浅论行政处罚的“一事不再罚”原则的具体涵义

1/12浅论行政处罚的“一事不再罚”原则的具体涵义为了防止在行政处罚实施的过程中，因重复处罚、多头处罚，从而导致损害当事人合法权益的现象。我们应当对行政处罚法进行很好的学习研究，特别是对行政处罚法中的一事不再罚原则学习和讨论。由于在现实生活中行政管理活动十分复杂，行政违法行为也是错综复杂的，如果对它认识不全面，这就导致在实际适用这一原则时发生认识上的争执，为此我们有必要对一事不再罚原则进行深入研究探讨，以便逐步对这一原则的确切涵义和如何适用作出明确统一的认识，从而有利于这一原则在行政处罚中的正确运用，避免造成不必要的混乱，使行政机关可以根据不同的情况对同一个违法行为作出恰当的行政处罚，既能及时制裁违法行为，又不致损害当事人的合法权益，以保持执法的统一性和法律的严肃性。下面，笔者试结合我国行政处罚法的有关规定，就如何正确理解和适用一事不再罚原则谈谈自己一些粗浅的看法。一、一事不再罚原则的涵义目前，在我们工作中，对于一事不再罚原则的涵义的理解存在着多种不同的观点，但概括起来主要有以下三种第一种观点，认为一事不再罚原则是指行政主体对于2/12相对方的某一违法行为，只能依法给予一次行政处罚，不能处罚两次或多次。第二种观点，认为一事不再罚原则是指行政主体对于相对方的某一违法行为，同一行政机关只能实施一次行政处罚，不能重复处罚，但其他的行政机关依法还可以给予处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚。第三种观点，认为一事不再罚原则是指行政主体对于相对方的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由，给予两次以上的同类行政处罚。上述的第一种观点，认为一事不再罚原则是指对当事人的某一违法行为，不论是什么具体情况，都只能处罚一次，不能处罚两次或多次。在我国目前，由于行政机关的职权和行政管理法律规范常有交叉重叠，某一违法行为常常会同时触犯两个以上的行政法律规范，而不同的行政机关则可能依据不同的行政法律规范对同一违法行为进行处罚。按照这种观点，假如某一违法行为同时违反了两个以上的法律规范，已经受到一个行政机关处罚后，其他的行政机关就不得再进行处罚，这就违背了行政机关职权不可自由处分原则。因为法律、法规规定其他的行政机关必须进行处罚，并且其职权不可自由处分，如放弃处罚，即放弃了自己的职权，有失职之嫌，这是法律、法规所不允许。3/12持这种观点的人理由在于他们认为，同一行为违反几个法律、法规，是因为立法者从不同的角度来看待同一违法行为，违法行为的本身仍只有一个，因此只能罚一次，否则将随着法制建设的发展，对该违法行为可能会从更多的角度认识和规范，处罚的次数会进一步增多，后果将不堪设想。毕竟违法行为只有一个，所以只能罚一次。按此说法，我们反过来看，随着法制建设的发展，每一个违法行为都有可能同时违反两个以上的法律规范，但我们只能依据其中的一个法律规范对该违法行为处罚一次，即排除了其他的法律规范在此的适用，这样就会导致一些行政法律规范有时对某个违法行为将可能不起规范调整作用，出现这种现象，将会影响法律的严肃性和执法的统一性，不符合有法必依，违法必究的原则。所以第一种观点较为不妥。上述的第二种观点，认为一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，这就对一事不再罚原则的理解较为片面。因为设置一事不再罚原则的目的在于维护和确保行政处罚的公平、合理，避免重复处罚、多头处罚，以保护当事人的合法权益。假如一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行重复处罚，这样就只能避免同一行政机关对同一违法行为的重复处罚，而不能解决不同的行政机关对同一违法行为进行多头处罚的问题。所以这种观点也并不妥当。4/12上述的第三种观点，认为一事不再罚原则从不得以同一事实和同一理由这个角度出发限定了行政机关对违法当事人进行两次以上的行政处罚。即指同一违法行为已经受到处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。笔者认为这种观点，较为准确地把握了一事不再罚的确切涵义，并且按照这种观点，一事不再罚原则在实际中也易于执行，不存在什么障碍。根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚原则是指行政机关对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由，给予两次以上的同类行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同前提条件，二者不可分割，缺一不可。同一事实是指同一个违法行为从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同样的法律依据。