南通市相对集中行政处罚权的实践与探索

1、南通市相对集中行政处罚权的实践与探索交流南通市开展相对集中行政处罚权试点工作是在国务院法制办,省政府法制办的关心和指导下稳步推进的.在运作过程中,我们认为,关键是要做到两条:一是领导重视,尤其是党委,政府的主要领导高度重视;二是吃透试点精神.在具体操作过程中,既要借鉴先进地区的实践和经验,又要结合本地实际,力求有自己的特色;既要敢于开拓,坚持制度创新,又要不与试点工作的精神和基本原则相悖.在试点工作中,我仃】注意坚持六个原则:一是与地方机构改革紧密结合,充分体现精简,统一和效能;二是在机制,体制,制度方面力求创新;j是权力和利益彻底脱钩;四是权力与责任紧密挂钩;五是执法主体必须为独立的行政机关

2、;六是执法人员必须实行公务员管理.我们的主要做法:一,依法界定和划分职能开展试点工作的首要问题足依法界定和划分职能,这也是个难点,它关系到试点工作能否顺利开展,是体现政府法制工作机构职能作用发挥的关键.新的城管执法机构职能划人过于狭窄,会失去试点的实际意义;而职能划分过于宽泛,又将涉及城市管理的处罚职能全部予以集中,一支队伍将难以”包打天下”,在试点之初,可能带来工作被动.我们坚持以国务院法制办批复精神为准则,依法,公正,职责与能力相适应为原则,在界定过程中做到:执法范围由易到难,由部分到整体;先将看得见,能够直观掌握,直接影响城市形象的违一16一法行为管住,而将技术性较强或需经过复杂认证才能

3、确定为违法行为的暂不纳入执法范围,条件成熟时再逐步扩大.在方案施行时,我们坚决打破部门利益,不回避矛盾,不顾及情面,该切割的职能必须切割,而且要求在规定期限内运作完毕.二,完善和确立新的城市管理行政执法体制根据行政处罚法和国务院关于贯彻实施行政处罚法通知的规定,相对集中行政处罚权的工作应当由有关地方人民政府组织实施,并依法确定相应的管理体制.试点确立何种管理体制?我们在调查的基础上认真研究,着重对垂;直管理,属地管理两种方案反复比较,权衡利弊,充分论证.我们感到,实行完.全垂直管理模式,有利于队伍的统一指挥和管理,但与实行两级政府三级管理和管理重心下移的要求不尽相符,在具体操作中与各区政府关系

4、也难以协调,特别是不利于发挥街道,居委会等基层i组织的作用;实行完全属地管理,区执i法队伍的人,财,物均由各区政府统一l管理,有利于调动基层组织的积极性,i但市仅对其进行业务指导,无刚性的制!约手段,在管理范围,内容和任务部署l等方面易产生不协调现象,且完全将相i对集中行政处罚权全部下移至区级缺l乏法律依据.经综合考虑,我们选择了l实行属地管理为主,垂直管理为辅的双l重管理模式,即:各区大队人,财,物由i区负责管理,市执法局负责指挥,调度,l考核和督查:同时还规定,区执法局长l和区大队长的任免,必须事前征得市执l法局的同意,由市执法局和区组织部门l联合考察;区执法人员的培训,筛选,招l聘由市统

5、一组织;市执法局按区执法人i员每年每人2000元集中奖励经费,对区i南通市相对集巾行政处罚权昀南通市人民政府实践与搽索交.流执法人员进行考核和调控;根据执法任务的需要,市执法局有权调度各区执法力量.三,实行队伍重组.队伍建设内强素质外塑形象相对集中行使行政处罚权的城市管理行政执法机关与原有关的执法部门相比较,其执法的范围更广,权力更大,责任更重,要求更高.因此,必须要有一支政治素质,业务素质和法律素质都比较高的执法队伍,这也是顺利推进试点工作的重要基础.基于上述考虑,我们.按照公正,公开,择优录用的原则,建立了人事,法制,监察部门和用人单位共同招考的制度.首先,严把选人和选人关.对于原执法人员

6、按照年龄,学历和工作表现等标准进行筛选,对不符合要求的约占30%的原行政执法队员,在做好思想工作的基础上进行限期分流;对拟保留的行政执法人员,按公务员的要求重新招考.对新进执法人员,严格按照公务员的要求招考,在身高和健康条件方面达到公安干警标准.由于招考组织严密,严格实行”三公开”,尽管报考人数达2000多人,但招考工作未出现一起投诉现象.其次.抓好行政执法人员的公务员初任资格和法律知识培训.我们对新招聘的执法人员和通过考核的原执法人员行为期一个月的全封闭培训,培训后再进行闭卷考试,对考试合格者发放公务员初任证书和行政执法证.目前,对于执法人员培训工作.我们基本做到制度化,经常化.第三,加强执

7、法队伍的组织建设,思想政治建设和作风纪律建设.为了培育执法人员的组织纪律性,我们对这支队伍实行准军事化管理.同时,我们还要求执法局建立了思想政治工作,廉政建设,岗位职责等各项内部管理监督制度,做到制度建队,纪律管人,以增强执法人员的工作责任心和依法办事的自觉性,努力提高执法人员的政治思想和职业道德水平.在市级机关行风测评中,这支队伍的名次上升了10位,市民普遍认为新队伍开始有了新形象.四,注重从制度进行创新为了确保试点工作的良好效果,我们注重制度创新,依据国家有关法律规范,借鉴兄弟城市的实践和经验,从本地实际出发,经过充分调查和论证,出台了南通市相对集中行政处罚权试行办法,以规范性文件的形成全

