行政公益诉讼研究

1、行政公益诉讼研究摘要：近年来，随着中国社会经济的日益发展，互联网的快速发展，公众对维护公共利益的意识的加强，使得行政公益诉讼案件以更快的速度呈现在公众面前，但是行政诉讼法框架内尚没有如民事诉讼法中的关于公益诉讼的具体规定，使得行政公益诉讼案件的处理结果不尽人意。那么如何改变现实的尴尬局面，对行政行为进行规制，避免公共利益受到其侵害是当前面临的重要课题。而本文的构建方式是在回顾行政公益诉讼的历史沿革，对行政公益诉讼的基本理论进行阐述，分析行政公益诉讼的相关问题，论述其所面临的尴尬局面的原因，并对构建行政公益诉讼提出建议。关键词：公益诉讼 行政公益诉讼 原因 建议 Abstract In rece

2、nt years, with the development of China social economy, the rapid development of the internet, the enhance public awareness of safeguarding the public interest, the administrative public interest litigation cases faster to appear in public, But the structure of administrative procedure is not as in

3、the civil procedural law of public interest litigation in the specific provisions, Making public administrative proceedings cases the results unsatisfactory .So how to change the reality of the embarrassing situation, regulate the administrative behavior, avoid the damage public interests is an impo

4、rtant issue currently facing. The mode of construction of this article is to review the history of administrative public interest litigation, describe the basic theory of the administrative public welfare lawsuit, analysis of related problems of administrative public interest litigation, discuss the

5、 causes of its facing the embarrassing situation, and put forward some suggestions on the construction of administrative public interest litigation.Keywords: public interest litigation administrative public interest litigation reasons suggestions 目录序言.1第一部分 行政公益诉讼的历史沿革.5 一. 域外历史沿革. 二. 域内历史沿革.第二部分 行政

6、公益诉讼的基本理论 一. 公益诉讼概说 二. 行政公益诉讼概说 第三部分我国构建行政公益诉讼面临的相关问题一行政公益诉讼的启动主体的资格认定二行政公益诉讼的受案范围三行政公益诉讼的举证责任四行政公益诉讼的当事人处分五行政公益诉讼的费用分配及相关奖励措施六行政公益诉讼的滥诉救济途径 七. 相关问题存在的原因及解决路径 第四部分 结语 序言随着中国经济的发展，中国的开放程度的加强，使得中国与世界的联系更加密切，再者互联网的快速发展，这些因素都在促使公众可以方便快捷的了解当今世界的变化，捕捉新闻资讯。当大量的环境污染问题、资源破坏问题、国有资产流失等事件公之于众的时候，公众对现有的监督体制更加不确信

7、，其更加关心和自己利益相关的社会公共利益。而民事诉讼法修改后关于公益诉讼的探讨也促公众以更加主动和积极的姿态参与到社会管理当中，这就导致对行政机关的行政违法行为造成国家和公共权益的损害的关注程度、批判程度更加热烈。同时也使得原本在学术界就已经争论不休的行政公益诉讼的研究路径更加热烈，学者们在考究域外域内的文献之际，努力为构建中国的行政公益诉讼制度阐述自己的建议。其中既有支持行政公益诉讼的建立者，亦有对行政公益诉讼研究热的评判者。而本文的写作目的是在回顾行政公益诉讼的历史沿革后，对行政公益诉讼的基本理论进行阐述，分析中国行政公益诉讼中的相关问题及其存在原因，并对构建行政公益诉讼提出建议。而行政公

8、益诉讼制度的建立，首先是对社会现实需求的积极应对；其次，这将有利于改变行政公益诉讼屡诉屡败的局面，促进社会公众对维护公共利益的意识的提高，并且有利于贯彻法治精神，进而体现现代法治中的法治政府。 行政公益诉讼的历史沿革一域外历史沿革正如德国历史法学派代表人萨维尼主张的那样，一种制度的构建要回归历史一样，任何现实存在的制度及其构建都是要探究其历史的发展历程。而行政公益诉讼作为对公共利益遭受侵害后的救济手段，是人类文明进程的体现，也是对社会公共利益保护的体现。行政公益诉讼起源于古罗马时期，在罗马法时期，相对于私益诉讼，就存在公益诉讼。一般说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法

