税收征管改革的回顾与展望

1、税收征管改革的回顾与展望柯 俊1997.2.24各位领导，各位同仁，大家好！ 我受有关领导的委托，今天在这里就税收征管改革的有关理论与实际问题与大家共同学习、探讨一下。 国家税务总局副局长项怀诚同志曾经这样说：从他主持税收工作三年以来，一年干了一件大事：94年税制改革，税收收入超收了800亿；95年机构分设，又超收了800亿； 96年征管改革，超收了1000亿! 最近，国务院办公厅以国办发【1997】号文件的形式，转发了国家税务总局深化税收征管改革的方案，国家税务总局又以国税发【1997】27号文件的形式，下发了推进和深化城市征管改革的实施意见以及推进和深化农村税收征管改革的实施意见。我省税收

2、征管改革实施办法也即将由省政府办公厅转发。税收征管改革是税务系统继税制改革之后又一重大举措，是今年包括国税和地税在内的全国税收工作的重点。 根据工作需要，我曾参加了上面四个文件的起草或修改工作，也就是参与了国家税务总局征管改革方案的修改工作，执笔起草了国家税务总局关于推进和深化农村税收征管改革的实施意见，参与起草了城市征管改革的实施意见，执笔起草了我省国税系统税收征管实施办法。今天，我根据我在平时工作中所掌握的信息，向大家介绍一下有关征管改革的情况。今天我讲的内容，有的是文件上已明文规定的，有的出自有关领导的讲话，但也有的属于我个人的理解。由于我本人水平有限，对有些问题的理解不一定全面、准确，

3、如果我的发言中有不妥当或者不正确的地方，希望大家批评指正！ 今天我准备讲四个方面的内容，一是征管改革的回顾与背景，二是征管改革的内容与原因，三是征管改革的影响与困难，四是征管改革的现状与展望。一 征管改革的回顾与背景 一、征管改革的简单回顾 我国税收征管改革大致可分为以下四个阶段： 第一阶段：专责管理（50年代中期80年代） 税收征收管理工作的内容主要有对帐簿、发票的管理、纳税方式的确定、税款的征收、纳税情况的检查等等。在理论上，这些工作在税务系统内部应该由不同人去完成，但在我国，由于特殊的历史原因，在很长一段时间里它们常常由一个税务干部去做，这就是专责管理制，也叫专管员制。专管员制的具体形式

4、有以下几种： 、按地区专责管理。税务干部按行政区划分片管理，负责辖区内所有纳税人所有税种的各项税收征管工作，集征收管理、检查于一身，通常将这一模式称为“一人下户，各税统管”。 、按行业专责管理。在复合税制下，税种多，各税种的具体规定多，行业税率也各不相同。按地区专管，一个人管理的行业很多，难于一一记清，在具体工作中时常发生错误，各地区之间、各干部之间具体执行上很不一致。为此，各地在地区专责管理的基础上，先后又按行业专责管理，将地区内的纳税人按行业分类，每个税务干部负责一个或多个行业纳税人的征管管理工作。 、按经济性质管理。为了适应以公有制为主体，多种经济成份并存的特点，各地在按行业按地区征管的

5、基础上实行了按经济性质征管。按国营、集体、个体和三资等经济性质设置征收机构、安排征管人员并且保留了区域专管和行业专管的做法，在同一经济性质内部实行。 第二阶段：管户交流和岗位轮换（80年代初期中后期） 专管员制度实行以后，由于专管员与纳税人关系长期固定，征税人与纳税人形成了比较密切的关系，许多地方出现了“关系税”、“人情税”等问题。针对这一现象， 80年代初，税务系统开始对延续多年的专管员制进行了有限度的改良，在全国先后推行了管户交流和岗位轮换制度。 、管户交流。对专管员的管户定期或不定期进行全部或部分调换，使专管员与纳税人处于一个经常变动的状态，以避免和减少“关系税”的现象。 、岗位轮换。与

6、管户交流制度相联系，为了克服税收专管制度对专管员业务能力的限制，使税务干部业务得到全面的发展，同时也是为了缓解税务机关内部“内勤与外勤”在工作中苦乐不均现象，税务系统还进行了“岗位轮换”的试点，即对管理不同行业的专管员在一定时期内互相轮换、内勤和外勤相互轮换，以锻炼干部，提高素质。 第三阶段：征管查分离（80年代末90年代初） 改革开放后，我国的经济体制有了很大的变化，经济成份趋于多元化。为适应新形势的需要，从1982年开始，我国对税制作了大规模的调整和改革，建立了有三十多个税种的复税制，原有的专管员模式已不适应。主要表现在：第一，由于税种的增多，专管员难以全面掌握，专管员的业务素质难以适应；

7、第二，专管员一人下户，集征管查于一身，专管员的权力缺乏制约。 1985年7月，全国税务工作会议正式提出，要经过努力，在不太长的时间内，建立起一套科学严密的征管体系。会后，这些地区如吉林、辽宁、青岛等地的国税部门，对税收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了税务稽查，从省到市县各级税务局都成立了税务稽查队，不仅加强了对纳税人的税务检查，而且加强了对税务机关和税务人员的监督制约，把税收稽查、税款征收、税收管理分离开来，改变了“一人下户、征管查集于一身”的现象，收到了较好的效果。为了探索征管改革的路子，积累经验， 1987年底，国家税务局在湖北、吉林、河北三省和武汉市进行了征管改革的试点。同时，要

