青海省草原生态保护补助奖励机制工作综述一

1、青海省草原生态保护补助奖励机制工作综述一为遏制草场退化态势，保护草原生态环境，使草原生态保护和畜牧业发展步入良性轨道。国务院决定，从2011年起，在全国8个主要草原省(区)全面建立草原生态保护补助奖励机制，其主要内容是：科学确定禁牧和草畜平衡；合理确定禁牧补助标准；认真落实良性补贴和各种生产资料补贴；做好补奖政策与退牧还草等政策的有效衔接。青海在三江源生态治理、环湖地区生态综合治理及全省生态畜牧业建设的基础上，又一次在全省范围内拉开了划时代的草原变革大幕。省委、省政府站在保护国家生态安全、从根本上遏制草原退化、促使牧区经济发展、生活宽裕、民族团结、社会稳定的高度，要求广大党员干部坚定信心，奋力

2、拼搏，把这项功在当代、利在千秋的惠民政策贯彻好，落实好。省农牧厅、省财政厅等有关厅局以强烈的责任感和使命感，积极做好各项前期工作，建立管理机制，制定进度计划，倒排工作日程，废寝忘食、昼夜兼程，将各项政策加以细化。同时，采取厅级领导联州、处站领导联县、县连乡、乡连村、村连户的层层目标责任制，明确工作任务，责任落实到人。草原生态补奖机制是一项复杂而又细致的工作，其最大的难点是在科学划分草场界线的基础上，稳定牧民草原使用权和承包经营权。为此，各州、县依据不同的情况采取了多种形式，将此项工作做得扎实到位。祁连县抽调17名专业技术人员，历时半年之久，或乘车、或骑马分赴全县7个乡镇，进行禁牧和草畜平衡区的

3、调查，对中度以上退化草原和草畜平衡区域的分布、面积、鼠害发生情况全面进行调查摸底，将禁牧和草畜平衡区现场勾绘到地形图，并做GPS定位。同时，从全县有关部门抽调100余人，对县属每一户牧民的草场、牲畜、人口和家庭收入进行了详实的调查。在此基础上，聘请省测绘局有关专家协同民政、林业、国土资源等部门联合成立工作组，完善草原承包及基本草原划定，登记造册，进入牧户信息电子档案。贵南县针对过去草原承包工作遗留问题多、工作任务重、难度大的情况，成立“草管会”，先后调解处理了乡村草原纠纷256起，做到了草场勘界清楚、不留矛盾、群众满意。天峻、刚察、泽库等县在工作过程中采取“两个民主”、“两个三分之二”、“五通

4、报、五公示”和“一实地、六现场”的方式，规范操作，保证群众的知情权、参与权、监督权。“两个民主”，即民主选举草原承包评议小组成员，民主制定草原承包方案；“两个三分之二”，即要求参会人数必须超过村民总数的三分之二，结果表决的票数必须超过参会人数的三分之二；“五通报、五公示”，即草原勘界结果进行通报及公示，承包方案进行通报及公示，基本草原划定结果进行通报及公示，禁牧区域划定结果进行通报及公示，承包到户面积进行通报及公示；“一实地、六现场”，即实地勘查乡村界限，现场划分草原、现场核对到户面积、现场勾图、现场划定禁牧区域、现场评估草原等级、现场签字确认。为确保补奖政策落实到户，各地认真贯彻并严格执行国

5、家和青海省制定的补奖机制实施指导意见和资金管理暂行办法，设立专户，专款专用，杜绝了挤占、截留、克扣和挪用等违规现象的发生。在资金发放过程中，严格按照先落实草原承包，经验收后核发草原使用权证、草原承包经营权证、签订草原承包合同，然后录入牧民信息的程序，严格审核，并依照补奖标准和“封顶保底”原则，分解落实各项任务指标及补奖资金，在切实完成禁牧及超载牲畜核减任务，经县、乡两级政府核审确定后，将完成的各项任务指标在乡、村两级公示，广泛接受群众监督。公示期满无异议的，由县或乡级政府部门采取“一卡通”或直补形式将补奖资金发放到牧民手中。监督、审计部门对补奖资金的发放、使用等进行了全程监督，开展经常性检查，