9、律有特别规定外，凡市民均可以提起。作为维护公共利益的公益诉讼能够在罗马最先确立，其有着深刻的社会文化原因。首先，古希腊中的追求民主政治的理念对古罗马影响深远，古罗马社会继承了其民主政治理念，从保护公共利益层面来说，当然就是要给予市民充分的公益诉讼权利以保护公共利益；其次，当时的罗马并没有近现代如此完备健全的政权组织机构，当时仅仅依靠官吏的力量维护公共利益是不够发挥作用的，而公益诉讼有利于弥补国家管理上的不足与缺陷，故授予市民直接起诉的权利；再次， 在罗马法中，其尤其注重保护私人利益，而对公共利益的保护是非常缺失的，为了弥补这一尴尬局面，罗马法就引入了以保护公共利益为目的的公共诉讼制度。随着时代

10、的变迁，社会的进步发展，尤其是第二次世界大战后，西方国家的经济恢复并且不断的日益进步发展，公权力涉及的领域范围有不断扩张的趋势，其滥用权力给公民、法人和其他组织的权利造成严重的损害。再者，这一时期民主政治思潮也影响着整个社会，越来越多的公民和社会团体要求有自己的诉讼权利以便维护公共利益，现实社会的需求使得行政公益诉讼开始出现在一些西方发达国家的司法实践中。美国是现代行政公益诉讼的创始国，早在1943年美国纽约州工业联合会诉讼伊可斯案件中，私人或者团体被授权为了维护公共利益可以向法院提起诉讼，其被称为私人检察总长。而在20世纪60年代，美国经历了激烈的社会发展变化，公益诉讼得到广泛的应用，各项社

11、会制度遭受到了质疑和挑战出现了各种尝试改革的方案，设立了众多公益法律机构。在此之后，尤其著名的1973年美国联邦诉反对管理机关程序的学生案件中，最高法院将起诉资格放宽并加以确认。在此之后，谢尔曼法、修改的反欺骗政府法、克莱顿法等法律的出台，使得行政公益诉讼在美国为主的西方资本主义国家得到了快速发展。在这些西方国家中，其对行政公益诉讼的称谓有所不同。在英国，行政公益诉讼是指检察长在别人要求禁止令或是宣告令或者同时请求这两个救济是，为阻止某种违法而提起的诉讼，主要是发挥检察长的作用。在德国其一大行政公益诉讼的特点是采取设立公益代表人制度并由其参加诉讼。法国的越权之诉为了维护公共利益，其规定只有特定

12、条件下不可以提起越权之诉，并且还有相关鼓励机制激发人们提起诉讼。虽然上述国家对行政公益诉讼的称谓不一致，但是在其立法及实践中可以看到：首先，虽然各国对公民、法人或者其他组织给予维护公益的需要提起诉讼给与了限制，但是行政公益诉讼的利害关系人的范围是在逐步扩大，从直接利害或者间接厉害关系人扩大到任何人的趋势可见；其次，可诉对象的双重性，普通民众既可以对违法的具体行政行为提起诉讼，也可以对侵犯公共利益的抽象行政行为提起诉讼；再次，为了防止滥诉，受案标准严格，民众诉讼要有法律特别规定才可以提起。二 域内历史沿革据可查质料显示，国外的公益诉讼制度作为一种知识最迟在1990年已被介绍到国内，而在九十年代，

13、中国理论界首先出现的是经济公益诉讼概念。虽然我国在1989年就颁布了行政诉讼法，但是我国至今还没有建立起行政公益诉讼制度，虽然至今没有建立行政公益诉讼，但是行政公益诉讼案件却是时常发生在我们身边。进入21世纪以来，中国的经济的快速发展的同时也引发了众多社会问题，例如国有资产流失、行业垄断、环境污染、食品安全等重大危害社会的事件时常震撼性的曝光，加上重大行政公益诉讼案件在网路媒体的迅速传播，这些事件在社会上引起强烈的反响，让越来越多的公众注意到公共安全、公共利益，并且公众关注程度也在逐步加强。此外，最新民事诉讼法的关于公益诉讼的规定也使得民事公益诉讼制度的构建取得历史性进程。在这样的背景下，对行