8、求各地税务部门结合实际，大胆探索。经过两年的改革实践，征管改革的主体框架基本形成。国家税务局于1989年12月下发了关于全国税收征管改革的意见，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，推动了全国征管改革工作的开展。 第四阶段：申报、代理、稽查模式（90年代初期） 早在1990年理论界就有人对税收征管的“管理”职能发生了怀疑，认为四十多年来，税务机关一直忽视了纳税人的权利和义务。在世界税收管理上，无论是古代还是现代，纳税人的权利和义务都落在纳税人身上。它们的共同点是：国家公开税收政策，纳税人通过自身的学习和向税务机关咨询等方式予以全国理解和掌握，自行依法申报应纳税款，税务机关除了

9、设有一定的人员从事税法宣传外，主要力量都在税务稽查上。我国则不同，专管员负责对纳税人的应纳税种作出纳税鉴定、对各种税收报表指导填写，几乎包办了纳税人所有的纳税事宜。正是在这一背景下，征管查模式特别突出了管理这条线，认为它是整个税收征管工作的基础。税收征管法颁布以后，取消了纳税鉴定，征、管、查各职能之间的力量对比发生了变化，征管查分离模式暴露出了一些问题。党的十三届五中全会以后，我国开始进行社会主义市场经济体制建设。为适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革。一方面，原有的“分离”形式的征管模式，由于征税主体和纳税主体并没有彻底分离，不仅没有提高纳税人自觉纳税意识，而且还造成了新的

10、征纳双方责任不清，使税务机关内部产生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于机构分设后，国地两家人员都不够，许多地方又退回到原有的专管员模式，税收征管模式出现了回归，与新税制的要求已很不适应，迫切需要进行改革。90年代初，开始了新征管模式的探索工作，主要观点是：建立一个征收、管理、检查相互监督制约，申报、代理、稽查相互配合的科学严密的税收征纳管理体系。 纵观我国建国以来曾探讨或实行的税收征管模式，经历了一个从低级到高级的发展过程。通过这一系列的改革，突破了几十年来计划经济体制下形成的“一员到户，各税统管”的征管模式，将监督制约机制引人税收征管，对于坚持依法治税，提高征管的质量和效率，促进队伍建设和

11、廉政建设，保证财政收入的稳定增长，具有重要意义。 二、征管改革的背景 任何东西的产生都是有一定的背景的。了解了税收征管改革背景，有利于我们更深刻地了解税收征管改革的本质。下面，我准备五个方面说明一下税收征管改革的背景。 背景之一、社会主义市场经济对税收征管模式提出了新的要求。 实行征管改革前，我国实行的是专管员制。什么叫专管员制呢？通俗一点讲，就是每个税务干部负责若干个纳税人的税务管理，纳税人所有的纳税事项比如办税务登记、缴纳税款、购买发票就找这一个税务干部，税务所把税收任务也下给这个税务干部，完不成任务就会扣发工资，影响晋级。这就是大家所熟悉的“一员下户，各税统管”，专管员一个人到企业去，所

12、有有关纳税的事情，他一个人说了算。 专管员制的征管模式是在计划经济下形成的，与市场经济已越来越不适应。主要表现在以下几个方面： 第一点不适应是：专管员制以完成税收收入任务为核心，与市场经济下依法办事、依率计征的要求不适应。 政府给税务局下税收任务，是我国所特有的税收管理方法，在国外是没有的。政府把完成税收任务的好坏作为考核税务局工作的主要指标，只要收入任务完成了，就可以一好百好。为了完成税收任务，税务部门于是将任务层层下达，落实到税务所，落实到专管员个人，落实到企业，形成了以完成税收收入任务为核心的税收征管模式，形成了一种税务部门向政府承包税收收入任务，下级税务部门向上级税务部门承包税收收入任

13、务的局面。而对于税法是否被正确地执行和遵守则重视不够。这样做的结果，一方面往往造成经济不发达的地区若按税法征税，则无法完成收入任务，为了完成收入任务，该减的不减，该免的不免，甚至寅吃卯粮，搞“空转”；另一方面造成经济发达地区若按税法征税，则会超额完成收入任务，常常是越权减免，很难做到依法办事，依率计征，与市场经济的要求不适应。 第二点不适应是：过分强调了税收管理权，忽视了纳税人的合法权益。 在市场经济下，纳税人作为独立的生产者、经营者或者财产、所得的拥有者，其合法权利是不容侵犯的。我国原有的税收征管模式对纳税人的合法权益重视不够。 表现在税收立法上，税收政策调整时，对于税负的高低问题，纳税人缺

14、乏发言权，有时甚至根本不征求纳税人的意见，有的税种就是一纸电报而突然开征的（筵席税）。特别是我国的税收政策常常有追溯期，如94年税改时，一些实施规章、有关税收政策规定和解释性文件，许多都是后来颁布的，但却要纳税人从当年1月1日起执行。 表现在日常征管上，征收多少、补税多少、罚款多少，常常是专管员一个人说了算。 第三点不适应是：管理多，服务少，与市场经济下政府的地位与职能不适应。 根据市场经济的理论，政府被认为是公共服务部门。“管理就是服务”，这一要求表现在税务部门，就是应该为纳税人服务。 关于是否应向纳税人提供纳税服务的问题，在我国曾经有过较大的反复。一开始，我们片面强调为纳税人服务，税务机关