6、及时纠正出现的问题，确保补奖资金使用规范有序、运行安全。通过艰苦的、卓有成效的工作，自2011年到今年8月底，全省各地落实草原生态保护补奖机制禁牧到户(联户)面积2.45亿亩、草畜平衡面积2.29亿亩，均占计划的100%；完成减畜456万羊单位，占计划的100%；落实牧草良种补贴面积210万亩，占计划的100%；落实畜牧良种补贴2.1万头只，占计划的100%；落实生产资料综合补贴17.2万户，占计划的100%；录入牧民信息76.06万户，占计划的99.4%；共落实到户(联户)补奖资金19.45亿元，占计划的99.9%，其中禁牧补助14.69亿元，草畜平衡奖励3.43亿元，牧民良种补贴0.45亿

7、元，生产资料综合补贴0.86亿元，涉及牧户76.5万户。二在全面完成禁牧及草畜平衡区域落实到户的基础上，全省各地把禁牧减畜及实施草畜平衡工作作为落实补奖机制的重中之重，多数牧区县均以政府名义发布草原禁牧令和草原禁牧管理办法，将草原禁牧纳入到规范的程序之内。在采访中，记者深切感受到群众的积极性与创造性，在草原监管中，各地都创出了不少的新鲜经验，归纳起来为：建立县、乡、村及牧户四级目标责任制，逐级签订禁牧减畜及草畜平衡责任书，落实核减牲畜及草畜平衡责任；积极引导鼓励牧民加大牧畜出栏，并依托合作社将核减的超载牲畜进行舍饲圈养、规模育肥；对牧户的放牧牲畜数量和奖补资金实行村级公示制，发挥合作社和牧民群

8、众相互监督作用；通过生态畜牧业专业合作社与畜产品加工销售企业签订销售订单，采取统一集中育肥，统一出栏，并以出售牲畜票据和台账为依据，核定牲畜出栏数量；采取农牧结合、异地育肥办法，将牧区超载的非生产畜和淘汰母畜转移到农区集中育肥；充分发挥县草原监理部门监管职能，通过对草畜平衡区放牧牲畜头数进行巡查，对违反规定的超载牲畜依法处罚。通过两年多的努力，青海省草原生态奖补机制取得了巨大的成效，天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三项基本制度得到全面落实，使全省中度以上退化植被得以休养生息，基本上遏制草原退化加剧的趋势，草原生态环境也得到逐步恢复和改善。通过对全省草原生产力监测结果显示，政策实施两年以来，禁牧区平

9、均植被盖度由政策实施前40%提高到50%以上；草畜平衡区局部地区草原生态呈现好转。另据全省草原生态监测结果，2012年天然草原平均鲜草产量2130.23公斤/公顷，植被平均盖度66.74%，植被平均高度7.16厘米，分别比补奖政策实施前的2010年提高225.93公斤、3.1个百分点和2.77厘米。草原笑了，笑的那样灿烂，她从党的政策中得到了阳光和雨露，正在恢复着生命的活力，显露出迷人的笑脸。三牲畜逐步撤离禁牧区，畜产品能否保持禁牧前的总量？草畜平衡区开始核减超载牲畜，牧民的收入会不会减少？季节性休牧及划区轮牧，如何保持牧区的可持续发展？这一系列的矛盾，摆在了全省各级干部和广大牧民群众的面前。

10、令人欣喜的是，省委、省政府及广大干部群众在科学发展观的指导下，用聪明才智和首创精神，探索出了一条草原生态补奖机制、游牧民定居工程、生态畜牧业建设和大力发展饲草业的“四位一体”的协同发展路子。记者在采访中了解到，随着草原生态补奖机制的实施，草场流转加快，全省883个牧业村累计流转草场达1.95亿亩，整合牲畜838万羊单位，能繁母畜比例提高了4.2个百分点，草原畜牧业规模化逐步发展，各地结合游牧民定居工程的实施、草原围栏建设的推进，规模养殖场建设牛羊开始走进棚圈舍饲半舍饲，科学育种、合作经营、设施牧业、高效先进牛羊养殖技术及畜产品竞拍等多种现代生产经营模式开始在草原牧区日渐兴起。为支持后续产业的发