14、政公益诉讼制度进行相关研究，将有利于其自身发展与完善。第二部分一 公益诉讼概说 1.公益诉讼的概念 如前所述，公益诉讼可以追溯到罗马法，在其法律中可分为公益诉讼和私益诉讼，公益诉讼除了法律有特别规定外，凡市民都可提起诉讼，而作为私益诉讼其目的是保护个人所有权，仅仅特定的人才可以提起。而在国内关于公益诉讼的概念目前法律并没有明确地定义，学界对公益诉讼的定义有两种观点：一种是救济对象广义说，其认为是法律授权的特定的国家机关相关的组织和个人，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。与广义说相对应，救济对象狭义说则认为公益诉讼是指任何组织

15、和个人都有权利根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。2.公益诉讼的类型公益诉讼的类型有很多种。根据诉讼标的进行的结果可以包括刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼三种类型，公益诉讼原告资格研究徐锦旺 依据诉讼标的可以分为环境公益诉讼、纳税人公益诉讼和经济公益诉讼等。根据侵害的利益公益诉讼可分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。个人赞同这一观点，首先，在我国没有刑事公益诉讼，因为犯罪行为是侵害了国家利益的，这一行为达到了犯罪的程度，即成为刑事公诉案件了；其次，为了与现行的诉讼制度和谐发展，可以把基于民事请求权行为归为民事公益

16、诉讼，也刚好与现行民事诉讼法协调，而起诉请求行政机关进行行政行为的归为行政公益诉讼。依据主体的划分，可以分为公诉公益诉讼、私诉公益诉讼。公诉公益诉讼是根据法律规定，由检察院代表国家所提起的公益诉讼;私诉公益诉讼是公民或者社会团体提起的公益诉讼。根据当事人的确定方式，可分为法定公益诉讼、协议公益诉讼和任意公益诉讼。法定公益诉讼是指根据法律规定，某些主体对于一定范围内的公共利益有保护之责，或者其自身即为权利主体，在该特定公共利益受到侵害时，即以原告身份提起的诉讼。协议公益诉讼是指在公共利益受到侵害时，有权主体根据法律规定，将起诉权利通过协议授予某些社会团体或者公民，由其作为原告起诉。协议公益诉讼最

17、常见的是公益诉讼信托。任意公益诉讼，是指在公共利益受到侵害时，本国公民或者依法成立的社会团体均有权提起诉讼。根据目的不同，分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼，以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。二行政公益诉讼概说 任何一个法律名词的论及都不会避开其基本概念的界定，但时至今日学术界对行政公益诉讼的基本概念还未达成一致。在参见众多学者的主张后，给出自己的定义，行政公益诉讼是指法律授权的原告依据法律的规定，针对行政机关侵害公共利益或者有侵害之虞之时的行为，虽然与自己无直接利害关系，亦可向法院提起诉讼的为保护公共利益的法律制度。授权的原告可以同被诉的行为无直接利害关系，被诉行为不是必须已

18、经造成现实的损害，因为行政公益诉讼的目的是为了公共利益，这也是人民主权论、控制论的体现。从这一概念中，我们可以得出行政公益诉讼的应具有以下特征：第一，无需要求原告有直接的利害关系，这与行政诉讼法的规定要求有直接利害关系相区别；第二，其目的是维护公共利益，这有利于实现公共利益的最大化维护；第三，保护的对象不仅包括已经受到危害的公共利益还包括可能受到损害的情况。由其基本特征我们亦可看出其与相关概念的不同：行政公益诉讼与公益诉讼种属的区别，公益诉讼中包括行政公益诉讼；行政公益诉讼与集团诉讼虽然都具有一定的公益性，但是就是说结果来说集团诉讼的直接利害关系人即使没有参加诉讼也可以根据判决主张自己的权利，

