第一讲 基层政治和地方治理的概念解析.ppt

1、第一讲 基层政治和地方治理的概念解析,本讲重点： 1.基层政治简述（基层 、基层政治和基层民主的含义 ）； 2.治理和地方治理的理论简述（治理理论、地方治理理论 、地方治理研究 ） ； 3.当代中国的地方治理格局,一、基层政治简述,（一）基层的含义 基层我国的政治架构中所处的位置： 一是指农村社区居委会、乡（镇）政府和县政府；二是指城市社区居委会、街道办事处、区政府；三是指基层的企业单位、事业单位。,（二）基层政治的含义 基层政治是指基层政治结构、政治组织、政治体制、政治机制、政治活动、政治制度、政治规律等政治现象的总称。 在本门课程中，我们将基层政治与基层民主等同起来加以研究。 其中，我们重

2、点考察的是农村社区（居委会）和城市社区（居委会）的自治制度和民主选举。适当考察乡镇政府或街道办事处的政治选举、县政府政治变革和区政府的政治变革。,基层民主管理是我国民主政治生活中最为广泛的群众民主实践活动，通过民主选举、民主决策、公民自治等形式实现公民参与政治生活和民主管理的要求。 下面，我们从基层民主的含义与意义，扩大基层民主的重要性、重点与原则等方面展开分析。,（三）基层民主的含义与意义 基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士，在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利，包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等内容，具有全体公民广泛和直接参与的特点

3、。它不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且作为国家制度民主的具体化，是社会主义民主广泛而深刻的实践。,基层民主对于我国政治制度的完善和发展意义重大。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治；没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变；没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。,（四）扩大基层民主的重要性 扩大基层民主，保证人民依法管理自己的事情，创造政治参与的政治生活，是发展社会主义民主的基础性工作。扩大基层直接民主，是推动国家直接民主发展的重要基础。 在我国现阶段，人民群众主要是通过选举代表组成国家权力机关，实现参与管理国家事务和

4、社会事务的民主权利。这是一,种间接民主。民主发展的这种状况，是同我国社会主义初级阶段的经济文化发展水平相适应的。 在现阶段，通过发展基层直接民主，一方面可以创造各种直接民主的形式和经验，另一方面有利于提高广大人民群众的民主素养，为将来发展直接民主创造条件和奠定基础。,（五）扩大基层民主的重点 现阶段，扩大基层民主的重点，健全基层自治组织和民主管理制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。 在农村，要完善村民自治制度，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。 在城市，要完善城市居民自治制度，建设管理有序、文明祥和的新型社区。,在企事业单位，要坚持和

5、完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。要针对存在的问题，重点抓住民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等环节，进一步实现基层民主和制度化、规范化和程序化。,（六）扩大基层民主的基本原则 扩大基层民主，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。 基层党组织要把广泛动员和组织群众参与管理经济文化事务和社会事务，作为改进领导方式方法和加强、改善党的领导的根本途径，切实支持人民当家作主。扩大基层民主，任何组织和个人都必须严格依,法办事。只要真正把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于基层民主建设的实践，我国的基层民主就一定能够步入健康发展的轨道。,二、治理和地方治

6、理的理论简述,（一）治理理论简述 1.治理和地方治理的国外根源 当代地方治理的实践最早可以追溯到20世纪七八十年代英国撒切尔夫人对地方政府的激进式改革。此改革思路在西方各国广泛传播，对治理和地方治理相关研究随之出现，并受到一些国际组织的重视。,1989年世界银行首次使用了“治理危机” 以来，“治理”一词在社会科学界被大量使用。,1992年，世界银行就已做出治理与发展年度报告，将当代治理模式和善治目标作为推动人类社会可持续发展和提高人力资本能力的重要发展途径。 撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长、撒哈拉以南非洲政策分析和经济管理中能力构建框架。,20世纪末，地方治理在经合组织（OECD）先后启

