现代国有林场改革于x林业未来建设与发展的思考

1/17现代国有林场改革于X林业未来建设与发展的思考按照局党委关于学习实践科学发展观第一阶段学习调研活动的安排部署，我们课题组将“现代国有林场改革与XX林业未来建设与发展的思考”作为此次调研的课题。为此，我们结合XX林业实际对全局八个国有林场进行了深入调研，并就现代国有林场改革与XX林业未来建设与发展提出如下建议与对策。一、XX林业局的发展现状及其在全市林业建设中的地位和作用XX林业的发展现状XX市XX林业局始建于1979年元月，属县级建制的市直事业单位。局下设八个国有林场，一个森林消防大队，一个中心苗圃，三个木材检查站。全局现有干部职工915人其中离退休222人，在职职工693人。全局现有专业技术人员179人，其中高级职称74人，中级58人，助理74人,技术员41人。现有固定资产1000余万元。1979年元月建局伊始至1985年以前，属市财政全额预算事业单位，经费实行收支两条线，由上级下达木材生产计划任务，所需经费由财政全额拨付。1985年以后，林业进行内部改革，管理体制变为事业单位企业管理，实行2/17“自主经营、自收自支”，成为财政差额补贴的事业单位。20XX年天保工程实施以来，森林采伐全面停止，林业局所需经费由中央和地方财政按天保工程方案核定数配套供给。天保工程规划实施期从20XX20XX年，共计11年。XX林业在全市林业建设中的地位和作用XX林业局为XX市直四大林业局森林面积最大的一个林业局，辖区总面积453万亩，经营面积万亩，其中林业用地万亩,非林业用地万亩。在林业用地中,有林地万亩,灌木林地48万亩,疏林地万亩,未成林造林地万亩,宜林地万亩,全局森林覆盖率76,林木蓄积1072万立方米。林区内设有陕西子午岭国家级自然保护区、柴松省级自然保护区，森林植物主要有油松、侧柏、华山落叶松、辽东栎、白桦、山杨、小叶杨、刺槐等。野生动物较为丰富，列入国家保护的级、级动物有10多种，其中金钱豹、黑鹳、金雕、白鹳闻名遐迩。这片天然次生林萌发生长于清朝同治年间，这片森林不仅福泽XX，而且是关中平原和渭北旱塬的天然屏障，属陕西五大林区之一，被誉为镶嵌在黄土高原上的一颗“绿色明珠”、陕西的“一叶肺”，生态区位极其重要。XX是黄河中游水土流失最为严重的地区之一，总面积37037平方公里，其中水土流失面积万平方公里,占总面积的78,土壤侵蚀约为平均在1万吨/平方公里以上,侵蚀区3/17高达万吨/平方公里,全市年流入黄河泥沙万吨。近年来，随着XX生态建设步伐的不断加快，XX水土流失和生态脆弱的状况得到了极大改善，生态建设取得了显著成效，XX终于“脱下了黄布衫、穿上了绿衣裳”。XX林业局作为XX生态建设的前沿阵地，是生态建设的主战场和桥头堡。长期以来，XX林业局在全市造林绿化、生态保护、产业发展、科技推广、支援国家和地方经济建设等方面作出了重要贡献。特别是20XX年天然林保护工程实施以来，在XX林业局近千余名干部职工的辛勤努力和团结拼搏下，做了大量艰苦细致和富有成效的工作，取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益，为XX的生态环境建设作出了巨大的贡献。一是XX林业局的主要职能实现了由以采伐木材为主向以生态建设为主的转变；二是森林质量明显好转。林地面积大幅度增加，林分质量不断提高，活立木蓄积稳步增长。截止20XX年底，累计完成人工造林万亩，封山育林万亩，飞播造林136万亩，退耕荒山造林万亩,昔日的荒山秃岭被今日的油松、侧柏、落叶松、小叶杨等树种所覆盖,森林覆盖率由提高到76，可比增加，森林资源实现了面积、蓄积双增长；三是森林管护体系、制度建设明显加强。在森林资源保护过程中，加大林政执法力度，有力打击偷砍乱伐、非法占用林地等违法行为，森林火灾、森林病虫害和各种破坏森林资源的违法犯罪行为的三大热点问题得到4/17有效遏制，实现了由经验型管护向规范化、制度化、科学化的转变，林区8年内未发生一起森林火灾；四是林区经济结构调整步伐加快，出现了新的经济增长点。