第三讲-征地程序有关规定与要求(定稿

1、征地管理培训讲义第三讲 征地程序有关规定和要求 在评价土地征收工作时，我们不仅应当关注征收决定是否正确、补偿是否及时和合理，还要关注征地程序自身是否合法规范，即“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。正当、规范的征收程序不仅能够充分约束政府公权力、最大限度保障被征收人合法的财产权益，还能增进政府与人民间的互信，客观上促进征收工作的顺利进行。此外，“阳光是最好的防腐剂”，公开、透明的征地程序还具有保证征收权力正确行使、遏制权力滥用和预防腐败的功能。一、征地程序的有关法律和政策规定目前，关于征地程序我国已经形成了由法律、行政法规、部门规章、国务院文件、部门规范性文件等所组成的较

2、为完备的法律规范体系，征地程序日臻完善，规范化水平逐步提高。这些文件主要包括：土地管理法、土地管理法实施条例、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）、国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发2004238号）、国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发201096号）等。同时，针对征地中一些关键问题，国土资源部还专门出台了更为详细的规定，例如征用土地公告办法（国土资源部令第10号）对征地公告的时限、地点、内容等进行了详细规定等。此外，各地方也结合本地征地工作的实际出台了一系列地方性的法规及规范性文件，这些法律规范的出台为征地工作的有序开展提供了良好的

3、制度保障。二、征地程序的现状根据工作内容的不同，我国集体土地征收程序可以划分为报批前程序、审批、批后实施程序以及征地争议裁决等四个主要阶段，分别如下：（一）报批前程序一是征地告知。国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发 2004238号）规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附

4、着物和青苗，征地时一律不予补偿。为更好地保护被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，2010年国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发201096号）进一步对告知的方式予以了细化，其规定：“征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。”可见，征地报批前将征地的有关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农民是国土资源行政主管部门必须履行的职责。国土资源行政主管部门不履行这一职责就是行政不作为。二是现状调查及确认。国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)中规定：对拟征土地现状的调

5、查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发 2004238号）中规定：确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。国土资源行政主管部门必须履行土地现状调查以及并让被征地农民签字确认土地状况，否则不予批准用地。三是征询意见，组织征地听证。国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发 2004238号）中

6、规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照国土资源听证规定（国土资源部令第22号）规定的程序和有关要求组织听证。在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向听证的农民出示并作出说明。如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，并作为征地报批的必备材料。四是征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管

7、部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书(简称：一书四方案)，经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。县级人民政府同时应就征地补偿标准合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料；被征地农民提出的意见较多、情况较为复杂的，县级人民政府应当说明采纳意见的情况。（二）征地的审核和报批市县人民政府上报的征地材料，由省(自治区、直辖市)国土资源部门受理，并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定

8、、安置方案已经确认，市县人民政府已经出具说明材料的，报请省级人民政府审批。须报国务院批准的，由省(自治区、直辖市)人民政府审查后报请国务院批准。省级国土资源部门将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后，国土资源部或省级国土资源部门下发征地批准文件。可见，我国有权批准征地的机关只有国务院和省(自治区、直辖市)人民政府。市县人民政府是征收土地的实施主体，但并不是批准征收土地的主体。（三）批后实施程序一是发布征收土地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土资源行政主管部门要及时发布征收土地公告。根据征用土地公告办法（国土资源部令第10号）的规定，征收土地公告由市县人民

9、政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行，内容包括：1.征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2.被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；3.征地补偿标准和农业人员安置途径；4.办理征地补偿登记的期限、地点。二是办理补偿登记。根据土地管理法实施条例的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。三是拟定和公布征地补偿、安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（

10、镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地的补偿、安置方案公告由市县国土资源行政主管部门进行。内容包括：1.本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；2.土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；3.安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；4.地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；5.农业人员的具体安置途径；6.其他有关征地补偿、安置的具体措施。根据国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发201096号），为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面

11、积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿、安置方案公告可同步进行。四是举行听证。为确保被征地农民权利的维护，根据征收土地公告办法（国土资源部令第10号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府国土资源行政主管部门提出。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征

12、地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。五是批准征地补偿、安置方案。市县国土资源行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后，公告期满当事人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后，将征求意见后的征地补偿安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。六是实施征地、交付土地。征地补偿安置方案

13、批准后，市县人民政府国土资源管理部门应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额地支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。（四）争议裁决土地管理法实施条例规定，被征地农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。2006年，国土资源部下发了关于加快推进