15、大包大揽，为纳税人做纳税鉴定、为纳税人填写纳税申报表、带税票上门为纳税人缴税开票，甚至干预纳税人的生产经营，为纳税人采购原料、推销产品，当时把它叫做“促产增收”。94税改之后，由于法制意识的增强，开始要求明确纳税人与征税人的权利与义务。然而，随着“促产增收”受到全面的怀疑与否定，我们又片面地理解了“依法治税”，认为纳税人就是依法纳税，税务机关就是依法征税，双方“井水不犯河水”。在这一观念的指导下，税务机关与纳税人的关系越来越疏远，为纳税人的服务意识和服务措施也越来越少，与市场经济的要求不适应。 背景之二：新税制运行平稳，为征管改革提供了有利的环境。 税收实体制度相对稳定之后进行税收征管改革是税

16、收管理的普遍规律。在世界范围内，税收实体制度经过多年的实践和探索，已进入一个相对稳定的时期。各国的税制结构已经基本稳定，主体税种已经明确。虽然主体税种各有不同，有的以所得税为主，有的以流转税为主，但大多已延续多年，具有很深的传统，税制已相对稳定。在这一时期，各国都把税收建设的重点放在征管上，税收征管改革已成为一种世界性的潮流。 国际货币基金组织财政事务部主任李查德伯德在发展中国家税制改革一书中提供了这样的材料，他说：“阿根廷在改革了税收结构之后，已经转向对其税收管理体制进行彻底检查，并已取得了初步成效，税收收入开始提高。秘鲁也在进行税收结构和税收管理的改革。墨西哥的税收管理正在发生重大的结构性

17、变化。萨尔瓦多、牙买加、巴拉圭和委内瑞拉都在计划采用增值税和实施税收管理改革。巴西也在研究进行联邦税收管理改革的可能性。”“南美洲的玻利维亚、智利、哥伦比亚和乌拉圭的成就尤其显著，葡萄牙和西班牙在这一时期也取得了相当大的进步。” 为什么新税制稳定之后就要进行税收征管改革呢？因为税收是一种强调可行性的科学，理论上再完美的税制，如果税制所表现的意图在实践中被歪曲，就可能变成最蹩脚的税制。国家各项税收政策都是通过税收制度的贯彻来实现的，贯彻税收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么税收制度的各项规定就难以实现，税收的政策作用就难以体现。在国际上，有很多税种都因为制定时没有考虑征管水平不

18、得不停征的。如斯里兰卡和印度曾于1959和1964年试行过“支出税”，以取代当时风行的所得税，然而都都因征管上行不通不停征；我国台湾于 1978年和1989年两度对证券交易所得征税，最后都因为征管问题而停征，我国的筵席税也有类似情况。如果目光再放远一点，我们就会看到，美国、澳大利亚、加拿大、日本之所以至今还没有实行增值税，其原因之一，就是认为增值税难以管理。因此，税制确定之后，为保证新税制在实践中不被扭曲，必须根据新税制的要求，对税收征管进行改革，这是税收征管的普遍规律。 党的十四大之后，根据市场经济的要求，我国对原有的税制进行了大刀阔斧地改革，将三十多个税种压缩简并为十八个。新税制经过两年多

19、的运行，已进入相对平稳阶段。为保证新税制的健康、有效运行，着力解决征管不严、监控不力、手段落后等问题，必须进行税收征管改革。 背景之三、精神文明建设对税务部门提出了新的要求，在税收征管上建立廉政机制。 为政清廉，秉公执法，是社会主义精神文明建设的重要内容。税务部门作为执法部门之一，加强廉政建设。 八十年代初期，我国实行了两步利改税，当时的税法都有不少减免税规定，同时还有为数不少的周转金，税务机关和税务人员一度曾经拥有过较大的权力，成为社会各界关注的热点部门之一。特别是也极少数税务人员执法不公，为政不廉，随意减税或缓缴税款，收“人情税”，以税谋私，甚至贪脏枉法，严重地损害了税务机关的形象。要改变

20、这种状况，除了继续抓好思想教育和纪检监察工作外，更重要的是建立和形成一套制度，从制度上保证税收执法上的公正和廉洁。 新的征管模式将从两方面建立和完善制约机制：一方面，让纳税人自行申报纳税，变专管员管户为管事，以事设岗，以岗定责，从机制上形成征收、管理、稽查之间的相互联系，各自独立，各司其责的格局。另一方面，用计算机进行税收征管，把法定的标准、程序编入计算机软件，让机器监督人，让规范化代替“随意性”，切实从征管机制上铲除滋生腐败的温床和土壤。 背景之四：税制改革之后，税收管理体制发生了变化，加强税收征管成为税务部门的首要职责。 在94年税改之前，税务部门还担负着税收法规的起草、制定工作，很大精力

21、都放在了税源调查、收入测算、税法起草等等工作上。可以这样说，在此之前，税务部门对税收征管重视的程度是不够的。然而，根据新的税收管理体制的规定，税收法规的制定权绝大部分都转移到了财政部门，税收立法主要由人大、国务院和财政部负责，国家税务总局不再拥有税收法规的制定权，税务部门从国家税务总局到基层税务所几乎都成了纯粹的税法执行机关，成了一个征收管理单位。如何全面、彻底、正确地贯彻财政部、国务院和全国人大制定税收法律法规，成了税务机关的首要任务。在这种形势之下，1995年，国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“两个转移”方针，也就是“向征管转移，向基层转移”。实际上，基层的主要任务就是税收征管，向基层

