地总面积的 12.69%。 农用地中，耕地 213013 公顷，占土地总面积的 14.25；园地 28316 公顷，占土地总面积的 1.89%；林地 937202 公顷，占土地总面积的 62.71%；牧

29、草地 217 公顷，占土地总面积的 0.01%；其他农用地 88967 公顷，占土地总面积的 5.95%。 建设用地中，城镇工矿用地面积为 10527 公顷，占土地总面积的 0.70%；农村居民点面积为 17259 公顷，占土地总面积的 1.15%；交通水 利用地 5426 公顷，占土地总面积的 0.36%；其他建设用地 3922 公顷， 占土地总面积的 0.26%。 其他土地中，水域面积为 42819 公顷，占土地总面积的 2.87%；自 然保留地面积为 146868 公顷，占土地总面积的 9.83%。 详见附表 1。 二、土地利用面临的主要问题二、土地利用面临的主要问题 1.土地资源有限，

30、人均占有量少土地资源有限，人均占有量少 2005 年全市总人口 209.16 万人，土地总面积 1494534 公顷，耕地 213013 公顷，人均占有土地 0.715 公顷，人均占有耕地只有 0.102 公顷。 2.耕地减少过速，人地矛盾突出耕地减少过速，人地矛盾突出 随着人口增长、城镇化进程加快，全市每年有大批耕地转为建设用 地。同时，退耕还林、灾毁、农业结构调整也加大了耕地减少的数量。 从 1997 年到 2005 年期间，耕地面积由 225569 公顷降到 213013 公顷， 净减耕地 12556 公顷。随着人口的不断增长和国民经济的迅速发展，各 产业部门对土地的需求也日益增加，尤其

31、城镇、农村居民点建设占用的 多是坝区的良田好地，加剧了耕地的减少状况，人地矛盾十分突出。 3.土地开发强度大，已利用土地比例高土地开发强度大，已利用土地比例高 由于地形地貌因素影响，玉溪境内山地多，占土地总面积的 90%； 平地少，可利用土地面积有限；而土地的开垦程度已较高，1997 年玉溪 市土地利用率 80，2005 年达 87.31%。 4.未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足 2005 年其他土地面积为 189686 公顷，占土地总面积的 12.69%。自 然保留地中，荒草地的面积为 132214 公顷，仅占其他土地面积的 69.7%。可见，

32、玉溪市其他土地中荒草地面积不多，而其他土地中其他部 分的土地在现有条件下难以开发利用，土地后备资源极为有限。 第四节第四节 土地利用面临的形势土地利用面临的形势 一、土地利用面临机遇一、土地利用面临机遇 1.科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基 础础 按照科学发展观“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，积极推进土 地利用的改革和发展，为科学合理利用土地奠定了基础。 2.十七届三中全会的决定及经济社会的全面发展，为统筹城乡土十七届三中全会的决定及经济社会的全面

33、发展，为统筹城乡土 地利用开辟了道路地利用开辟了道路 通过严格规范承包地流转和集体经营性建设用地流转，严格宅基地 管理，建立健全土地承包经营权流转市场，逐步建立城乡统一的建设用 地市场，从严控制城乡建设用地总规模，规范推进征地制度改革，为统 筹城乡土地利用开辟了道路。 3.法规体制的进一步完善，为进一步规范土地管理秩序提供了保法规体制的进一步完善，为进一步规范土地管理秩序提供了保 障障 随着形势的变化和发展，调整完善相应的体制、机制、法制，在耕 地保护、集体土地流转、建设用地增减挂钩、农村土地确权登记颁证等 重点领域，规范和完善相关法律法规和配套政策，积极、有序、稳步地 推进土地管理制度改革，

34、为进一步规范土地管理秩序提供了保障。 4.改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供 了动力了动力 通过制度创新、管理创新、技术创新，综合运用市场与行政等手段 提高土地利用水平和管理效能，为进一步建立健全规范的土地管理长效 机制提供了动力。 5.生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件 在未来土地利用中要求发展地方经济应遵循生态文明的理念。促使 土地利用抓住环境效益、生态文明与社会经济文明相结合的历史性新机 遇。 玉溪市土地利用挑战与机遇并存，立足保障科学发展，