7、动了“民主治理”、“治理网络组织体系与地方发展”，以及“治理：为可持续发展”等重大理论课题的研究，出版了大量的学术著作。在OECD多次年会上，地方治理都是核心议题和讨论焦点。,2.治理的含义 全球治理委员会在我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出了具有代表性和权威性如下含义界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。,治理是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。,我国著名学者俞可平认为： 治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既

8、定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。 治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。,从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。 治理特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。,治理反映这样一种观念:各国政府并不完全垄断一切合法的权力，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们一起构成本国与国际的政治、经济和社会调节形式。,我国政治

9、学家徐勇在探讨治理的概念时也基本支持了这一观点，认为“治理的当下含义更强调通过通过民主参与促使国家与社会的良性互动。” 他进一步指出，治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，就必须借助于公共权力公共权力的运用形式、方法或手段。 公共权力应包括国家权力和社会自治权两部分。,在现代社会，公共事务日益增多，国家权力的公共性愈益明显，仅仅依靠国家权力无法有效治理社会，社会自治权的参与就成为了必须。,3.治理与统治的区别 全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗西瑙在其代表作没有政府的治理中指出：“治理与政府统治并非同义语。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义

10、，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。,治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。,换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”,俞可平深刻总结了治理与统治的区别: 首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；统治的权威则必定是政府。,其次，管理过程中权力运行的

11、向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理； 治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。,徐勇也认为，从治理模式或统治方式上看，两者是不同的。传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性，统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与。治理模式则强调的是权力的分化和双向运行。,首先，治理是将公共事务的管理主体由政府扩展到社会。治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理比政府

12、管理更为宽泛，在许多领域，可以没有政府统治，但不能没有治理。而这种治理是建立统一秩序必不可少的。,其次，与传统自上而下单向权力运行的统治不同，治理则是一个上下互动，权力双向运行的过程。公共事务管理的成效愈来愈依靠政府与公民团体之间相互影响和良性互动。,3.治理的主要特征 有学者认为，治理 “不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。”,治理理论最为核心的内容和特征是: 治理的主体是多元的，包括政府但又不局限于政府即多中心； 治理主体之间存在着互相依

13、赖性，治理正是通过各主体之间互动实现的； 治理突破了传统的公私界限；治理是一个动态的过程。,总之，治理意味着在许多公共问题上，单靠政府的力量是不够的，有必要与私人部门、自愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动、互利互惠，有着相当程度的自组织网络，网络成员之间为共同目标进行资源交换和协商。,因此，治理是一种与传统政府统治迥然不同的新范式。传统行政只将关注的焦点放在政府这个单一的中心上，将管理事业仅仅停留在政府如何控制社会的单向度上，公共行政被政府行政所替代；,而治理是一个比政府管理外延更广泛的现象，它更强调的是多种相互发生影响的行为者的互动，要求政府部门与私营部

14、门、第三部门以及公民个人一起解决问题，实现公共利益的最大化。,4.善治理论 由于治理在弥补国家和市场在调控和协调过程中存在诸多不足和局限，于是作为更加有效而良好的治理“善治” (goodgovernance)便成为人们期望的理想管理模式。所谓“善治”，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。,善治强调政府、社会、公民和市场四者之间在对公共事务进行治理过程中的和而不同、共容共生、互促互进的关系，其深刻意蕴在于国家权力向公民社会的回归。 善治的过程是一个还政于民、实现政府、市场与公民社会的良性互动与合作的过程。,根据学术界已有的研究成果，善治有

15、以下10个基本要素或衡量标准：合法性；法治；透明性；责任性；回应；有效；参与；稳定；廉洁；公平。 这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架，提供了一个比较性的参照系数。,（三）地方治理的研究情况 近年来，随着“治理”研究成为热点，地方治理也逐渐成为政治学、公共行政学、社会学、经济学等学科研究的重要领域。 1.西方地方治理理论研究情况,西方学者较早开始了这些研究。1990年4月，以英国纽卡斯尔大学政治学教授R罗兹为首的来自英国各大学的知名教授，成立了“地方治理研究委员会”，专门从事地方治理的课题研究，并出版了大量学术著作。其