22、转移归根结蒂还是向征管转移。 “两个转移”的直接结果是，税务部门得以有机会重新审视税收征管的现状，考察国际上税收征管的成功经验，认识到我国税收征管的缺点与不足。于是，国家税务总局从1994年开始，在全国确定了北京的海淀区、沈阳的沈河区、杭州的萧山市、江苏的无锡市共四个单位，与国际货币基金组织和世界银行联合，进行征管改革试点，1995年又将试点单位扩大到青岛、大连等18个城市，各省市、自治区、直辖市在全国试点推动和启发下，也自行进行征管改革试点，我省国税部门95年就确定了铜陵等20个试点单位，96年又扩大到90个。通过大量的试点，积累了丰富的经验，国家税务总局在总结试点经验的基础上，制定了深化税

23、收征管改革的方案和具体的实施意见。从而，97年进行全国范围的税收征管改革成为必然。税收征管改革的主要内容（上） 根据国务院办公厅批转的方案和国家税务总局的两个实施意见，税收征管改革的主要任务是：建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。 一、以申报纳税和优化服务为基础 关于是纳税人上门纳税还是由税务机关上门征税问题，也就是纳税人是否应申报纳税问题，在我国曾经争论了很长时间。在征管改革前，我国实行的是专管员制。在专管员制下，税款是由专管员到纳税人那里去收的，叫做“上门收税”。 长期以来，我国税收征管工作的口号是“服务于企业”，税务机关包揽一切，纳税

24、人从税务登记到税款缴纳都由税务人员一手操办，专管员不仅要上门收税，还要亲自确定纳税人应当纳什么税，帮助纳税人计算税款，为企业做纳税鉴定和为纳税人填写纳税申报表被认为是税务机关应尽的义务。当时的征管条例中就专门有“纳税鉴定”这一节。一直到1984年，还有人在中国税务杂志上对申报纳税提出了批评，认为我们应该为纳税人服务，要方便纳税人，申报纳税容易使税务机关产生官僚主义思想，等等。 税务人员代替纳税人承办一切涉税事务，一方面不仅影响了纳税人的纳税意识，税收违法案件日益增多；另一方面，造成了法律责任不清，严重影响了税收法律法规的权威性和严肃性。行政诉讼法颁布后，很多税务行政案件都因难以分清责任而使税务

25、机关败诉。鉴于这种情况，在新的征管模式中，我们借鉴了国际上通行的做法，要求纳税人自行申报纳税，税务机关不再代替纳税人办理纳税事宜。 虽然说纳税申报是纳税人尽的义务，但为什么说纳税申报是整个税收征管模式的基础呢？ 要弄清这一问题，首先要弄清税收征管的最终目的是什么，即税收征管是干什么的。 毫无疑问，税收征管的最终目的就是要把应收的税全部收上来，也就是要做到“应收尽收”。但是，无论古今中外，依法应收到的税款与实际收到的税款之间，总是存在或大或小的差距，实收税款总是小于应收税款。为什么会出现这种情况呢？主要是纳税人实际发生的销售额、营业额、所得额等等，与税务机关掌握的不一致。要想缩小这一差距，就必须

26、摸清税源，弄清税基，如果二者一致起来了，就不会出现这种情况。而作为税基的销售额也好、营业额也好、所得额也好，谁最清楚呢？只有纳税人自己最清楚！因此，整个税收征管制度主要解决的就是如何让纳税人如实申报，如果让纳税人如实申报纳税，自己对自己的生产经营进行申报，势必会最大限度地减少税收流失。因此，纳税人自行申报纳税是整个税收征管改革的基础。 纳税人如何进行申报纳税呢？ 根据规定，纳税人可以自已申报，也可以委托税务代理机构代理申报。无论是自己申报还是代理申报，都可以采取以下办法： 、纳税人在税务机关指定的银行开设“税款预储帐户”，按期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报期内向税务机关报送纳税申报表和有

27、关资料，由税务机关开具完税凭证，并通知指定银行划款入库。 、纳税人在法定的纳税申报期内，自行填写纳税申报表，并携带其它有关纳税资料，向税务机关办理纳税申报，由税务机关开具完税凭证，交由纳税人向银行缴纳税款。 、在法定的纳税申报期限内，由纳税人自行计算、自行填开缴款书并向银行缴纳税款，然后持纳税申报表和有关资料，并附盖有银行收讫税款的缴款书报查联，向税务机关办理申报。 、对于使用现金纳税的纳税人，逐步推行使用信用卡、储蓄卡纳税。 对不同类型的纳税人，税务机关在纳税期限、发票购印、税款缴纳、税务稽查等方面采取不同的管理方法。 上面我们谈的是纳税人如何进行申报纳税的问题，如何使纳税人有能力按照税法的

28、规定进行申报纳税呢？ 从税收法规的角度看，在国际上，税收法规繁杂已是普遍的现象，而且越是法制完善的国家，这一情况越普遍。我国目前共有18个税种，每个纳税种都有具体的实施细则或实施办法还有具体的规定，此外还有税收征管法及其实施细则、发票管理办法等等纳税程序方面的规定，有人曾作过统计，94年以来，税务总局发布的仅仅有关增值税专用发票方面的文件，就有三百多个。税改前，大家形容税收文件、规定之多，说是“外行看不懂，内行记不住”；其实，税改后，随着各个税种的完善，具体规定也越来越多，“外行看不懂，内行记不住”是必然的趋势。纳税人主要是从事生产经营的，要求他们熟悉税收法规的具体规定、具体税收专业知识、成为