14、征地补偿安置争议协调裁决制度的通知（国土资发2006133号），对争议裁决机制的建设作出了相应规定。综上，我国集体土地征收程序可以用下图表示：三、地方完善征地程序的典型经验与实践探索为进一步提升我国征地程序的科学性，充分体现征地工作公开、公平、公正，保障农民合法权益，各地在征地实施过程中普遍健全了组织机构，加大了政策宣传力度，提高了征地工作的透明度，保障了被征地农民的知情权和参与权，深入实地化解征地矛盾纠纷，有力地促进了征地工作的顺利开展，保障了地方经济的平稳快速发展。同时，一些地方在征地程序方面也开展了一系列有益的实践探索，为征地程序的进一步优化提供了借鉴参考。（一）完善征地程序立法，加强征

15、地程序的法制保障天津市把征收集体土地报批前的“告知、确认、听证”等程序及批后的“两公告一登记”制度纳入到天津市土地管理条例，提升了征地相关规范的法律效力层级。天津市还出台了专门的天津市征收土地工作程序，厦门市也出台了厦门市征地工作程序等，细化了征地相关的操作规范，从法律层面上确保了征地工作的透明度，保障了被征地农民的知情权和参与权。（二）加强征地信息公开，征地程序更加公开、透明一是丰富公开公告的内容。例如，杭州市在严格实行征地“五公开”，即公开征地拆迁补偿安置政策、公开征地拆迁工作程序、公开实物指标、公开补偿安置结果、公开举报电话，同时还推行“十公告”。同时，对每个建设用地项目均建立了阳光工程

16、监督卡，并发放到村，征地拆迁全过程接受被征地村集体经济组织村（居）务监督小组监管，切实维护被征地农民利益。二是大力推进网上公开。辽宁省积极推进征地工作网上公开，规定在征地批准后的20个工作日内通过门户网站公开土地批复文件、呈报说明书、征收（使用）土地方案、关于征地补偿标准合理性和安置途径可行性说明、土地分类面积汇总表等征地信息。公开征收土地告知、确认、听证材料、征收（使用）土地补偿结果等信息，确保征地过程的每个时间点都能及时公开，方便公众查询。三是开展征地程序全程监控。为确保征地程序的切实履行，同时也为避免因征地程序等事项与被征地农民产生纠纷，佛山市对征地过程实行全程监控，在发布征地预公告、签

17、订征地协议、支付征地补偿款等关键环节进行摄像和录像，取得的照片和视频资料作为征地档案妥善保存。同时，在征地协商、征地预公告、征地听证中引进司法公证机关全程参与，保证了征地工作的透明公开，同时也有效减少了征地过程中的矛盾。（三）完善程序环节，确保征地工作平稳有序开展一是增加协商环节，突显被征地农民自主性。目前，部分省市在征地的实施过程中增加了补偿协商的环节。例如，浙江省在审批程序前，征地机构对拟征地块进行现状勘测和调查，在调查的同时告知被征地人员拟建设项目、征地位置、土地类别、面积、补偿安置政策等情况，并送达告知书；村民委员会召开村民代表会议，征求村民意见，由村委会、村集体经济组织和村民决定是否

18、需要听证，形成“村民（代表）会议纪要”，并在此基础上草签征地土地补偿协议，用协议明确双方的权利和义务。协商程序的设立，可以减少征地各方的分歧，防止矛盾激化，有利于社会的稳定。二是增加风险评估环节，超前预测征地风险。甘肃省、西安市、南京市、南通市、淄博市、图们市等地开展了征地项目社会稳定风险评估工作，出台了相应的规范，取得了良好的社会效果。例如，西安市出台了西安市土地征收社会稳定风险评估工作实施办法，其规定，全市范围内各类建设项目设计土地征收或农用地转用的，在报批之前必须开展社会稳定风险评估，并将评估论证意见和维稳部门的备案意见作为国土部门受理土地征收、专用材料的必备要件。风险评估必须由独立于决

19、策和实施主体之外，具有相应资质和执业证书的专业中介机构负责，并在市级国土资源管理部门的监管下，独立完成评估，准确研判风险等级，客观出具风险评估报告。（四）进行公告合并，提高征地工作效率对于部分征地报批前的基础工作较为充分的地区，例如佛山、杭州、南宁等市，其将“征收土地方案公告”和“征地补偿安置方案公告”合二为一，发布“征收土地和补偿安置方案公告”，这有利于缩短征地实施的周期，提升了征地工作的实施效率。（五）多措并举，积极推行“和谐征迁工作法”福建省在总结征地工作经验做法的基础上，探索出了一套行之有效的“和谐征迁工作法”，取得了良好的社会效果。2011年福建省出台了福建省人民政府办公厅关于推广和

