提升立法层级防范制度风险优化执法流程强化综合治税

1、提升立法层级 防范制度风险 优化执法流程 强化综合治税依法行政是现代政治文明的重要标志， 党的十八届三中全会明 确提出了建设法治政府、 服务型政府的目标。 税务机关作为国家重要 的行政执法机关， 加强依法行政建设， 是充分发挥税收职能作用的客 观要求，是保持税收工作健康发展的前提条件， 也是构建和谐征纳关 系的基本保证。近年来， 各级税务机关大力强化依法行政， 全面推行税收执 法责任制，深入开展执法审计监督，不断规范执法行为，税收执法水 平显著提高。但是，在实际工作中，依然存在一些矛盾和问题，如执 法程序、责任不明确，收入任务压力增加，税收执法刚性减弱。结合 当前工作实际，笔者认为，强化依法行

2、政，应着力在提升立法层级、 防范制度风险、优化执法流程、强化综合治税 4 个方面下工夫。完善税法体系提升立法层级完善税收立法是推进依法治税的前提和基础， 党的十八届三 中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 提 出“落实税收法定原则”， 第一次把税收法定原则写入党的重要纲领 性文件。 国家税务总局领导在今年全国税收工作会议讲话中， 把规范 税法体系作为税收现代化总体目标的重要内容之一。 这些都充分彰显 出上级对税收立法工作的高度关注， 为我们进一步推进税收法治建设 提供了良好契机。 但从目前来看， 我国现有的税法体系与税收法治的 目标要求相比，还存在着不小的差距，主要表现在：

3、一是缺乏税收基 本法。在整个税法体系中，缺乏居于主导地位并统帅其他单行税法， 决定国家税收立法、执法、 司法活动的基础性税收法律，使宪法与一 些单行法之间形成空档，难以衔接。二是税收法律级次亟待提高。在 现行的 18 个税种中，只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法 3 部由全国人大制定，其他税种大多由行政法规、规章和规范性文件 规定，以授权性立法为主，效力较弱，稳定性和统一性不强，这种状 况已经持续了近 30 年，影响了我国税制改革的“顶层设计”。三是 税收立法的前瞻性不足， 许多新情况、 新问题不能及时在税收立法上 予以规范。 随着市场经济的不断深化， 税法规定与复杂多变的经济活 动不相

4、适应的矛盾越来越突出。如在税收征管法中，对新兴电子 商务的税收征管规定存在空白， 对纳税服务、 纳税人权益保护等方面 的规定过于简单笼统。同时，还应该引起我们注意的是，近年来，随 着纳税人法律意识的增强， 特别是一些专业中介服务机构的介入， 纳 税人对税务机关的服务产生越来越多的质疑， 税法的权威性和严肃性 受到了挑战， 造成了税务机关严格依法治税十分被动的局面。 针对上 述问题，一方面， 应积极推动税收基本法的立法研究，有计划地提高 当前税收法律的级次。 另一方面， 应更加注重税收立法与当前税制改 革的协同性，既要及时跟进立法，为税制改革提供有效的法律保障，又要避免因单项的税法变动，给整体税

5、法体系构建造成不必要的冲清理文件规定防范制度风险执法风险问题一直是基层税务人员， 特别是一线税收执法岗 位人员普遍关注且长期谨慎防范的。 深入分析这一问题的成因， 除了 部分税务人员法律意识淡薄、 自我要求不严等因素外， 在很大程度上 则是由于上级文件规定过多、不规范造成的。多年来，我们税务机关 过多地、过细地考虑加强管理，层层制定出台了一些过分详细、难以 操作的规范性文件和管理规定，没有还责于纳税人。同时，一些文件 制度本身也存在着缺陷，比如有的制定时间过长，年久失修，与当前 的新形势、新要求不相符；有的内容交叉重复，甚至相互矛盾；有的 文字表述不规范，造成歧义；有的内容空洞，缺乏可操作性，

6、与基层 实际脱节；有的过于繁琐， 难以有效执行，都在无形中加重了基层执 法的负担，埋下了执法风险的隐患。针对这一问题，去年，山东省国 税局在党的群众路线教育实践活动中， 根据基层意见，按照于法周延、 于事简便的总体要求，组织省、市、县三级国税机关，对自 1994 年 税制改革以来至 2013年 6月 30日前本级制定的税收规范性文件和内 部管理制度进行了集中清理， 采取自上而下与自下而上相结合的工作 方法，清理蓝本委托基层县局整理提供， 清理工作底稿充分征求基层 意见，底稿的审核吸收基层人员参与， 让业务处室及基层税务人员进行充分思维碰撞、交流，最终达成一致。这次共清理文件 10744 个，