29、纳税方面的专业人才，显然是不现实的。实际情况是，大多数纳税人都不具有很高的税务知识和纳税技能，许多纳税人只有小学文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。在通常情况下，纳税人对是否纳税和需要纳多少纳税难以判断，但法律又规定他们必须做出正确的判断并加以履行。因此，纳税人必须依靠外界的帮助。 谁来为纳税人提供服务呢？提供那些服务呢？ 主要有两种人为纳税人提供纳税服务，一是官方的，一是民间的。 官方的服务主要是税务机关提供的服务，它包括以下内容：一是建立税法公告制度。除了国家公布的税务法律、行政法规外，通过适当的形式，如税法公告、新闻发布会、纳税人例会等等，定期向纳税人和税务代理人提供有关税收法律法规和税务

30、信息，使纳税人及时、准确地了解税法和税收政策，便于按期如实申报纳税；二是建立办税服务厅以集中公开的形式向纳税人提供服务。办税服务厅是纳税人办理纳税事宜的场所，办税服务厅内设置：税务登记、受理申报、税款征收、发票发售、涉税申请、税务咨询等窗口，使纳税人可以在办税服务厅内办完绝大部分纳税事宜，以方便纳税人纳税。 民间的服务主要是社会中介组织提供的服务，主要内容是开展税务代理。按照自愿的原则，纳税人可以委托代理机构进行税务代理，代理机构根据纳税人的委托和税收法律的规定，依法帮助纳税人履行纳税义务。 二、以计算机网络为依托 电子计算机自从1946年在美国问世之后，首先被用于军事领域，但由于其高速运算效

31、能所产生的巨大效率，在经济领域也迅速得到了广泛的应用。在世界范围内，计算机在税收领域的运用分三个时期，60年代在美国；70年代在欧洲；80年代在亚非拉等发展中国家。 60年代初，美国首先预计到了电子计算机这一先进工具在税务管理领域的巨大作用，提出了使用电子计算机处理税收事务的设想。当时，美国正处于战后经济繁荣时期，纳税事务大量增加，税务人员严重不足。因此，这一设想很快就得到了美国国会的批准，拨巨款着手全国的税务计算机系统建设。该系统于60年代中期逐步投入使用，收到了预期的效果。 英国、法国、加拿大、西德等发达国家受美国的启发，也于60年代开始进行税收管理电子化建设，并于60年代末或70年代初相

32、继建成，投入使用；澳大利亚、意大利、新加坡、北欧以及欧共体其它国家也于70年代末实现了全国的税收电子化，我国的台湾地区也于这一时期建成了税收电子网络。 进入80年代后，世界局势比较稳定，一些发展中国家相继走上了发展经济的道路，也开始遇到落后的税收征管手段与与日益繁重的征纳事务不相适应的问题。在这一形势下，印度、泰国、菲律宾、印尼、马来西亚、阿根廷、墨西哥、埃及、东欧和独联体的一些国家，开始将税收征管计算机化提上议事日程。 为什么在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，都不约而同地选择了税收征管计算机化这条道路呢？新征管模式为什么要以计算机网络为依托呢？ 主要是缘于以下四个方面的原因： 第一

33、是控制偷税、骗税的需要。任何一个税收制度，如果违反税收制度的行为不能得到及时地查处，就必然引起其它纳税人的仿效，导致偷税、骗税成风。为此，必须加强对纳税情况的监控，打击偷骗税行为。然而，纳税监控用手工进行是十分困难的，工作量大，效率低，不能及时发现、查处违反税法的行为。 电子计算特别是全国性计算机监控网络的建立，机能够对纳税情况进行有效监督，提供比较准确的检查线索，强化税务稽查，杜绝和减少偷骗税行为。 第二是降低税收成本的需要。发达国家率先进行税收征管电子化的原因，除了加强税务管理外，降低税收成本也是一个重要的因素。从这些国家的实践看，计算机化在降低税收成本方面的效果十分明显。例如，美国联邦税

34、务系统仅有雇员12万人，每年征收国税一万多亿美元，人均征税近一千万美元，每百元税收成本仅0.58元；40年来，日本税收收入增加了105倍，而税务系统只增加了万人，总共才有5.5万人。其它发达国家每百元的税收成本也都在元以下。与此相反，发展中国家每百元的税收成本则在至元。至于中国，仅以人头经费算，每百元税收成本就已达2.64元。 随着世界范围内经济、贸易的发展，发展中国家的人力成本也逐年上升。与此同时，计算机设备的价格则在迅速下跌。以我国来看，购买一台微机在5年前可以支付约10个劳动力一年的工资，现在只能支付一个税务干部一年的一次了。计算机化初期虽然需要一定的投资，但也相应导致了人员的减少从而节

35、约了开支。至于计算机化以后征管质量的提高为政府和经济发展带来的好处，则是难以直接计算的。因此，计算机化自然成了各国发展税收的一个必然选择。 第三是规范税务管理的需要。在计算机环境下，每个税务人员只能按照自身的职责和分工，根据计算机提供的资料，利用计算机系统的各种能力，从事税务管理工作，其工作质量和工作效率在一定程度上还要受计算机系统的监督和管理。因此，税务人员很难象在手工状态下那样容易做手脚，只能廉政、高效地工作。由于数据处理工作都由计算机系统完成，所以差错率极低，与纳税人的纠纷也减少到了最低程度。 第四是为纳税人服务的需要。为纳税人服务是税务机关的一项重要职责，这一职责也只有在计算机化后才能