8、面规范了相对集中行政处罚权工作,具有较强的操作性和一定的特色.一是建立了行政审批的会办,备案制度,规定市规划,建设,工商,公安等部门办理涉及城市管理的行政审批时,应通知城管执法部门参与审核或者抄送备案;二是建立了相关行政处罚的事先告知制度,规定了相应的程序,以防出现重复处罚和执法真空;三是建立了法制机构牵头,相关部门参加的联席会议制度,定期通报执法情况,协调解决执法中的有关问题.与此同时,对执法局职责权限,执法程序,执法责任制,评议考核制等进行了规定,并逐步完善了配套的制度和办法,先后出台了南通市城市管理行政执法队员行为规范,南通市城市管理行政执法监督暂行办法,损害赔偿制度,过错追究办法,暂扣

9、,罚没物资管理暂行规定,罚款收据使用管理暂行规定等规范性文件.这些制度在实施过程中取得了良好的效果.五,完善行政执法工作体系.实施长效管理我们在实践中体会到,要实现试点工作的预期目标,真正管好城市,仅仅靠行政处罚单一手段是不够的,必须将城市管理各领域的日常管理与行政执法工作有机结合起来,夯实城市管理的基础.具体工作中,采取了”三挂钩”的形式,即:每个城管行政执法中队与所辖路段街办,居民挂钩,与辖区内中,小学校挂钩,与沿街重点单位挂钩,同时,城管行政执法队员与”门前三包”义管员,环卫保洁员,志愿者队员密切联系,分工协作,整体联动,形成广泛的,立体的城市管理网络,使执法与管理紧密结合,收到事半功倍

10、的效果.在执法队伍内部,建立和完善了日常检查与随机抽查为主要监督方式的督查管理机制.市执法局成立了督查考核领导组,组建了督查机动大队,制定了南通市城市管理行政执法督查考试试行办法,对执法大队,中队,队员的考核,横向量化工作的具体项目,纵向量化到日,周,旬,月,季和年度,从而形成了比较严格的层级考核督查体系.六,将试点工作向县(市)延伸试点工作已经创造了有益的经验,形成了较为成熟的工作原则和操作模式,为县(市)开展城市管一17交流理行政执法机构改革试点工作提供了有利条件.但具体如何操作,尚无成熟的模式和经验.如何参照相对集中行政处罚权试点工作的要求,以组织法为依据实施改革工作,我们在实践中作了一

11、些尝试和探索.在目前的条件下,县(市)依照行政处罚法规定走相对集中行政处罚权试点之路不仅难度很大,而且周期较长,而县(市)城镇的建设和发展迫切需要进行改革.对此,我们根据组织法的规定和国务院办公厅有关文件精神,将相对集中行政处罚权试点的做法运用于县(市)机构改革,进一步理顺城市管理体制:我们选择r海门,通州两个县级市先行城市管理行政执法机构的改革基本做法是:县(市)试点同市区一样,按相对集中行政处罚权模式运作,在保征行政执法效能的前提下,尽可能精简行政执法人员,缩减机构,合理调整,理顺条块关系.具体体现在职责划分原则,人员招号要求,机构名称,经费保障,人员培圳,i作制度以及执法人员制服,执法文

12、书格的统一一j!要区别住于,考虑到仔行政执法主体资格方面尚存在法律障碍.将城市管理行政执法机构建设部门合署,直接仃使市容环境卫生管理方面的行政处罚权,以建设部门的名义行使市政,绿化,规划等方面的处罚权.基本构想是,南通市扩大相对集中行政处罚权试点工作方案如获批准可向县(市)延伸,只需将机构设,再依法将公安,工商等部门的部分行政处罚仅划人,即町顺利启动南通市的试点r作从批准到实施时间较短,比较乎稳地实现了原城市管理执法体制向新的城市管理执法体制的过渡,成为江苏省率先实施城市管理相对集中行政处罚权试点的城市j但试点:l:作中也存在着一些问题,主要是职能的划分和切割尚未完全到化,部之间的磨合尚需时间

13、,执法监督饥制尚需完善进一步推进试点工作需要研究的问题第一.加强试点工作的理论研究.目前,开展相对集中行政处罚权工作已渐成趋势,但理论研究相对滞后于实践.建议国务院法制办经常性地开一18一展理论研究和学术交流活动,组织有关专家,学者与地方工作的同志共同研究和探讨试点工作的理论和实践,以解决基层试点工作中的紧迫问题,更好地发挥宏观的指导作用.第二,国家要尽快立法.仅靠行政处罚法的原则规定尚难以完全适应试点工作的需要.目前如立专门法的条件不成熟,建议考虑在出台新法或相关法律修订过程中,充分体现相对集中行政处罚权的内涵,逐步形成有利于开展相对集中行政处罚权工作的法律规范:第三,进一步认识和处理行政管理权,审批权与处罚权分离的关系问题:建议在此问题上不搞”一刀切”即总的原则必须坚决实行”两权”分离,严格将集中的权限限定在处罚范围内,防止权力过于集中,产生腐败;同时也可从提高行政效率,完善执法职能,保证处罚实施到位的角度考虑,对适宜归并的行政管理内容作适当归并.当然,对于后者操作中应十分审慎.第四.加强规范化建设.尉家应当提出指导性工作意见,觇范机构建设,队伍没置,队伍装备,制度确立,执法文书,执法程序乃至制服,执法标志,使新的城管执法队伍整齐有序,训练有素,展示新的风采.第五,在条件成熟时,试点工作范围,不仅仅囿于城管领域,可向交通,农林,卫生,文化等