35、妥善处理保 障与保护、近期与远期、局部与整体的关系，统筹土地资源的开发、利 用和保护，积极探索适合本市实际的土地利用新模式，实现土地资源的 有效配置和可持续利用，是玉溪市土地利用必须解决的重要任务。 二、土地利用面临挑战二、土地利用面临挑战 1.人口增长和经济发展，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾日人口增长和经济发展，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾日 益加剧益加剧 规划期间，玉溪市仍保持经济快速发展的态势，人口总量继续增长。 经济增长的推动和人口增加的需求必然导致用地需求的刚性增长，全面 建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了 用地矛盾。使土地资源安全的腾挪空间显著削

36、弱，土地管理的难度显著 加大。同时，基础设施建设、能源建设用地的新高峰，对保障用地形成 了更大压力。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实施“走出去”战略的 集散、加工腹地，需要大力加强基础设施建设，尤其发展综合交通运输 体系。水利工程特别是调蓄水、饮水工程建设要求用地保障。能源产业 建设（重点是水电产业、矿电产业建设） ，优化能源结构也形成了新的用 地需求。基础设施和能源建设的用地新高峰，对用地保障形成了更大的 压力。经过多年的持续快速发展，玉溪市的耕地日趋减少，可用于开发 整理的宜农土地后备资源的数量已十分有限，土地供给弹性系数明显降 低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。 2.城镇

37、化和工业化的深入发展，致使农用地、特别是耕地保护形城镇化和工业化的深入发展，致使农用地、特别是耕地保护形 势日趋严峻势日趋严峻 玉溪市正处于城镇化和工业化的加速发展阶段，城镇用地将进一步 扩大，农村建设用地的腾退减少相对滞后，短期内将造成耕地的净减少。 玉溪市耕地特别是优质耕地主要集中于坝区，耕地保护与城镇化、工业 化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾。兼顾地区粮食 安全与城镇化、工业化发展要求，耕地保护的形势日趋严峻。玉溪市陡 坡耕地占 8.99%，优质耕地不足，基本农田保护形势严峻。由于后备资 源不足，耕地补充任务艰巨，坝区耕地保护与建设占用的耕地矛盾十分 尖锐，确保规划末期的

38、耕地保有量和基本农田困难重重。 3.区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨 自然条件、资源禀赋、经济基础和发展环境等的差异，导致玉溪市 人口分布不均衡，区域发展不平衡。产业结构的调整升级和经济发展方 式的转变，国土开发新格局的形成，对区域土地利用提出了更高的要求。 地区间发展的差异以及行业、区域土地利用目标的多元化，使行业、区 域土地利用的结构与布局调整和优化难度加大，统筹协调行业、区域土 地利用的任务极其艰巨。 4.土地资源质量不高，土地生态环境令人担忧，治理土地退化任土地资源质量不高，土地生态环境令人担忧，治理土地退化任 务仍十分艰巨务仍十分艰巨

39、玉溪市坡度大于 15的坡耕地占全市耕地总面积的 40.95%。地形坡 度较大，加上开发利用不当等诸多原因，水土流失较为严重。生态环境 破坏和土地退化严重，危及到土地资源的可持续利用。 5.土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重 道远道远 玉溪市土地利用总体规划体系初步建立，土地用途管制取得明显成 绩，建设用地总规模得到有效控制，节约集约用地水平不断提高，土地 开发整理复垦力度加大，国土综合整治力度不断加大，实现了耕地的占 补平衡，促进了生态环境质量的总体提高，规划在经济社会发展宏观调 控的作用明显增强，实现了耕地保护和经济发

40、展双促进的目标。但是， 根据经济社会发展要求，建设用地供应与耕地保护、生态建设矛盾日趋 尖锐，创新土地利用制度、实现本次规划确定的目标任重道远。 6.6.保护和改善高原湖泊生态环境建设的任务更为艰巨保护和改善高原湖泊生态环境建设的任务更为艰巨 抚仙湖、星云湖、杞麓湖三大高原湖泊是滇中高原上的三颗巨大的 明珠，资源丰富、物种繁多，不仅关系到沿湖人民的生产和生活，而且 它们与其他高原湖泊一起调节高原气候、平衡生态环境。本轮规划是玉 溪市推进城市化、工业化的关键时期，沿湖一定范围内的旅游业、特色 产业等都将得到巨大发展，这样势必会挤占一些具有生态功能的用地， 并且入湖的生活污水、工业废水、农业径流也