36、得到较好的履行。现代化的计算机系统处理能力大，通信网络广，法规资料和纳税人资料储存完整，加上电话、电子邮件、语音信箱等其它现代化工具的辅助，能够有效、快速，并且直观地受理并完成纳税人的服务要求。 计算机网络建设主要分两大块，一块是硬件，一块是软件。主要内容是： 、统一纳税人识别号。纳税人是企业的，以技术监督部门发放的全国组织机构统一代码加上行政区域码为纳税人识别号；纳税人是个体工商户的，以公安部门发放的居民身份证号码为纳税人识别号。 、推广和完善统一的税收征管软件。要运用统一的税收征管软件办理税务登记、处理纳税申报、收缴与核销税款、催报逾期申报、催缴滞纳款项、筛选稽查对象、进行税收会计核算、统

37、计分析和纳税信息的查询，把税收征管的全过程纳入计算机管理。省局将进一步完善其他模块并做好与稽查选案模块、增值税交叉稽核系统、防伪税控系统、丢失报警系统，以及银行、工商行政管理、企业等其他部门的接口，积极向全国统一的征管软件过渡。 、建立国家、省、地市、县四级网络。根据计算机技术本身的特点和税收征管改革的要求，从整体上考虑网络布局和硬件配置工作。省辖市和有条件的县级市在市区应建立集中式或集中分布式的计算机管理网络，其他地区应建立使用高档服务器的局域网络，并尽快做到省辖市和条件较好的县级市全市联网。同时，积极探索与银行、工商管理、企业等有关部门的计算机联网，使税收监控能力在技术手段、信息处理和管理

38、水平等方面都有较大的提高。税收征管改革的主要内容（下） 三、集中征收 什么叫集中征收？ 集中征收的概念，至少应回答三个问题：集中的对象、集中的程度、集中的方式。这三个问题相互关联、密不可分。 、集中的对象。即集中什么？有人认为，集中的对象是纳税人，应当将纳税人集中起来，让他们在指定的地点纳税；有人认为，集中的对象是纳税地点，应当尽可能少地划定纳税地点，让纳税人在这些地点纳税；也有人认为，集中的对象是税收信息，应当将纳税人的纳税信息集中起来，进行分析处理。对集中对象的理解不同，对集中的方式和程度的理解也就不同。 、集中的方式。如果集中的对象是纳税人，那么集中的方式就应当是采取直接申报纳税，让所有

39、纳税人都亲自上门申报纳税，有的地方对邮寄申报、电子申报作了种种限制，正是基于对集中集中征收的这种理解；如果集中的对象是纳税地点，那么集中的方式就是尽可能少地建立办税服务厅，这种现象在实际工作中也有，如有的城市，几百万人口，只建立一个办税服务厅；如果集中的对象是税收信息，并不一定非要建立集中的办税服务厅不可，纳税人也并不一定非到办税服务厅集中申报纳税不可，完全可以分散设立申报受理点，纳税人就近申报纳税，对纳税信息的集中、整理、分析由计算机通过网络进行。 、集中的程度。集中征收的对立面是分散征收。那么，集中与分散的界限是什么？何谓集中？何谓分散？如果集中的对象是纳税人，那么就是在某一地方纳税的纳税

40、人数量越多，则集中的程度越高；如果集中的对象是纳税地点，那么就是办税服务厅的数量越少，则集中的程度越高；如果集中的对象是税收信息，那么就是计算机网络化程度越高，则集中的程度越高。 怎样正确地理解集中征收呢？ 我们认为，所谓集中征收是指纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中的统一。新征管模式的技术基础是现代化的计算机网络系统。集中的对象应当是纳税人的纳税信息，而不是纳税人本身。因此，集中与分散的界限应当以计算机是否联网以及网络的范围，而不是办税服务厅数量的多少。集中的方式应当是直接申报纳税和间接申报纳税并存，提倡、鼓励电子申报和邮寄申报，而不是对其加以限制。 为什么要实行纳税信息的高度集中和纳税

41、场所的相对集中呢？我们认为，主要有以下几点原因： 第一、它是申报纳税的必然结果。在实行税务机关上门征税时，由于纳税人是分散的，税务人员只能一户一户地上门征收，实行“分散征收”。实行申报纳税后，纳税人要到税务机关上门缴税，一个税务机关管理成千上百个纳税人，众多纳税人到某一个税务机关纳税的结果，必然形成集中。 第二、它是优化服务的内在要求。新一轮征管改革中有一个显著的特点就是要求建立办税服务厅，办税服务厅是作为为纳税人提供服务的场所而建立的。办税服务厅建立起来后，要为纳税人提供税法咨询、受理申报纳税、发售发票等等服务，有的地方还建立了大型电子显示屏，电子触摸查询系统。这些服务设施，为一个纳税人服务

42、也是服务，为十个纳税人服务也是服务，这就有一个规模问题。大家知道，在经济学中有一个名词叫“规模经济”，所谓规模经济，就是指经济行为在一定规模前，规模越大，成本越低，效益越高。税收工作也是这样，只要办税服务厅能容纳得下，只要纳税人纳税不要因为路途太远而不方便，当然是越集中越好。 第三、它是电子技术发展的时代产物。新征管模式是以计算机网络为依托的，如果每个纳税人都有计算机，并且与税务机关联网，纳税人在家里就可以进行申报纳税，当然不需要集中到一起来。然而，当代计算机的性能与价格比，虽然在日益下跌，但总体来说还是一项高投入的产业，在我们国家，将计算机配备到每个纳税人，实行分散征收，绝不是短期内财力所能