以种植业、养殖业、加工业、森林旅游业为主的产业项目得到了初步发展；五是建立了陕北黄土高原第一个国家级自然保护区陕西子午岭国家级自然保护区，填补了革命“圣地”XX没有国家级自然保护区的空白，并建立了柴松省级自然保护区、XX省级森林公园，为XX的生态环境建设做出了突出贡献。总体上来说，天保工程进展顺利，自然保护区工程有效实施，取得了的阶段性成果。XX林区呈现出植被显著增加，野生动植物种群数量不断扩大，林分质量大幅提高，沙尘暴明显减少，水土流失得到有效控制，国家森林资源得到了有效的保护，生态效率十分明显，林业生态功能快速提升的喜人局面。二、XX林业局国有林场改革与发展面临的主要困难和问题国有林场是我国现代林业建设的重要阵地和根基，建设现代国有林场是新时期国有林场改革发展的根本任务和战略目标。近30年来，XX林业局国有林场在后备资源培育和生态建设中发挥了骨干、示范作用，在林场改革与发展中进行了一系列有益的探索广大干部职工艰苦创业，无私奉献，为国有林场建设事业献出了宝贵的青春年华和毕生5/17精力。但是，在社会主义市场经济体制和加强生态建设的新形势下，国有林场改革与发展面临许多困难和问题，与新时期林业和整个国家生态建设发展要求不相适应，与落实以人为本的科学发展观不相适应。一些历史问题没有得到根本解决，一些与体制转轨，经济转型不适应的情况逐渐显露出来，已经成为制约国有林场经济发展的重要障碍因素。突出表现在以下几个方面1、管理体制不顺。国有林场大多数分布在生态区位十分重要的地区，主要承担着生态建设的任务。长期以来，国有林场一直实行“事业单位、企业管理”体制，从事的是一项公益事业，干事业单位的工作却无事业单位的定性，性质不明，政府部门只是对国有林业局人事按事业单位管理，但不享受事业单位的政策待遇，国家也只给林业建设投资，林业局的生产、技术和行政管理人员不列编制、不给经费，工资和事业费没有保障，林业局只能自支解决，而林业局既要承担繁重的生产经营任务，又要承担繁重的资源管护任务，诸如森林防火、野生动植物保护、生态公益林建设、科研与林业科技推广等任务。其事业属性没有得到充分体现，政策也未得到落实，国有林业局的这种“企不企，事不事，工不工，农不农”的体制模式，与它所承担的建设任务极不相称。2、经营机制不活。当前，国有林场已初步形成多样化6/17的经营机制。各国有林场在搞好森林资源培育的同时，积极探索经营机制、用工制度、分配制度、产权制度等改革，采取国有民营等形式，大力发展林场经济。各项改革进一步调动了职工生产积极性，增添了林场发展活力。但是，由于管理体制不顺等多方面的原因，国有林场内部经营机制还有待进一步健全完善。在所有制结构上，还没有实行以公有制为主体、非公有制林业同步发展的方针。在产权制度改革上，还没有做到按照“宜统则统，宜分则分”的原则，对国有林场所办的多种经营项目实行股份合作、转产改造、合资、联合、承包、租赁、兼并、拍卖、出售等方式进行优化配置，实行“国有民营”和“民有民营”，盘活国有资产。3、天保工程静态投资不适应社会动态发展的形势。随着经济社会的发展、物价的上涨和工资水平的提高，天保资金缺口越来越大，工程实施困难日益增大。国家关于天保资金的安排标准是以1997年的森林资源数据和职工工资基数进行核定的，每人380公顷的管护面积，每人每年120XX元的天保资金，一定11年不变。按有关文件规定，天保资金的列支项目为森林管护事业费、基本养老保险补助费、政策性社会性支出补助费、下岗职工分流安置费。“森林管护人员经费”中又包括管护人员基本工资、补助工资、职工福利费、社会降温费等。列支项目和渠道很7/17宽泛，但可供列支的资金是定量的。如1998年我局人均年工资按7680计算，到20XX年底共四次调资后，全局人均档案工资达到了元，高出天保工程核定基数元。工资上涨后，由于没有经费保障和资金渠道，新调工资无法落实，职工队伍极不稳定。4、基础设施建设严重滞后。由于国家投资不足，加之国有林场地处偏远，建场时间早，基础设施基本老化，近几年因受国家投资限制，只对极少数林场的部分基础设施进行了改善，大部分林场、管护站基础设施建设落后，林业职工生产生活条件十分艰苦，大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民。