41、会增加，加之高原湖泊本 身的生态环境脆弱。因此，在规划期内，如何既要满足高原湖泊以旅游 业、特色产业等为重点的经济发展的用地需求，又要加强环境保护和安 全生产，构建人与自然和谐的社会，发挥高原湖泊应有的生态效益，玉 溪市统筹土地利用和高原湖泊生态环境建设的任务更加艰巨。 第三章第三章 土地利用战略和目标土地利用战略和目标 第一节第一节 指导思想与基本原则指导思想与基本原则 一、指导思想一、指导思想 （1）深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的目标，坚 持保障发展和保护资源，切实保护耕地和基本农田，落实节约集约用地 的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利 用关系，

42、促进玉溪市经济社会与资源环境全面协调、可持续发展。 （2）围绕全面实施“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的 经济社会发展战略，强化玉溪在滇中地区的重要作用，妥善处理经济社 会发展、土地资源利用与生态环境建设的关系，强化土地资源利用的宏 观调控作用，创建经济高效、资源节约、环境友好的土地利用前景。 二、基本原则二、基本原则 1.严格保护耕地特别是基本农田严格保护耕地特别是基本农田 要从保证粮食安全、社会安全和生态安全的高度，正确处理好保护 耕地与发展建设的关系，不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕 地的要求；要进一步强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单 纯数量保护向数量、质量

43、和生态全面管护转变。任何建设项目不得违法 占用耕地特别是基本农田。 2.严格控制建设用地总量严格控制建设用地总量 新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展、城镇化进程 水平相适应，不能单纯依靠扩大用地规模来推动经济社会发展，要切实 挖掘存量土地利用潜力，严格控制建设用地总量。 3.大力推进节约和集约利用土地大力推进节约和集约利用土地 要以内涵挖潜为主，努力提高土地集约利用水平，大力推动土地利 用方式由粗放型向集约型转变，提高土地利用率，有效保障土地供给， 促进经济社会全面、协调、可持续发展。 4.坚持占用耕地与开发复垦整理补充耕地相平衡坚持占用耕地与开发复垦整理补充耕地相平衡 要认真贯彻

44、落实耕地“占补平衡”的法定义务，确保各类建设占用耕地 与开发复垦整理补充耕地的平衡，实现土地管理“既保障经济发展用地， 又保护好耕地资源”的双赢目标。 第二节第二节 土地利用战略土地利用战略 一、土地利用战略一、土地利用战略 按照构建和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会的原则和要 求，围绕西部大开发战略、云南省“工业化、城镇化和农业现代化”发展 战略、云南省桥头堡建设战略。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实 施 “走出去”战略的集散、加工腹地，将调整结构创特色，依靠科技增效 益，改革开放促发展，统筹兼顾谋协调，齐心协力建和谐，实施“生态立 市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的发展战略，实施

45、“全面保障、统 筹协调、可持续利用、和谐安全”的土地利用战略。 二、土地利用战略重点二、土地利用战略重点 1.保护耕地特别是基本农田保护耕地特别是基本农田 严格保护耕地特别是基本农田，是本次土地利用总体规划的首要原 则。在全市耕地和基本农田日趋减少、需求压力又逐年增大、供求矛盾 越来越突出的严峻形势下，必须按照严格保护耕地特别是基本农田、控 制非农建设占用耕地的要求，有效落实耕地保护的严格措施体系，确保 耕地保有量目标和基本农田保护目标的顺利实现。 2.优化农村居民点用地，加快社会主义新农村建设优化农村居民点用地，加快社会主义新农村建设 对零星房屋按规划逐步进行搬迁，杜绝在耕地中新建零星居住房

46、屋； 充分利用农村居民点内部的空闲地和附近的荒草地插空建房，控制水平 方向扩展；加强农村居民点整理工作，落实农村建房规划制度。今后随 着社会主义新农村建设，要对农村居民点用地进行统一规划，使其连片 有序，统一进行公共设施配套，统一进行管理服务，降低人均宅基地拥 有量。在坝区加大建筑容积率控制力度，提倡和鼓励农民建楼房，以减 少宅基地占有量。 3.加强基础设施建设，保证基础设施和重点项目用地加强基础设施建设，保证基础设施和重点项目用地 在规划期内，在用地安排上要优先考虑交通、水利、公共基础设施 用地，要制定基础设施用地优惠政策，鼓励外资投资，积极引进重点建 设项目，加快基础设施建设，从根本上改善