43、达到的。计算机的配备只能相对集中，比如集中到办税服务厅里来，与此相适应，纳税人的申报纳税也必须相对集中，实行集中征收。 怎样实现纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢？ 一是依靠计算机网络。税务机关可以通过计算机网络，调查纳税人在外地的生产经营情况，进行纳税资料的交叉鉴别，对纳税申报真实性进行审核，通过系统内部的广域网或internet网，实现全国甚至全世界的信息共享，达到信息的高度集中； 二是建立办税服务厅，以集中公开的形式向纳税人提供服务，办税服务厅可按税务分局设置，既可以方便纳税人纳税，又可减少办税服务厅的数量，降低税收成本，这就是办税场所的相对集中集。 四、重点稽查 纳税人自觉申报纳

44、税的动因，来自于内部和外部两个方面：在内部，是依法纳税人观念，这种观念的获得，来自于整个社会的风气、税务机关的宣传、纳税人自身的修养等等因素；在外部，则是税法的威慑力，即税法对那些违法行为进行了严厉的惩罚。税法如何对违反税收法规的行为进行惩罚呢？首先就是要发现违反税法的行为，查清违反税法行为的性质，这就必需依靠税务稽查。只有通过税务稽查，稳、准、狠地打击税收违法违章行为，才能震慑犯罪，促使纳税人如实申报、依法纳税。这一观点在今天，大概所有的人都能接受，已成为共识。 然而，目前税收理论界和实际工作中，对“重点稽查”的理解却有很大分岐。一部分同志将“重点稽查”理解为“税收工作的重点是税务稽查”，从

45、这一认识出发，这些同志强调稽查的面和稽查的频率，从总局到基层税务所的许多文件中都有“对某类纳税人的稽查面不应少于百分之多少，对某类纳税人每年检查的次数不应少于多少次”这一类规定。持这一观点的同志认为，税务机关应当集中大量的力量从事税务稽查，对所有纳税人，不分青红皂白，进行普遍地、拉网式地稽查，来个“地毯式的轰炸”；另一部分同志认为，“重点稽查”是指对部分纳税人进行有重点的稽查。他们认为，税务稽查不可能发现所有的违反税法的行为，稽查的目的主要是威慑性的，税务机关应当集中力量筛选稽查对象，对涉嫌税收违法违章的纳税人进行有重点地稽查，来个“杀一儆百”，以儆效尤。 所谓“重点稽查”正是从这个意义上来说

46、的。 为什么要实行重点稽查呢？ 首先，它是行政管理的一般要求。我们当中大多数人对农村都不陌生，农民种田有一个习惯：有事没事都要到地里、田里看看。在我们税务系统，有一些人也有这种习惯，有事没事到企业“转转”。这种行为是不足取的，因为，行政管理有一个依法行政的原则，对行政管理对象的一切行政行为都必需有一定的依据，税务机关也不例外，对所有纳税人的税务检查都必须有理由怀疑他有偷逃骗税的行为，否则便不应无故打扰。 其次，它是税收原则的具体体现。稍有税收理论的人都知道，税收原则中有一个叫“最小征收费”的原则，通俗一点讲就是尽可能少花钱把税款征收上来。如果我们不是对纳税人进行选择，有重点的进行稽查，而是片面

47、强调一定的稽查比例，甚至要求对所有纳税人进行稽查，势必要动用大量的人力、物力、财力，显然不符合税收的基本原则。为了节约征收费用，必须对纳税人进行选择，有重点的进行稽查。重点稽查是税收原则的具体体现。 第三，它是税收工作的现实选择。根据国家税务总局 1996年统计，95年底我国共有各类纳税人1520万户，而税务稽查人员只有万人，每人每年要负责253.户。而税务稽查至少应“双人下户”，这样，即使每户每年稽查一次，每天应稽查两户，可以这样说，每户每年稽查一次的要求根本做不到。税务人员的增加受人事管理权限和财力的限制，不可能大量增加。因此，只能对稽查对象进行选择，实行重点稽查。 如何进行“重点稽查”呢

48、？ 、建立一级与二级相结合的稽查的行政体系。稽查的行政体系，全国各地不太一致，我省要建立的是一级与二级相结合的稽查体系：在城市实行一级稽查，在农村实行二级稽查。所谓在城市实行一级稽查，就是在城市包括县城实行稽查和征管的外分离，在县城和县级市设一个税务分局负责征收，设一个稽查分局负责稽查，在省辖市设若干个税务分局但只设一个稽查分局，负责市区所有纳税人的税务稽查任务。这样，稽查分局可以在全市范围内统一调配力量，统一指挥，提高稽查的力度和效率，从组织上保证重点稽查的实现。 、实行分类稽查。稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。日常稽查是对纳税人申报、纳税情况进行的常规检查；专项稽查是针对特定行业

49、或某类纳税人进行的重点检查；专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大问题进行的个案检查。此外，各级国税机关还可以根据当地的实际情况，确定所属稽查部门的稽查对象、重点和范围。这样，通过对稽查对象的分类处理，可以突出稽查的重点，从方法上实现重点稽查。 、建立科学的稽查规程 选案。利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，以不同时期的相同指标作纵横向的对比分析，筛选出纳税指标异常户，作为制定稽查计划的依据；暂不具备计算机选案条件的，也可实行人工选案。 制定计划。根据选案结果确定稽查户数，制定稽查计划，分配稽查任务。 实施检查。检查方法有两种，一种为案头检查，一种为实地检查。案头检查，主要