20、谐征迁工作法的通知（闽府办2011209号），实现了征地工作方法的制度化。根据该规定，和谐征迁主要有以下几个方面：一是主要领导“五亲自”。包括亲自调研拆迁现场，亲自研究拆迁方案，亲自协调重大问题，亲自督促征迁进度，亲自关怀工作人员；二是工作班子“五尽心”。包括尽到热心，尽到细心，尽到耐心，尽到真心，尽到公心；三是组织实施“五到位”。包括宣传发动要到位，征求意见要到位，规定程序要到位，公开透明要到位，维护稳定要到位；四是安置补偿“五严格”。包括严格征迁标准，严格预存制度，严格支付方式，严格支付时限，严格资金监管；五是征迁安置“五满意”。包括满意工作方法，满意安置方式，满意居住环境，满意生活保障，

21、满意后续管理。四、集体土地征收程序存在的主要问题（一）集体土地征收程序立法不完备一是规定较为分散。目前关于集体土地征收程序的相关规定分散于土地管理法、土地管理法实施条例、国务院文件、国土资源部规章以及各种规范性文件当中，缺乏集中统一的规定。一方面，不利于被征地农民及时了解和全面掌握征地的实际进程，难以保障自身的合法权益；另一方面，不利于有效地规范国土资源管理部门的征地实施行为。二是法律规定尚不全面。土地管理法和土地管理法实施条例中主要规定了批后的“两公告一登记”制度，对于批前的告知、调查、确认、听证等内容，均是由国务院文件和国土资源部的相关文件中规定，法律效力层级较低，不利于征地工作的规范有序

22、开展。（二）被征地农民权益保护有待进一步提高虽然，目前征地程序中设计了“预公告”、“两公告一登记”、听证等一系列程序保障被征地农民的知情权，但是被征地农民表达意愿的实际作用十分有限。公告更多地体现了“告知”，而对后期的“参与”保障不足。例如，对于征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面也难以表达自己的意愿。（三）程序设计需要进一步优化虽然程序制度的补充和完善很好地促进了征地工作的规范有序开展，但是在部分环节的操作性和衔接性上还有待进一步加强：一是个别程序与

23、实际需求不符。例如，部分地方反映，对于征地补偿登记制度，实践中被征地农民很少在公告发布后进行办理，基本都是以公告中“土地所有权人、使用权人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准”，导致公告的登记程序形同虚设。二是审批前程序和批后程序缺乏衔接。也有地方反应，在前期的调查确认环节，已经与被征地农民就补偿安置等问题达成了协议，批后的补偿安置公告、征求意见、听证等环节的必要性大大减少。（四）制度落实还存在不到位的现象虽然为了提升被征地农民的参与程度，征地程序中设立了一系列公告制度和听证制度，但是在实践中执行的并不到位，没有切实起到保护被征地农民知情权、参与权的作用。主

24、要体现在以下两个方面：一是公告不到位。有的项目制作了公告，但未张贴；有的小项目则未进行公告；有的未按照规定次数进行公告，有的公告内容不完整，还有的在未收到征收土地方案批准文件时即发出征收土地公告。二是听证不到位。对于听证制度，大部分被征地农民由于各种原因都放弃了听证权，有的听证会召开了也流于形式，提出的不同意见很难被采纳。（五）救济功能有限，争议裁决机制有待进一步完善实践中，部分地区的征地补偿安置纠纷裁决机制普遍运行不畅，近几年各省（区）处理的裁决案件寥寥无几。一方面，由于实施区片价和统一年产值标准后，补偿标准都有较为明确的规定，裁决的需求不大；另一方面，由国土资源资源管理部门对征地补偿进行裁

25、决，存在“既是裁判员，又是运动员”的不足，难以得到达到有效地监督效果。因此，被征地农民普遍通过上访等途径寻求救济。五、进一步完善征地程序的意见（一）加快推进集体土地征收补偿安置条例的出台目前，无论是征地程序，还是征地补偿、争议裁决等都是散见于法律、行政法规、国务院文件、部门规章、部门规范性文件等各类文件当中，缺乏系统统一的规范。而其他大陆法系国家的征地立法都较为成体系化，例如，法国颁布有公用征收法典，日本和韩国制定有土地征用法，我国台湾地区也制定有土地征收条例等，这种统一的征收管理规定，更加有利于保护被征地农民的土地权益，规范征地行为。当前，我们应当继续推进土地管理法的修改工作，在此基础上出台集体土地征收补偿安置条例，以国有土地上房屋征收与补偿条例为借鉴和参考，对征收的范围、征收的程序、征收的补