47、玉溪市的基础设施。 4.推进土地整理、复垦推进土地整理、复垦与开发与开发 土地开发、整理、复垦是有效补充耕地、稳定耕地面积、提高耕地 质量、改善农业生产条件的基本措施，也是充分合理地利用土地、推进 国土整治、保护和改善生态环境的重要途径。玉溪市的宜垦后备土地大 多具有地形坡度较大、干旱缺水、土层薄、地力贫瘠、位置偏远等种种 限制因素，开发难度大，大多数开发后效果不理想。因此，土地整理和 复垦将是今后玉溪市补充耕地的主要来源，是实现耕地占补平衡的主要 途径。 5.推进土地生态环境建设推进土地生态环境建设 目前玉溪市土地利用中存在着许多生态环境问题，尤其是水土流失 问题较为突出。为防止土地生态环境

48、进一步恶化，实现资源节约型和环 境友好型社会目标，在今后土地利用中必须要提高环境保护意识，加强 土地生态环境建设，改进土地利用方式，形成环境友好和节约资源的可 持续土地利用模式，实现人与自然、土地利用与生态环境保护的协调统 一。 第三节 经济社会发展目标 一、人口目标一、人口目标 2005 年玉溪市人口总数为 209.16 万人，其中城镇人口为 66.79 人， 城市化率 31.93%。到 2010 年，人口总数控制在 232.5 万人以内，城市化 率达到 38%；到 2020 年，人口总量控制在 260 万人以内，城市化率达到 50%。 二、经济目标二、经济目标 2005 年玉溪市 gdp

49、总量为 368.4 亿元，一二三产业比例为 11.7：58.7：29.6；到 2010 年 gdp 达到 700 亿元；到 2020 年 gdp 达到 1350 亿元。 第四节第四节 土地利用规划目标土地利用规划目标 一、耕地和基本农田保护目标一、耕地和基本农田保护目标 规划期内，玉溪市耕地保护的任务是：2010 年和 2020 年分别确保 211400 公顷和 209013 公顷的耕地保有量。 规划期内，基本农田保护目标是确保 175200 公顷以上的基本农田。 实际划定 177745 公顷，多划定的 2545 公顷基本农田将用于规划期内补 划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。 二、建

50、设用地规模控制目标二、建设用地规模控制目标 到 2010 年：玉溪市建设用地总规模达到 39600 公顷，其中城乡建设 用地规模 28200 公顷，城镇工矿用地规模达到 11200 公顷。 到 2020 年：玉溪市建设用地总规模达到 46100 公顷，其中城乡建设 用地规模 31600 公顷，城镇工矿用地规模达到 16020 公顷。 三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标 2006-2010 年：玉溪市新增建设用地 2467 公顷，其中占用农用地 2300 公顷，占用耕地 1600 公顷。 2006-2020 年：玉溪市新增建设

51、用地 8967 公顷，其中占用农用地 7557 公顷，占用耕地 5587 公顷。 四、土地整理复垦开发补充耕地目标四、土地整理复垦开发补充耕地目标 通过土地开发复垦整理，2006-2020 年新增耕地 5587 公顷，其中 2006-2010 年完成 1600 公顷，2011-2020 年完成 3987 公顷。 五、土地利用率目标五、土地利用率目标 2005 年玉溪市土地利用率为 87.31%，规划期内通过土地整理和土地 开发，2010 年土地利用率上升 1.8 个百分点，达到 89.11%；2020 年上升 3.76 个百分点，达到 91.07%。 六、六、土地节约集约利用目标土地节约集约利

52、用目标 节约集约利用土地是调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段， 是统筹协调经济社会建设与耕地保护的根本方法，是解决玉溪市土地供 求矛盾的重要举措。规划 2010 年和 2020 年，全市城乡建设用地面积分 别控制在 28200 公顷和 31600 公顷，城镇工矿用地面积分别控制在 11200 公顷和 16020 公顷，其中人均城镇工矿用地面积不高于 129 平方 米和 117 平方米。 七、生态环境改善目标七、生态环境改善目标 重点生态功能区、自然保护区等生态功能基本保持稳定，自然保护 区占全市国土面积的比例达到 10%以上，森林覆盖率比 2005 年提高 2.5 个百分点，农业及农村生

53、态环境质量逐步得到改善。 详见附表 2。 第四章第四章 土地利用结构调整与布局优化土地利用结构调整与布局优化 第一节第一节 土地利用结构调整土地利用结构调整 一、农用地结构调整一、农用地结构调整 2020 年农用地 1315075 公顷，占全市土地总面积的 87.99%，比 2005 年面积增加 47361 公顷，占全市土地总面积比例增加 3.17%。其中， 2010 年农用地 1292179 公顷，占全市土地总面积的 86.46%，比 2005 年 面积增加 24465 公顷，占全市土地总面积比例增加 1.64%。 2020 年耕地 209013 公顷，占全市土地总面积的 13.99%，比