11、展，全省各部门加大财政支农资金投入力度，完善后续产业配套政策，当年投入支农资金4.4亿元，建设牧区畜用暖棚2.72万栋、贮草棚2785栋、青南地区建设饲草料贮备中心(站)13处、16850平方米，并通过整合项目资金，使牧业基础设施条件切实得到加强。与此同时，结合建立三江源生态补偿机制，完善后续产业扶持政策，引导和鼓励农牧民自主创业和转产转业，努力提高农牧民的组织化程度，扶持生态畜牧业、采集加工业、家庭种养业发展，吸纳更多农牧民转移就业；增加建设养畜、草地围栏、草地鼠虫害及毒杂草防治、牲畜良种工程建设等项目建设投入，采取综合措施加快草原生态治理，以恢复草原植被和生产力，巩固草原生态保护补助奖励成

12、果。为了推进畜牧业可持续发展，青海省在“禁牧不禁养，减畜不减产，减畜不减收”的方针指引下，结合各地区的实际，实施优势互补和产业结构调整，利用农区良好的水热条件和饲草料资源丰富的优势，积极实施“牧减农补”战略，大力发展饲草业，形成草畜联动。据有关部门提供的数字，近几年来，全省已建设人工饲草基地保留面积657万亩，年饲草(鲜草)生产能力达498万吨以上，规模养殖数量比政策实施前增加69.8万羊单位。四在采访中，贵南县森多镇元义村牧民尕多加给记者算了一笔账：家里八口人，承包草场2800亩。补奖机制实施后，禁牧500亩，国家每亩补贴9.5元，计4750元；草畜平衡2300亩，每亩补贴1.5元，计345

13、0元；生产资料综合补贴500元，退耕还林还草920亩，共补贴1.62万元；种植一年生饲草130亩，每亩补贴10元，计1300元；在草畜平衡区放羊130只、牛40头，今年出栏30%，收入3万元；种草130亩，每亩产草1700公斤，除去成本，净收3.5万元，今年合计他家总收入9.1万元，较禁牧前的2010年纯收入增加了3万元左右。尕多加家庭收入的变化，在牧区具有广泛的代表性。省农牧厅厅长张黄元介绍：补奖机制的落实，增加了牧民政策性收入，据测算，2013年通过兑现2012年和2013年补奖资金，全省农牧民人均增收1016元，其中牧民人均增收将达到5176元。通过组建村级草原生态管护员公益性岗位，解决

14、了9489名牧民就业，牧民通过开展草原生态管护领取劳动报酬，管护员人均年增加收入16540元。通过补奖机制落实，制定出台配套扶持政策和资金，积极发展后续产业，鼓励和引导牧民从事民族工艺品加工、农畜产品加工及特色文化旅游等二、三产业，增加牧民收入。内蒙古草原补奖机制政策落实调查内蒙古草原有支歌，歌词中有句“草原就在我的梦里”，饱含对辽阔草原的深情赞美和向往。然而有一组数字却显示：因为工业开发及超载过牧等原因，进入2000年，内蒙古天然草原退化面积达到4626万公顷，占草原总面积的53%，并且每年还在以数十万公顷的速度退化和沙化。日前，记者从内蒙古农牧业厅有关部门获知，2011年，国家在内蒙古等8

15、个省区率先启动了草原生态保护补助奖励机制政策，这是新中国成立以来在草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。这个政策被当地人普遍认为来得正是时候。截至去年底，草原植被盖度较2010年提高了6.52个百分点，连续3年稳定在40%以上，146万户、534万农牧民从中受益。内蒙古的草原补奖政策落实绩效连续4年被评为“全国第一”。因地制宜，不搞“一刀切”四子王旗脑木更苏木乌兰希热嘎查牧民额尔登没有想到，还在向他们宣传草原补奖机制和核对草场时，他就领到了一张“银行卡”，已经近4年了，每年在这张卡里都按时打入补助禁牧款73950元。他所在的嘎查草原沙化相当严重，昔日的草原已经变成了戈壁滩，