7、其中省级国税机关清理文件 316 个、市级国税机关清理文件 5020个、 县级国税机关清理文件 5408 个。通过清理，进一步增强了制度规定 的实效性和可操作性，有效降低了基层执法风险，减轻了工作负担， 取得了较好的效果。 今后，各级税务机关应把文件制度清理工作常态 化，根据形势发展要求，及时对以往制定的制度、办法进行梳理和审 视，该废止的废止，该修订的修订，该重建的重建，增强制度的科学 性和可操作性。此外，应在制度的新建、修订过程中，严格落实相关 程序，规范起草、审核、审议、发布等环节，切实发挥各级法规部门 的作用。应处理好及时跟进与适当超前的关系， 在制度制定过程中多 作全局性、前瞻性的考

8、虑， 做到既利当前又利长远， 努力实现建制度、 管长远的目标要求。强化操作规范优化执法流程近年来， 随着依法行政工作的深入推进， 税务人员依法行政 的意识有了显著增强，但是在实际工作中，我们也发现，部分干部在 一定程度上存在着重实体、 轻程序的思想， 日常工作中偏重做好税收 政策的学习宣传和贯彻执行， 往往对税收执法程序不能引起重视。 个 别干部认为与纳税人熟悉，不愿意麻烦，入户不带证、执法不亮证； 有的干部对程序规定掌握不到位， 对应该遵循什么流程搞不清楚； 有 的干部在实施行政处罚中，随意使用简易程序，而且能简则简，甚至变简为无；有的干部不注意留存执法环节中必需的文书证据，一旦出现问题，容

9、易被定性为失职、渎职。为此，今后应该有针对性地加大 对执法程序的培训力度，规范执法文书，强化执法程序监督，增强干 部按程序办事的意识，进一步提高执法工作质量。同时，也必须注意 到，一些现行的流程规定存在着不规范、不合理、不能适应新形势等 的问题。比如，对纳税评估工作的程序一直没有比较详细、具体的规 定。再比如，随着征管信息化水平的不断提高，特别是金税三期工程 的上线推广，执法流程通过系统程序设计，更加趋于统一化、规范化, 一些现行的执法流程与之不相适应的问题日益凸显， 倒逼税务系统必 须重新梳理现有工作流程，彻底改变过去一些习惯性、个性化的做法， 使其与税收信息化发展的方向相一致。优化税收法制

10、环境强化综合治税党的十八届三中全会提出要进一步转变政府职能， 处理好政 府与市场的关系。税务工作很重要的一个方面，就是努力维护一个良 好的税收法制环境，使各种经济形式在一个公平、公正的税收环境中 健康发展。这不仅需要税务机关的严格执法和大力整肃， 也需要相关 部门以及全社会的分工协作和积极参与。就当前税收法制环境来看， 一是依法诚信纳税的意识还有待增强。 近年来，各级税务机关持续开 展税法宣传和辅导工作，纳税人税法遵从度不断提升，但还远远不能 适应当前税收法治建设的需要。虚假发票制售违法犯罪活动屡禁不 止，仅去年一年， 我们就配合公安机关查处发票犯罪案件 199 起，打 掉团伙 19个，抓获犯

11、罪嫌疑人 255 人，缴获假发票 253.83 万份。随 着取消发票工本费等优惠措施的实施，客观上降低了发票违法成本， 造成了一些纳税人领票、开票的随意性。“营改增”扩围后，不少试 点纳税人对增值税专用发票开具、 抵扣的严肃性认识不足， 极易发生 虚开、虚抵等违法行为，需要进一步加强政策宣传和后续管理。二是 社会综合治税的制度机制有待完善。 目前，各级税务机关普遍建立了 与公安、检察、工商、海关等部门的工作协作关系，初步形成了社会 综合治税机制， 在维护税收秩序、 打击涉税违法犯罪等方面发挥了积 极作用。但是， 在实际操作中也遇到了一些问题，如税警联合办案机 制缺乏统一规范， 对公安机关介入的时机、 调查取证和案件移送的标 准，没有明确统一的规定，各地操作不一致。又如，由于涉税犯罪案 件牵扯地域较广，查办过程所需人力、财力较大，税务机关稽查办案 经费不足。再如，对纳税人水、电、气耗用，资金、货运等涉税信息 的获取渠道不畅， 税务机关实际掌握的涉税信息量不大， 在很大程度 上限制了税收监管效能的发挥。 为此，一方面要加强和改进税法宣传 工作，在全社会大力传播税收法治的正能