16、中最著名的是由罗兹作序、斯托克主编的姊妹书籍英国地方治理的新政治和英国地方治理的新管理。,1991年，美国德克萨斯大学奥斯丁学院建立的地方治理国际研究中心，聚集了一批来自世界各地的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性年会。 印第安纳大学的公共与环境事务学院也将地方治理作为一个重要的研究领域。,在著作上，奥斯特罗姆等政治学者合著的美国地方政府影响较大。该书以区分公共产品和服务的供应和生产为逻辑基础，阐述了地方公共经济的理论；并抓住支配和自治之间的内在紧张关系，提示了美国地方政府制度的演变和发展。,西方地方治理理论要求建立在对现代民主政府发挥作用的现代民主政府的若干成熟理论和影响因素的分析之上，

17、主要包括： (1)“多中心”治理理论 “多中心”治理理论原生于美国，它被作为公共选择理论的一个组成学派之一，称之为印第安纳学派。主要的理论构建者和学派领军人物是印第安纳大学公共与环境事务学院的文森特奥斯特罗姆和埃莉诺奥斯特罗姆教授夫妇。,该理论认为，在各种成熟的联邦体制中，社会服务的提供正在逐步下放到地方政府甚至地方性非营利组织。地方社区及其政府开始在实际的地方事务中扮演更为重要的角色。,“多中心”时代的一个基本要求就是强调要确保政府权力和政治权力是分散的，即想要建立民主就必须越来越多地关注建立强有力的和能独立生存发展的地方政府，这些地方政府的建立为确保政治权力和政府权威的分散化提供了一种保障

18、。而这对维护民主治理是至关重要的。,(2)集体行动理论 以美国马里兰大学经济学教授曼瑟尔奥尔森为代表的集体行动理论（集体行动的逻辑）认为，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。在各种公共和私人以及国家和地方机,构中，“采取行动”的集团和小集团一般要比“不采取行动”的集团规模小。在地方治理的层面上，地方一级的单位作为小的集团，具有较强的凝聚力和有效性，它们能够有效地摆脱国家层面的大集团的不稳定特征和增进利益机制的缺失，很好的组织地方一级的事务。,(3)社会资本理论 最早将“

19、社会资本”这一概念引入社会学研究领域的是法国著名社会学家皮埃尔布迪厄。真正使社会资本概念引起人们重视的是哈佛大学的教授罗伯特普特南，他通过对意大利不同区域民主绩效的对比研究指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”,联合国“地方治理”报告指出：社会资本的形成是地方治理和人类可持续发展能力的重要方面。因为社会资本是维系公民社群生活的重要条件，它通过促进人们之间相互合作的行动，来提高制度运行的效益。社会资本在公民参与问题解决过程中形成的，即对地方性问题的解决方案逐步创造了公民共同知识的基础，公民又用这种知识基础

20、去共同解决未来的问题。,(4)协商民主理论 20世纪80年代以来，西方学术界兴起了协商民主理论研究的热潮，代表人物有哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等。 协商民主概念主要有这样几种含义： 第一，作为政府形式的协商民主。“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”,第二，作为决策形式的协商民主。乔恩埃尔斯特认为，协商民主，就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。 第三，作为治理形式的协商民主。作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策。,20世纪80年代以后，西方发达国家出现了