16、生活生产条件极其恶劣，如遇干旱年份很难维持生计，需要到外地倒场放牧。草原补奖政策落实后，这里牧民的生活比过去好多了。早在国家政策还没有落地前，内蒙古就根据本地区实际制定出了内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案。“内蒙古东西跨度大，草原类型多样，载畜能力差别很大。如果补奖政策只考虑面积因素，对草场质量好、载畜能力高的地区明显不公平，怎么使用和发放最科学，是我们主要要研究的。”有关部门对农民日报记者说。它的创新就在于以“标准亩”的计算方法，实行了农牧户补奖额封顶和保底措施、实施分期减畜等制度，并设立嘎查（村）级牧民草原管护员公益性岗位等。实践证明，这一系列实施方案避免了以往搞“一刀切”做法，符合

17、实际，切实可行。最大限度地调动了地方落实补奖政策的主动性和积极性。政策实施第一年，内蒙古就实现了任务、资金落实两个“98%”的良好开局，并为连续4年政策落实绩效评价全国第一奠定了基础。与此同时，关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见等相继出台，从而达到了常态化监督和新政约束奖惩机制基本建立。再加上“一卡通”直接发放，对享受补奖的地区、类型等情况张榜公布，自治区财政部门又与移动通信部门联合为受惠农牧民免费开通了草原补奖资金到账短信服务，通过“一卡通”系统准确掌握资金发放额度和进度，进一步加强了社会监督力度，保障了资金的安全高效。随着草原补奖政策的顺利实施，牧民传统放牧观念逐步改变

18、，保护草原已成为自觉，被动减畜正在向主动减畜、责任减畜、科学减畜方向转变，内蒙古草原生态得到了很大改善。据持续监测显示，草原补奖政策实施4年来，饲草料供给能力进一步提高，天然打草场为1.35亿亩，比2010年提高了1021万亩；草原补奖区草畜矛盾得到有效缓解，与2010年相比，草原补奖区牲畜头数下降了1428万羊单位，舍饲比例从2010年的58%，提高到2014年的65%，超载率也由2010年的24.14%，下降到13.32%。补奖资金有保障，环境民生双受益位于锡林郭勒草原镶黄旗文贡乌拉苏木阿拉腾毛都嘎查牧民张万贵一家，是草原补奖政策的最早受益者。2010年，张万贵一家收入不足3万元，草场严重

19、退化。补奖政策实施以来，政府为张万贵补贴新建、修建砖木结构标准化暖棚8间、普通棚3间、人畜饮水用深水机井1眼，享受牧机补贴，购置了拖拉机、打草机。前两年张万贵还加入了察哈尔羊养殖专业合作社，现在每年有80头基础母羊，接羔100多只，去年年底收入就达11万多元。牲畜头数下降，效益却增加。据统计，补奖区农牧民收入显著增长，以呼伦贝尔市农牧民收入为例，2014年人均纯收入9990元，草原围栏面积4.41亿亩，各类草原畜牧业合作社1.3万家，入社农牧户124万户，较2010年分别增加了2625元，5273万亩，8049家和8万户。阿拉善盟阿拉善左旗沿贺兰山一带是国家重点生态保护区，是最早实施退牧还草工

20、程的区域。由于牧民人口多，人均占有草场面积小，退牧户享受禁牧补贴相对较少。国家草原生态补奖政策实施以来，阿左旗沿山一带禁牧户政策性补贴收入由原来的400元3000元增加到现在的3500元1.2万元，牧民收入大幅增加，特别是结合项目还实施了农牧民养老保险制度。在资金调配时，内蒙古树立发展新理念，打好政策组合拳，除了在畜牧良种补贴、牧机购置累加补贴等多个方面给予配套资金外，要求地、县两级的资金配套，从保障入手，发挥政策微观调控作用，提标、扩面，使履行禁牧责任的农牧民有一份收入、一份社保、一份工作，子女升学教育有保障。同时，为了保证倾力落实，从2011年开始，内蒙古还将草原补奖政策落实情况列为盟市政