我们要正确理解一事不再罚原则的涵义，关键是要弄清楚以下几个方面的问题。1、什么是同一个违法行为。在这里所讲违法行为是指当事人违反行政管理秩序，也就是违反行政法律规范的行为，而非其他违法、违纪或犯罪行为。同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政管理秩序或者说是一个违反行政法律规范的行为，即当事人在客观上只有一个独立5/12完整的违法行为。同一个违法行为具有以下几个特点第一，同一个违法行为是指当事人只有一个违法行为，而非有两个或两个以上的违法行为。第二，同一个违法行为是一次性行为，在同一时间或连续的时间内实施的两个或两个以上的违法行为，是连续几个违法行为，不是同一个违法行为。例如张某在道路上擅自设摊，无照销售未经检验的酱肉。这种状况张某的行为就不是同一个违法行为。因为张某在这个过程连续违反了三个法律规范，一是实施了违反道路交通安全法的行为；二是实施了工商违法行为；三是实施了卫生违法行为。第三，同一个违法行为是一个当事人实施的行为，两个以上当事人共同实施违法行为，是共同违法行为，不是同一个违法行为。如李某、王某为建房需把宅基地填高，便商定李某出车，王某出人，到河道范围内取土。这样两人就按照各自的分工共同实施了损害河道管理安全的违法行为，这种违法行为当属共同违法行为，不是同一个违法行为。2、同一事实和同一理由是一事不再罚原则的两个共同前提条件，两者不可分割，缺一不可，否则即可以“再罚”。如果是不同事实，同一理由，即多个不同的违法行为违反了同一个行政法律规范，行政机关分别对每一个违法行为给予一次处罚，并不违背一事不再罚原则。如果是同一事实，不同理由，则也可以“再罚”。例如，某人用毒药6/12制成诱饵在渔塘里捕鱼的行为，就违反了治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法三个法律的有关规定，公安机关、渔政机关，环境保护机关分别依据各自执行的法律，对该违法行为从不同角度分别进行处罚，就不属于一事再罚，因为这是属于同一事实，不同理由的情形。3、一事不再罚与并处的区别。一事不再罚与并处是两个不同的概念。并处是同一行政机关对同一违法行为给予不同形式的处罚。并处主要是在当事人的一个行为违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规规定处罚机关可以同时处以两种以上的处罚种类的行政处罚，如可以没收非法所得并处罚款，罚款并处吊销营业执照等同时适用，这种处罚方式是法律、法规所允许的，与一事不再罚限制的“再罚”有本质的区别。例如对于饮酒后驾驶机动车的违法行为，公安机关交通管理部门根据中华人民共和国道路交通安全法的有关规定，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款。4、一事不再罚与不同的行政机关对同一违法行为进行不同的处罚区别。在有些法律中，有时同一法律规范规定了不同的行政机关分别行使不同的处罚权。如水污染防治法第52条规定“造成水体严重污染事故的企事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家规定征收两倍以上超标准排污费外，可以根据所造成的危害7/12和损失处以罚款或者责令停业或关闭。罚款由环境保护部门决定。责令企事业单位停业或关闭，由作出限期治理的地方人民政府决定；”据此环境保护部门和地方人民政府分别作出罚款和责令停业或关闭的决定，就不违背一事不再罚原则，因为在这里也是同一事实，不同理由的情形。出现这类现象的原因是在行政处罚中，有些处罚种类的行使权专属特定的行政机关，如上述情形下责令停业或关闭专属于地方人民政府，还有吊销营业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门等，当对当事人的某一违法行为需要发挥多个罚种的惩罚功能时，同一法律规范往往就会规定不同的行政机关分别行使不同的处罚权。5、一事不再罚与执行罚的区别。执行罚属于强制执行中的间接强制执行方式，是指对拒不履行法定义务的人，由主管行政机关采取连续罚款的方式，促使其履行义务的一种强制手段，这时的罚款并不是一种行政处罚，其目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，执行罚可以与对违法者的行政处罚一并适用，直到义务人履行义务为止。执行罚与一事不再罚限定的“再罚”，虽然在外在表现形式上有相似之处，但两者在本质上存在较大区别，对拒不履行义务的人采取执行罚的强制执行手段，并不违反一事不再罚原则。6、一事不再罚主要限定的是行政处罚本身，并不排8/12除当事人需承担其他方面的责任。对国家机关工作人员的一些行政违法行为，进行行政处罚后，其所在单位再次对其给予某种行政处分或纪律处分，如行政处罚后又记过等；对已经构成犯罪的违法行为，在给予行政处罚的同时追究刑事责任，如既吊销证照，又判处有期徒刑等等。