19、但是行政公益诉讼为了维护社会公共利益，不确定权利主体不可以主张自身权利。第三部分我国构建行政公益诉讼涉及的相关问题一行政公益诉讼的启动主体的资格认定关于行政公益诉讼的启动主体，由上文其基本概念可以看出，即法律授权的原告，而法律授权的原告可以为那类人，我认为应该包括人民检察院、公益性组织、法人和公民。而检察院再提起诉讼之前要有行政机关的内部处理机制，督促行政机关后没有改进时才可以提起诉讼，这样不仅体现了检察官的监督作用，也不会形成对行政机关的行政权力的干涉，有利于更好的维护公共利益。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织以

20、及公益性的律师事务所。其目的是为了维护社会公共利益，对于公共利益更为关注，可以作为是行政公益诉讼的积极推动者。而在所有公益性组织中，公益性律师事务所的意义最为重大。因为现实的行政行为侵害的公共利益可能没有直接利害关系人，在这样的情况下，会出现没人诉的现象。没人诉讼可能是因为官本位的思想的束缚、可能是权利意思淡薄，可能是经济实力薄弱。如果公益性律所的参与就能在相当程度上改变没人诉、不敢诉和没有能力诉的问题。当然为了维护公益性组织的良性运转，其为了公共利益之处的费用是需要政府部门及相关公益组织给与支持的。但是为了防止其滥诉当然首先要明确哪些公益性组织有权利提起诉讼；其次，如果真实存在滥诉行为需要对

21、进行相关处罚。而对于给予法人和公民作为启动主体的权利，首先是体现了控制论、主权在民的思想，其次，是为了实现宪法对公民权利的保护的需要，因为司法实践中宪法还没有正在运用，如果在行政公益诉讼是中对非直接利害关系公民的诉讼权益给以维护，也是弥补了司法实践中的缺憾。二行政公益诉讼的受案范围行政公益诉讼案件的正常运行，不仅要包括启动主体，当然不可缺失收案范围的确定，这样既有利于诉讼的进行，也有利于公权力与私权利的平衡，防止滥诉。行政公益诉讼的收案范围是指法院可以受理行政公益诉讼的案件范围。当然法院受理行政公益诉讼案件要有一定的标准，比如公共利益标准、行政主体标准、行政行为标准，但是这些标准都是模糊性的范

22、畴，司法实践讲求效率，故我赞同采取概括列举的方式并有兜底性条款的形式确定行政公益诉讼的收案范围。就现实的实际需要，行政公益诉讼的收案范围应包括：破坏环境和资源的案件，扰乱社会经济秩序、破坏公共安全的案件，导致国有资产流失的行政行为的案件，其他损害公共利益的行政行为的案件。以下将分别讲述。1. 破坏环境、资源的案件近年来，虽然中国的经济蓬勃发展，但是我们赖以生存的环境和资源却也在伴随经济发展的同时遭到越来越多的破坏，环境、资源问题已近影响到人们的日常生活。湖泊的富营养化、全国七大水系中近一半河段污染严重，86% 的城市河段水质普遍超标以及当下的PM2.5现象无一不说明当前问题的严重性。我国环境保

23、护法第十六天规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”而现实中一些地方政府和行政机关为了本地区的经济发展，为了地方财政收入，往往对一些严重污染环境的企业不予整治，滥伐、滥采、滥垦、滥用现象严重，造成土地荒漠化、水土流失、资源浪费等生态资源问题。按照现有体制公民无权提起与自己无利害关系的环境污染案件的诉讼，除非行政公益诉讼制度建立。实际操作中应该包括以下几种形式：违法出让土地使用权、违法审批颁发没有污染处理设施的重污染企业许可证、过度发放开采矿业许可证、其他破坏环境和资源的行政行为。2. 扰乱社会经济秩序、破坏公共安全的案件这类案件应该包括以下几类行政行为：其