21、府领导班子年度考核的重要指标。问题依然存在，亟待建立长效机制为准确掌握补奖新政实施成效，便于提针对性强、可行性强的政策调整意见，内蒙古从2011年开始，对补奖区域内的草原变化情况及120个典型牧户生产生活情况进行全面跟踪监测，建立了生态、生产、生活双向评估机制。“草原生态脆弱，破坏容易恢复难，恢复周期长，即使恢复仍然脆弱。5年的周期，对于生态退化草原，尤其荒漠化严重的地区，难以取得实质性恢复。牧民的生产周期很长，没了基础母畜，短时间根本缓不过劲来。”这些都是在评估中发现的问题。在今年的全国两会上，自治区人大常委会副主任李荣禧等多位全国人大代表提出了关于持续和完善草原保护和建设的建议。代表们也担

22、心草原生态保护补助奖励机制一旦到期，牧民们“解禁”放牧，可能带来生态的倒退。此外，内蒙古自治区财政厅建议，建立草原生态保护补奖的长效机制，草原补奖政策在2015年实施满5年后，能作为一项长期惠牧强牧政策持续下去，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制。根据对典型牧户的调研发现，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求。针对补贴标准，牧民们也提出了自己的异议。现行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准均是参照2010年牛羊肉价格制定的，固定不变的补贴标准，与持续走高的生产成本和畜产品价格的矛盾十分突出。“尽快提高补贴标准非常必要，应综合考虑物价上涨、货币通胀等因素，建立草原补

23、奖机制补贴奖励标准自然增长机制。”专家们建议，国家应根据肉食品价格的上涨和牧民家庭经营成本的增加，相应提高补贴标准。同时从近几年看，由于禁牧规模不足，部分退化和沙化严重的草原没能列入到禁牧范围，部分退化程度相同的草原出现了禁牧和草畜平衡共存的“插花草场”，不利于草原植被恢复，不便于管理。专家建议国家应增加禁牧补助资金，扩大禁牧面积，将所有退化和沙化草原均列入到禁牧范围。“以达茂旗为代表的地区，已经多年实施禁牧政策，天然草场植被恢复情况良好，个别地区天然草地已经可以适度利用。今后禁牧后的草场如何利用、怎么用、谁来用，怎么与国家补奖政策衔接，需要尽快提到日程上来。建议有序利用草场恢复程度较高的退化

24、草场。在政策衔接上，逐步恢复的长期禁牧草场向阶段性禁牧草场转变，阶段性禁牧草场向草畜平衡区转变。同时建立严格的禁牧、草畜平衡制度落实管护队伍，加强管护力度，严禁超载、超时放牧。”自治区财政厅农牧业处认为。记者在采访中发现，因为草原补奖期限为5年，农牧民十分担心政策的改变，从而出现惜售牲畜现象严重，减畜决心不足。2008年7月，号称草学界“奥林匹克”的世界草地与草原大会在呼和浩特召开，这是我国首次承办的世界草学界最高规格和最具影响力的学术会议。世界各国著名的草业专家置身于绿草茵茵的内蒙古大草原，亲身感受了内蒙古自治区在草原生态保护和建设上的付出与成就。与会的中国工程院院士任继周在接受媒体采访时说

25、：“多年来，内蒙古积累了很多草原保护和建设方面的经验，取得的成绩有目共睹。可以说，内蒙古大草原已经进入自我壮大的阶段。”曾记否草原生态到了最危机的时候内蒙古草原总面积近13亿亩，居我国五大草原之首。从东到西绵延4000多公里的广袤草原，是1400万各族农牧民群众的生存根基和生命家园。同时，她还是“三北”地区的天然生态屏障，是我国最大的天然牧场和畜牧业生产基地，毛、绒、肉、乳、皮等畜产品在国内市场占据重要地位。然而，上世纪60年代后，随着气候恶化、超载放牧和不合理垦植，绿草逐渐稀疏，沙漠开始蔓延，草原生态日益恶化，畜牧业发展受到严重影响。曾经令人怦然心动的呼伦贝尔、锡林郭勒、鄂尔多斯等闻名遐迩的

26、几大草原，逐渐被大片大片的沙地和沙带所侵袭，黄沙漫漫，绿退沙进。谈起8年前的惨状，锡林郭勒盟苏尼特右旗格日勒敖都苏木的牧民康二仍然心有余悸：草原生态的急剧恶化，导致旱灾、蝗灾和鼠灾连年发生，“我承包的近万亩草场连300多只羊也养活不了。由于草场不返青不能放牧，那一年我花了5万多元钱买草料，可是卖绒毛和活畜的收入才3万多元，入不敷出啊！”从事草原工作50多个年头的邢旗，洞悉内蒙古草原生态变化的全过程。她认为，造成草原生态恶化主要有三方面的原因。首先，超载放牧当属“元凶”。人畜激增，过度放牧，使草场得不到喘息和恢复。统计资料表明，解放初期，全区牧业人口只有26.3万，到2002年增至250万左右，