以上这些情形并不违反一事不再罚的原则，因为这几种责任方式与行政处罚的性质完全相异。二、确立一事不再罚原则的意义一事不再罚原则是行政处罚的一项重要原则。在我国目前行政处罚的实施过程中，重复处罚、多头处罚现象较为严重的情况下，确立一事不再罚原则具有重大意义。1、可以切实保护当事人的合法权益。在行政处罚中适用一事不再罚原则，有助于保证行政处罚的公正、准确，避免当事人受到与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性，不相适应的处罚。2、可以促进行政机关及其工作人员做到廉洁奉公，尽职尽责，避免以权谋私，滥用权力，执法犯法等不良现象的发生。从而提高行政机关及其工作人员在人民群众心目中的形象，减少一些不必要的矛盾，维护良好的干群关系。3、可以维护法律的严肃性和执法的统一性，避免放纵行政违法行为，使违法者逃脱应受的制裁。9/12三、一事不再罚原则在社会生活中的适用在现实生活中，由于行政机关的职权和行政管理法律规范常有重合交叉，同一个违法行为会出现以下三种情况第一，同一个违法行为违反了一个行政法律规范，由一个行政机关管辖；第二，同一个违法行为违反了一个行政法律规范，由两个以上行政机关管辖；第三，同一个违法行为，违反了两个以上的行政法律规范，依法分别由两个以上的行政机关管辖，即由于不同的法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同法律规范的情形，这种现象是理论上所谓的“竞合违法或规范竞合行为”。从实际情况来看，一事不再罚原则在适用中，也主要是面临上述三种情况1、对于第一种情况，即是一行为违反一规范受一机关管辖的情况。适用一事不再罚原则即要求行政机关对该违法行为进行一次处罚后，不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。因为这种情况属于同一事实、同一理由。例如，某司机夜间驾驶机动车时，因后位灯不亮，被交通警察依法处罚一次后，但他在接受处罚时态度不好，交通管理部门就不得再以此为由，再次对其进行处罚。2、对于第二种情况，即一行为违反一规范受数个行政机关管辖的情况，在这种情况下适用一事不再罚原则即10/12要求如果某一行政机关已依法对该违法行为进行处罚后，其他的行政机关就不应再次处罚。因为这也属于同一个事实依据和同样的法律依据。比如有些违法行为，按国家法律规定，两个以上部门都有权管辖，对此，如果其中的一个部门已给予处罚后，其他部门就不得以同一事实和同一理由再予以处罚。3、对于第三种情况，即对于“竞合违法行为”的情况。当事人的同一个违法行为违反了两个以上的法律规范，就属同一事实，不同理由，在这种情况下不适用一事再罚原则，各行政机关应当依据不同的法律规范，对当事人分别予以处罚。但在这种情况下也应按照过罚相当的原则，避免重复处罚。后处罚的机关在裁量处罚时，为了维护当事人的合法权益，应考虑当事人已被处罚的因素，不应作出与前处罚机关相同或类似的处罚。例如采取以次充好，降低质量等手段变相提高价格或收费标准的价格违法行为，物价部门先行查处，给予罚款，没收违法所得等处罚后，如工商行政管理机关认为制裁过轻，则可以采取吊销营业执照等其他处罚方式。又如某个体餐馆经销变质食品，致使他人中毒，卫生部门依据食品卫生法的有关规定，对当事人处以没收违法所得、罚款、吊销卫生许可证的处罚后，工商行政管理机关认为处罚过轻，就可以依据有关工商法规吊销其营业执照，公安机关认为上述制裁仍较轻，11/12则可以依据治安管理处罚条例，对当事人进行人身拘留。四、对我国行政处罚法第24条规定的理解与分析我国行政处罚法第24条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这条规定可以说是一事不再罚原则在法律中的具体体现。这条规定即指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的同类行政处罚。正确理解这条规定的涵义，我们应当注意以下三个方面的问题。1、行为人的同一个违法行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款，则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销营业执照或许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收非法财产等，只是不能再罚款。2、行为人的同一个违法行为违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如可以没收非法所得并处罚款，罚款并处吊销营业执照，罚款并处行政拘留等，这种并处是同一机关对同一个违法行为给予不同形式的处罚，是法律、法规所允许的，并不违背一事不再罚原则。3、违法行为性质严重已构成犯罪的，依法追究其刑事责任的同时，依法应予