24、一，公共建设中的违法行为，即行政机关或者法律授权的其他组织在对公共工程建设、土地等项目进行审批、规划、招标等行为中违法操作，使得公共利益遭受损害。例如现实中公共设施建设的质量达不到要求，违法发包给无资质的施工主体、违法进行验收等；其二，维护公共设施的违法行为，是指行政主体在维护的过程中违反相关规定，为了私人利益，非法占用公共设施或者有维护的义务不维护的行政行为；其三，侵害文物的行为，其四，其他扰乱社会经济秩序、破坏公共安全的案件。3. 导致国有资产流失的行政行为的案件国有资产的流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者因主观故意或者过失，违反法律或者规章，造成国有资产的流失。现实中的表现形式有行

25、政机关滥用职权将国有资产低价甚至无偿转让及对损害国有资产的行为不予管理、应该正常收税超越职权进行减免税收行为，损害公共利益等行为。国有资产作为公共利益的物质来源之一，因行政诉讼法只是将私人权益受损害作为原告的资格条件之一，这就使得很多国有资产流失案件得不到法律救济，建立行政公益诉讼将有利益保护公共利益，保护国有资产。4. 其他损害公共利益的行政行为的案件 作为兜底性条款，这是为了满足现实社会的进步变化，满足司法实践中的复杂情况，给予相关机关应对社会需求的自由裁量权，可以保护法律的稳定性，避免其滞后性的弊端，这有利于行政公益诉讼案件的收案范围与社会发展和法治的协调发展三行政公益诉讼的举证责任我国

26、行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可见我国的行政诉讼制度是举证责任倒置原则，行政公益诉讼应该遵循行政诉讼法中规定的这一原则。即被告负担举证责任，而原告负责启动行政公益诉讼并且推动诉讼的进行，要举证违法行为行政行为存在，即行政行为对公共利益遭受损害或者有损害之虞的事实。当然如果现实一些难以举证的案件如不征税、减免税，可以将民事诉讼法的因果关系的推定制度引入进来，起诉人只需要提供相关线索，由被告证明其没有违法的举证，这样不会打击公众的积极性，也预防了行政行为的不合法性，将有利于公共利益的维护。在这里需要说明的是

27、虽然检察官有先进的技术支持、丰富的实践经验，相较于其他起诉主体实力较强，但是检察官作为原告起诉的举证责任仍然采取举证责任倒置的原则。首先是因为被诉行政行为是被告作出的，相关证据大多为被告掌握；其次关于税收这一专业领域，检察官对于减免税收、少征税收等的专业问题，其调查取证的能力也有限。故检察官作为原告起诉的举证责任分配仍然采取举证责任倒置的原则，即由被告行政机关证明其行政行为的合法性，若坚持检察机关承担更多的举证责任，将加大原告的败诉风险，不利益公共利益的维护。四行政公益诉讼的当事人处分从法理上讲，诉权是当事人的一项基本权利，只要其行为不会造成国家、社会或者他人的合法权益遭受损害，就可以自由行使

28、这一权利。但是在我国的法律可参见的规定中可以看出都对这一权利进行了限制。例如行政诉讼法第五十一条的规定：“人民法院对行政案件宣告判决或仲裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”正如前面所述行政公益诉讼不同于行政诉讼，故其当事人的裁量权要根据提起诉讼的主体不同而区别对待。对于公益性组织、法人和公民他们提起的行政公益诉讼，因为其目的是为了公共利益，裁判结果不会直接影响其私人利益，过度的限制会影响其参加公益诉讼的积极性，将不利于行政公益诉讼的发展，故此类原告提出撤诉，法院应该裁定准许；但是如果法院发现确有侵犯公共利益的事实之时，在准