27、增长9倍多，每平方公里的人口密度远远超过国际公认的干旱草原区生态容量指标。个羊单位拥有的草场面积由20世纪50年代的3.4公顷、80年代中期的0.7公顷，下降到21世纪初的0.6公顷。载畜量大了，草刚长出来就被牲畜吃掉，加剧了草原的沙化退化。其次，滥伐树木和滥挖药材严重破坏草原植被，加速了草原的沙化。内蒙古草原上生长着丰富的药材，据估算，每挖一株甘草，就有5平方米的草地成为“陪葬品”。因滥挖甘草、麻黄、黄芪等药材，至少有7万亩草原被毁坏。再次，对草原保护认识不足，也是造成草原退化的原因。多年来，草原被当作取之不尽、用之不竭的资源，长期对其进行掠夺式攫取。而草原具有的调节气候、涵养水源、防风固沙

28、、保持水土、净化空气的功能都被忽略了。不断恶化的草原生态，频频向世人敲响警钟：草原已经到了最危机的时候，草原保护和建设已经刻不容缓！ 退牧还草北疆草原重现碧野蓝天 针对草原严重退化沙化这一严酷现实，2002年，国家正式启动天然草原退牧还草试点工程，涉及我区7盟市33个旗县。也在这一年，自治区党委、政府作出果断决策：实施退牧还草政策，对沙化退化草原实行大范围的围封、休牧、轮牧、禁牧；合理调整生产力布局，实施生态移民，加大对天然草场的保护；改变传统的生产经营和不合理的资源开发利用方式，走生态畜牧业发展之路。在草原生态建设上，内蒙古坚持保护与建设并重、保护优先的原则，落实基本草原保护、草畜平衡和禁牧

29、休牧轮牧三项制度，正确处理草原生态保护与畜牧业经济增长的关系，把保护建设与转变畜牧业生产经营方式和农牧民增收紧密结合起来，努力实现生态效益与经济效益双赢目标。面对日益严重的草原生态危机，各级各地纷纷行动起来，向沙化退化宣战。2000年，鄂尔多斯市把推行舍饲养殖、转变农牧业生产方式作为建设绿色大市的主要举措，及时制定了补偿机制，在全区率先实行禁牧政策，禁牧面积占到全市草原面积的38%。经过多年治理，鄂尔多斯草原的植被覆盖率由不足20%提高到了现在的70%。紧随其后，锡林郭勒盟的围封转移、阿拉善盟的收缩发展、乌兰察布市的退耕还林还草等措施，遏制了草原退化速度，实现了草畜平衡和对草原的有效保护，使草

30、原退化沙化面积由7亿亩减少到5亿亩，60%的草原生态正在往好的方面转变，还有20%到30%正在逐步恢复中。据了解，实施天然草原退牧还草工程项目区的牧民，还可以享受到补贴：禁牧饲料粮补贴标准为5.5公斤/亩,休牧饲料粮补贴标准为1.375公斤/亩。拿到补贴的牧民更加积极地参与到退牧还草工程中，积极转变畜牧业生产经营方式，走舍饲圈养和禁牧休牧之路，调整和优化了农村牧区生产力。数据显示，截至目前，国家先后为我区退牧还草工程安排资金54.9亿元，其中工程投资29.2亿元，饲料粮补贴款25.7亿元。实施了围栏建设等工程，有效遏制了沙化蔓延的脚步。到2009年，全区共实施草原围栏面积19040万亩，其中禁牧7732万亩、休牧10668万亩、划区轮牧640万亩，同时补播3913万亩，全区草原禁牧休牧轮牧总面积达到7.81亿亩。据草原部门监测，全区草原植被盖度目前达到38.85%，比2000年提高了8.27个百分点，全区生态环境保护与建设取得了阶段性成效。