50、是稽核申报指标异常户的发票和利用计算机储存的内外部信息进行检查；实地检查，主要是根据掌握的线索到纳税人的生产、经营场所对其帐簿、票据、报表以及实物进行检查。 案件审理。案件审理主要是就办案人员提交的稽查报告在法律法规适用、证据认定、量罚幅度上，进行审理、把关。 执行。经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款；逾期不履行的，由税务机关或提请司法机关依法强制执行。 检查结果分析。通过对检查案件结果的统计分析，找出税收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮检查工作的力度和质量。 这样，选案的不查案，查案的不定案，定案的不执行，从工

51、作程序上保证重点稽查。 三 征管改革的影响与困难 一、征管改革对有关方面的影响 、征管改革对纳税人的影响 新的税收征管模式，以纳税人申报纳税和优化服务为基础，突出了自行申报纳税和纳税服务，因此，深化税收征管改革对纳税人是非常有利的。这主要表现在以下几个方面： 首先，征管改革为纳税人公平竞争创造了良好的外部环境。征管改革取消了税务专管员固定管户制度，建立以计算机为依托的制约机制，最大限度地避免了税收执法的随意性，纳税人在税法面前的一律平等。 其次，方便了纳税人纳税。根据新征管模式的要求，要建立一批多功能办税服务厅（室），以集中、公开的方式为纳税人提供纳税服务，纳税人绝大部分的涉税事宜，都可在办税

52、服务厅（室）办理。对于集贸市场和交通不便的地方，税务机关还要从方便纳税人出发，采取设置征收点、代征点等方法，为纳税人提供纳税服务。随着改革的深化，纳税人还可采取邮寄、电子等方式，办理申报纳税手续，履行纳税义务。这样既提高了纳税人的办税效率，又节约了纳税成本。 第三，提高了执法的透明度。新的征管模式要求建立税法公告制和税务代理制，它将进一步增强税法和税收执法的透明度，有利于维护纳税人的合法权益。 、征管改革对税务机关和税务人员的影响 全面推进和深化税收征管改革，不仅是税收管理方式的改革，而且是税收观念上的变革。可以说，它是税务机关和税务人员的一场自身革命。通过征管改革，税务部门在以下几个方面将有

53、明显改变： 一是机构少了。深化征管改革，建立新的征管模式，要按“精简、统一、效能”的原则，缩减现行基层征收机构，调整后，全省基层国税征收机构总数比现在减少35左右。 二是权力小了。从专管员的角度看，新的税收征管模式与现行的征管模式相比，一个实质性的变化就是专管员由管户向管事的职能转变，彻底改变了现行专管员对纳税人有关税收方面的一切事务全部包揽的做法，将专管员管户的各类事项分解到各个征管体系之中，从而分解了专管员的权力；从整个税务机关和人员看，新的征管模式，提高了税收征管专业化程度，在机构设置、职责划分、运行机制和管理服务方式上，对税务机关和人员的执法权力形成了内外监督制约体系和机制。 三是服务

54、多了。新的征管模式要求税务机关由现行的单一管理型变为管理服务型，强化了税务机关的服务意识。为纳税人提供优质服务是税务机关征管工作的重要职责，享受税务机关提供的服务是纳税人的权力。 四是要求高了。新的征管模式是以计算机网络为依托，以稽查为重点。它要求税务机关有一大批懂技术的计算机专业人才和精通财会及税收政策法规的查帐能手，因此，征管改革对各级税务部门的人员业务水平和技能等素质提出了越来越高的要求。 、征管改革对对地方财政收入的影响 由于这次征管改革涉及税务征管机构改并，城市市区由现行的按行政区划为主设置征管分局改为按片或结合行政区划设置征管分局，农村按经济区划设置征管分局，并减少、合并部分基层征

55、收机构，相应地调整各分局的税源管辖范围。同时，建立较为集中的办税服务厅，实行集中征收。可能有人会担心，这会不会影响税收任务的落实和完成，混淆税收收入的隶属关系和预算级次，从而会影响地方的财政收入呢？ 其实，这种担心是多余的。首先，从征管改革的目的上看，不会影响地方的财政收入。国家之所以要进行征管改革，建立新的征管模式，其中一个很主要的目的，就是要规范税收征管行为，强化依法治税；严格按照税法规定的级次入库税款，是依法治税的内容之一。因此，深化税收征管改革不仅不会造成混库影响地方财政收入，相反更有利于严格财经纪律，促进税收任务的完成和税收收入的划分。实行集中征收，虽然要撤并不少征收机构，但不管征收

56、机构设置多少，税收任务最终都是要落实到每一个纳税户的。撤并征收机构后，只要按每一个征收机构所管辖范围的变动将税收任务做相应的调整，最终仍落实到每个具体纳税户，这样就不存在税收任务不好落实和完成问题。其次，从实际工作的方法看，完全能做到不影响地方的财政收入。将现行按行政区划设置征收机构改按经济区划或按片等设置征收机构后，只要将每个纳税人缴纳的税金按种类、预算级次、隶属关系和经济性质等统一的类别和规定的程序进行分类、汇总，也就不存在税收收入种类之间、预算级次之间、隶属关系之间的串差混淆。随着征管改革的推进和深化，计算机的应用将更加广泛，人情税、关系税、随意性将大大减少或杜绝，从而更能保证各行政区域之间税收收入的及时、准确、真实、完整。 二、征管改革工作面临的困难 当前，征管改革工作主要面临着以下的困难和问题： 、资金短缺。 这一次的税收征管改革与以往的征管改革的主要区别一是运用了现代化的征管手段，以计算机网络为依托；二是增强了服务观念