29、许撤诉后可以向检察机关提请其参加诉讼。而对于检察机关作为原告之时，首先其不会有费用的担心，亦不会有相关利害关系的顾忌，而且还有比较殷实的侦查手段；其次，作为检查监督机关，其责任与义务也决定其不能随意撤诉，故其不存在撤诉一说。此外，在行政公益诉讼中，其目的是为了社会利益、公共利益，其不能代表其他不确定当事人的意愿，故不能像民事诉讼中存在和解一说。五行政公益诉讼的费用分配及相关奖励措施根据行政公益诉讼的特点可以看出，提起诉讼的主体其目的是为了维护公共利益，裁判的结果一般不会对原告产生直接的利益影响。因此，为了能够调动原告的参与积极性，需要在行政公益诉讼的费用分配上形成公平的运作机制，并且为了行政公

30、益诉讼的稳固发展，需要建立相关奖励机制。以下将分别论及。行政公益诉讼的原告包括检察机关、公益性组织、法人和公民，因具体案件的原告不同，费用的分配机制也不相同。首先探讨检察机关和公费形成的公益性组织和公费的行政机关之间的行政公益诉讼的情形。因其都是国家经费促使其运行，故为了防止国家经费的无效流动，从而造成不必要的浪费，需要在其彼此之间免收诉讼费用。而败诉的行政机关的赔偿金除去公费机关的相关支出外将纳入下文论及的行政公益诉讼基金，将行政机关的赔偿金直接纳入行政公益基金的原因是为了将来检察机关和公费的公益性组织作为原告而败诉的风险责任亦由行政公益基金作为赔偿主体。而作为非公费的公益性组织、法人和公民

31、作为原告提起诉讼的案件，不能按照行政诉讼法的一般做法，即诉讼费用先由原告垫付，在最后由败诉的一方承担风险责任。首先是因为这不符合公平正义原则，因为原告是在为和自己利益不直接相关的公益性活动，其目的是为了督促行政机关合法行政，具有公益性色彩；其次是因为行政公益诉讼的案件的诉讼标的额可能很大，诉讼的费用一般人员可能难以支付。在此种情况下，即为了公平正义原告无需缴纳诉讼费用，需要引进行政公益诉讼的相关机制，这一机制既可以解决上述情况下的费用分配，又可以作为奖励机构，鼓励更多的主体关爱公共利益。大体构想如下：设立行政公益诉讼专项基金，这一基金的来源首先为国家拨款，国家可以根据上一年度公益诉讼费用或者财

32、政收入的一定比例灵活进行财政拨款；其次，该款项来源于社会的捐赠，该捐赠必须要有严格的透明机制，便于监督款项的去向；再次，该款项来自于行政机关败诉后支付的赔偿金。这一行政公益诉讼基金不仅可以解决特定情形下原告的诉讼费用问题，还可以作为奖励及风险机制对关心公益性事业的公益性组织（非公费）、法人和公民进行奖励及风险承担。奖励机制中不包括上诉公费的原告，因为其得到的赔偿金直接作为其将来可能败诉的风险基金。而对于非公费的原告具体奖励操作可以是根据诉讼标的额比例提取，也可以不根据案件的大小先设定一定的固定标准，还可以是将这一奖励作为其将来风险基金（即如果将来这些主体承担了败诉的责任，行政公益基金将替其承担

33、完全的败诉责任），而如果这些主体没有选择第三种奖励机制，其要承担缴纳诉讼费用的责任，其与败诉赔偿仍然由行政公益基金机制承担。这样的奖励与惩罚机制不仅平衡了原告与被告的公平性，也有利于更好的促进公共利益的维护，更好的促进人权。六行政公益诉讼的滥诉救济途径行政公益诉讼虽说是为了维护公共利益，监督行政行为以达到合法亦合理的状态，但是并不能意味着为了追求这一目的，不加以任何限制，给予起诉主体无限的权利，这样将对行政机关有失公允。故需要防止原告进行滥诉。防止滥诉要谈及如何避免滥诉及滥诉后如何处理。以下分别论述。对于规避滥诉而言，首先要明确法律授权的启动主体及其相关权利行使的差异，在此需注意的是检察机关作为启动主体时行政机关的内部审查；其次，法院要明确受案范围，告诫当事人滥诉的不利后果。滥诉的处理后果当然分为公费的主体和不是