54、2005 年面积减少 4000 公顷，占全市土地总面积比例减少 0.31%。2010 年耕地 211400 公顷，占全市土地总面积的 14.14%，比 2005 年面积减少 1613 公 顷，占全市土地总面积比例减少 0.14%。 2020 年园地 38300 公顷，占全市土地总面积的 2.56%，比 2005 年面 积增加 9984 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.67%。2010 年园地 32300 公顷，占全市土地总面积的 2.16%，比 2005 年面积增加 3984 公顷， 占全市土地总面积比例增加 0.27%。 2020 年林地 964800 公顷，占全市土地总面积的 64.5

55、6%，比 2005 年 面积增加 27598 公顷，占全市土地总面积比例增加 1.85%。2010 年林地 961200 公顷，占全市土地总面积的 64.31%，比 2005 年面积增加 23998 公顷，占全市土地总面积比例增加 1.60%。 2020 年牧草地 200 公顷，占全市土地总面积的 0.01%，比 2005 年面 积减少 17 公顷，占全市土地总面积的比例没有减少。2010 年牧草地 200 公顷，占全市土地总面积的 0.01%，比 2005 年面积减少 17 公顷，占全 市土地总面积的比例没有减少。 2020 年其他农用地 102762 公顷，占全市土地总面积的 6.88%，

56、比 2005 年面积增加 13795 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.93%。2010 年其他农用地 87079 公顷，占全市土地总面积的 5.83%，比 2005 年面积 减少 1888 公顷，占全市土地总面积比例减少 0.12%。 二、建设用地结构调整二、建设用地结构调整 2020 年，全市建设用地 46100 公顷，占全市土地总面积的 3.08%， 比 2005 年面积增加 8967 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.60%。其 中，2010 年，全市建设用地 39600 公顷，占全市土地总面积的 2.65%， 比 2005 年面积增加 2467 公顷，占全市土地总面积比例增加 0

57、.17%。 2020 年城镇工矿用地 16020 公顷，占全市土地总面积的 1.07%，比 2005 年面积增加 5493 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.37%。2010 年城镇工矿用地 11200 公顷，占全市土地总面积的 0.75%，比 2005 年面 积增加 673 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.05%。 2020 年农村居民点用地 15580 公顷，占全市土地总面积的 1.04%， 比 2005 年面积减少 1679 公顷，占全市土地总面积比例减少 0.11%。2010 年农村居民点用地 17000 公顷，占全市土地总面积的 1.14%， 比 2005 年面积减少 259

58、公顷，占全市土地总面积比例减少 0.01%。 2020 年交通水利用地 8426 公顷，占全市土地总面积的 0.56%，比 2005 年面积增加 3001 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.20%。2010 年交通水利用地 6616 公顷，占全市土地总面积的 0.44%，比 2005 年面 积增加 1190 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.08%。 2020 年其它建设用地 6074 公顷，占全市土地总面积的 0.41%，比 2005 年面积增加 2152 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.15%。2010 年其它建设用地 4784 公顷，占全市土地总面积的 0.32%，比 2005

59、年面 积增加 863 公顷，占全市土地总面积比例增加 0.06%。 三、其他土地结构调整三、其他土地结构调整 规划期内，在保护湿地、自然水体等区域的前提下，适度、有序开 发荒草地、裸土地等后备土地资源，稳步提高土地综合利用率。2020 年 全市其他土地 133359 公顷，占全市土地总面积的 8.93%，比 2005 年面 积减少 56328 公顷，占全市土地总面积比例减少 3.76%。其中，2010 年 其他土地 162755 公顷，占全市土地总面积的 10.89%，比 2005 年面积减 少 26932 公顷，占全市土地总面积比例减少 1.80%。 2020 年水域 42819 公顷，占全

60、市土地总面积的 2.87%。2010 年水域 42819 公顷，占全市土地总面积的 2.87%。与 2005 年相比，没有变化。 2020 自然保留地 90540 公顷，占全市土地总面积的 6.06%，比 2005 年面积减少 56328 公顷，占全市土地总面积比例减少 3.76%。2010 年自 然保留地 119936 公顷，占全市土地总面积的 8.02%，比 2005 年面积减 少 26932 公顷，占全市土地总面积比例减少 1.80%。 详见附表 3。 第二节第二节 土地利用总体布局土地利用总体布局 一、农用地布局一、农用地布局 耕地主要分布于新平县、元江县、华宁县，其他各县（区）均有分