21、方兴未艾的地方治理革新运动。德国、法国、瑞典、加拿大、美国、英国等西方发达国家都对地方政府的管理进行了一系列的革新，寻求依靠地方治理应对各种挑战。协商民主在地方治理中最为典型的例证主要有参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会等形式的制度平台。,(5)社群主义理论 社群主义是在批评以约翰罗尔斯为代表的新自由主义的过程中发展起来的，它与新自由主义形成了当代西方政治哲学两相对峙的局面。 在国家理论方面，社群主义强调公民对国家事务的关心，对政治生活的积极参与，既是公民的应有职责，也是公民的美,德；既是公民实现自我价值的重要途径，也是防止专制集权的根本途径。 因此，公民对地方事务的参与被认为是有

22、效的提升地方服务水平，完善对地方政府的监督机制，实现地方治理目标的最好方法。在该理论看来，地方治理的实现在环境基础上有赖于公民社会的实现，公民社会是地方治理的基本环境要求，如果没,有这种基础，地方治理是无从谈起的。当然，地方治理的实现又将是公民社会成熟的标志。 建议在网上搜索两篇文章： 1.俞可平：新自由主义之后的社群主义 2.谢 岳：“新左派”与自由主义的政治 学之争,(6)“第三条”道路理论 现代意义上的“第三条道路”理论出现于1997年工党上台执政前后的英国，较为著名的理论奠基人是被称为布莱尔首相精神导师的伦敦经济政治学院院长吉登斯教授，他阐述了“第三条道路”的主要内涵：政治上打破左右两

23、分法；经济上创造混合经济；分解国家的权力；建立世界主义的民族国家；变福利国家为社会投资国家。,在一定程度上，“第三条道路”的改革精神和部分理论涉及到地方治理，也间接地宣传了治理理论。 “少一些管理，多一些治理”，强调政府要成为行动的牵头人，而不是包办人。 在措施上主要包括：建立政府与市民社会之间的合作互动关系;改革中央与地方的关系，向地方放权;协调政府各机构之间的,关系，建立“整体型政府”，意思是政府的各个部门和机构要实现相互之间的合作而不是彼此对立;实现国际和全球范围的治理，这意味着国家要积极参与国际事务，制订国际规则，协调国与国之间的行动，同国际政府组织和非政府组织建立合作互助关系等方面。

24、 建议阅读文章： 第三条道路社会民主主义的复兴 作者：安东尼吉登斯 郑戈翻译,2.中国地方治理理论研究情况 我国第一次提出“地方治理”这一概念的是梁漱溟。20世纪30年代有梁漱溟的乡村建设理论（又名中国命运之前途）。他主张中国式的地方自治应以乡村为基本单位，构建集政治、经济与文化功能于一体的乡村自治共同体；实行经济合作化和文化道德化。,这种方案的提出是以30年代的中国经济形态和社会结构自给自足的小农经济，道德化的传统礼治社会为判断基准的。因此，梁漱溟主张，在乡村创办“乡农学校”来实行（政）教（育）合一的贤人政治理想。 这种理想的未能实现由其当时的社会状况所决定，但其意识，即地方治理需要一定的文

25、化教育作基础却是值得借鉴的。,改革开放以后，我国首次在规范意义上使用“地方治理”的概念，是由周红云教授翻译从地方政府管理到地方治理开始（英国的卡洛林安德鲁和迈克戈登史密斯的一篇1998年载于国际政治科学评论）。,该文刊于1999年马克思主义与现实第5期，后被俞可平教授汇编在专门收录西方治理理论的治理与善治中。 此后，“治理理论”便盛行起来，“地方治理”逐渐作为关键词或被用于论文题目出现。,1999年到2003年间，对地方治理的研究还没深入，只有屈指可数的几篇文章，论文不外乎三种情况： （1）直接翻译外国的有关地方治理的文献或者对国外地方治理情况的介绍，如从地方政府管理到地方治理；周子平翻译加拿

26、大政治学协会主席罗杰基宾斯的地方治理与联邦政治体制；颜廷锐介绍了法国从中央集权治理走向地方分权治理，从地方分权治理走向自主治理的过程。,（2）介绍“地方治理”的相关基础理论。张孝芳为治理理论提供了具有借鉴意义的理论框架和分析范式。孙柏瑛教授介绍了“地方治理”在西方国家，特别是发达国家的出现与发展过程；也介绍了地方治理的基本逻辑和运作工具。,（3）直接把“治理理论”应用于我国农村问题，形成中国特色农村地方治理理论。这主要有张建国的一系列文章，他的文章普遍认为，扩大基层民主，实行村民自治，对于促进成都农村新世纪发展具有重大现实意义。另外杨庆东教授认为农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。他围绕

27、农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。,我国地方治理的基本理论，在2004年孙柏瑛教授编著的当代地方治理面向21世纪的挑战才首次得到系统的介绍。该书按研究途径将地方治理研究划分为五类： （1）以邓正来、何增科等学者为代表的国家与“公民社会”关系理论研究途径；,（2）以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究； （3）以徐勇、范瑜、贺雪峰等通过大量的直接观察、访谈和典型个案分析，描述了我国村民选举过程、公民自主意识加强以及村民自主存在的体制性约束等；,（4）以俞可平、杨雪冬等学者为代表的“治理理论”和多层治理结构的研究途径； （5）以薄贵利、王绍光、林尚立、平新乔、马骏、寇铁军等学者

28、为代表的“中央与地方关系”或“政府间关系”的研究途径。此书的出版对地方治理理论的研究迈出关键一步。,此后，我国关于“地方治理”研究出现了一些阶段性的成果： （1）彭宗超、杨雪冬等聚焦立法听证的法律依据，利益表达和公民参与、立法听证的技术安排，立法听证面临的挑战以及国外的立法听证等关键问题，明确指出立法听证深入发展的方向；,（2）何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕联合编著，分析了中国实行村民委员会直选后农村的治理变迁、治理转型和制度创新，对乡镇一级竞争性选举的产生、发展及原因进行了实证性的分析，研究了实行村民自治和税费改革后乡镇党政所面临的困难、挑战并提出了解决对策；,（3）尹冬华对当时中国地方政府

29、治理研究状况作了一番梳理，整理出的文集分为七部分：治理基础、乡村治理、社区治理、调查研究、创新案例、域外经验和善治建议。该书各个作者，除了地方治理的权威学者之外，也有具有丰富实践经验和理论素养的官员，我们可见，此时的地方治理理论已开始受到了地方政府官员的关注，被注入了许多的实践方面的新鲜血液。,三、当代中国地方治理格局,在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。 西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。我国中央和地方之间是一种有机的分权（即功能性分权

30、）。,中央集权体制的形成，既有历史原因，也有发展原因。 中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。,压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。” 在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主

31、要依据，对下级,行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。,因此，政府所处的层级越低，其面临的压力越大。作为农村基层政府的乡镇和城市区政府派出机构的街道办事处，由于它们处于整个科层制的最底端，所承受的压力往往最大。这样，地方政府在负责本地经济和社会发展事务、维护一方秩序的同时，还面临着发端于中央并逐级传递的各项目标指令。越往下这种指令性任务越重，因为基层政府才是最终的实施者。,作为贯彻实施者的地方政府，必须寻求本地事务和上级任务之间的平衡。事实上，很少有地方政府(特别是

32、基层政府)能够做到这一点，它们中的大多数往往穷于应付名目繁多的升级达标活动，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产生地方政府的“功能缺位”。这种“功能缺位”的后果非常严重：,一方面，地方政府为了完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象的减损与合法性的丧失； 另一方面，当地的社会经济事务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此导致地方治理危机。,在现行的分税制背景下，由于税种和税收分成比例都有利于中央，中央的财政状况和控制能力得到根本的好转；由于省以下“分税制”体系并未完全到位，许多地方（特别是乡镇）财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制，而财政转移支付制度的不完善更加剧了地方财政的困局。由此导致的结果是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政