一是职工住宅和办公用房陈旧，多数职工没有自己的住房，仍然居住在管护站70年代至80年代修的土木结构的房屋，宿办合一，退休后也是如此。由于收入偏低，距离学校远，上学费用太高，林业职工因无力承担子女繁杂的学习费用，辍学率较高。就医难、看病难、大龄青年找对象难的问题也尤为普遍。由于收入低，责任大，工作条件艰苦，森林管护人员的思想波动较大。二是个别林场的管护站至今无电、无水、无通讯，生活非常艰辛。三是富余分流职工除少数从事养殖业、种植业等多种经营外，多数人生活无着落。由于常年工作生活在深山老林，社会适应能力差，身体多病，技能单一，个人生活很困难，又不能享受城市“低保”和下岗职工待遇，给8/17单位和社会带来了很大的不稳定因素。四是林区道路因年久失修，雨水冲毁严重，加之森林防火基础设施建设也普遍落后，经费不足，给森林管护工作带来很大的困难。五是由于资金困难，大部分林场没有配备电脑等设备，更谈不上电子政务建设，与国家林业局关于数字林业的建设要求相差甚远。5、国家投入严重不足。国家对国有林场政策支持不到位，致使国有林场投入严重不足。投入不足是制约国有林场经济发展的瓶颈，一是各级财政对国有林场“断奶”后，十几年来林场营林生产条件始终没有改善，导致国有林业局生产经营成本不断上升，经营活动难以正常开展，粗放经营，新的科技成果推广应用不够，林业生产力水平不高，资源利用率低，规模效益不明显；二是国有林业局产业基础薄弱，经济结构单一，各林场长期以来以木材生产为主，主要依赖木材综合利用搞多种经营，而其它产业开发起步较晚，要实现可持续发展，就必须加快林业产业化建设，而发展林业产业化建设就必须有资本，可国有林业局在过去的发展中几乎把全部的财力都投入到绿化荒山和搞营林基础设施建设之中，国有林业局根本就没有真正的原始积累，加之林业特点决定了林业生产前期投资大，周期长，回报慢，生产力水平低下，经济效益差，信贷难度也大。除了国家生态建设投资以外，几乎没有其它投入。三是结9/17构不合理，树种单一化，结构纯林化，林龄低龄化问题突出，由于没有投资，抚育措施跟不上，林分质量差。投入不足的问题就直接影响到国有林场持续健康良性发展。6、社会保障制度不健全。天保资金投资严重不足，社会保障制度不健全，我局目前虽然勉强参加了基本养老保险和医疗保险，但都是自筹资金解决，参保水平低，还有不少遗留问题需要解决，如工伤、生育、失业保险尚未展开。7、内外部发展环境差。国有林场在过去相当长的一段时期内，为国家经济建设提供了大量的木材产品，为美化环境、改善生态作出了巨大的默默无闻的贡献。但长期以来，国有林场所发挥的巨大的生态效益和社会效益，没有引起社会和决策部门的重视，赋予林场的社会地位不高。由于过去常常把林业定位为生产木材的行业，对林业的生态效益认识不深入，对国有林场的作用和地位认识不够，其合法权益也就得不到有效保护，以致许多占用国有林场资源资产的行为得不到应有的补偿。同时，因为配套政策不健全，很多林场职工本应享有的权益无法落实，职工队伍不稳定，不利于国有林场的健康发展。三、现代国有林场改革与XX林业未来建设与发展的建议与对策关于深化国有林场改革我们应坚持的原则是一是国10/17有林场改革必须把握正确方向。改革是为了促进发展，要结合林场自身特点推进改革，通过改革增加资源总量和经济总量，提高林场的综合实力，增加林场职工收入。二是改革必须坚持生态优先原则，以人为本原则，统筹兼顾原则，依法推进原则，改革促进发展原则。三是要明确改革的内容。以产权制度改革，林权制度改革，管理体制改革，经营机制改革为主要内容，同时要注意处理好职工问题。四是要选择好改革的主要途径。国有林场改革可按照中共中央国务院关于加快林业发展的决定和借鉴吉林森工企业改革和宜春改革模式。以改革创新精神全面推进国有林场改革是深入学习实践科学发展观活动的必然要求，也是现代林业建设的必然要求。关于加快国有场的改革与XX林业未来建设与发展，我们提出如下建议与对策一是抓好分类经营改革，理顺管理体制。积极向政府反映情况，争取政策，力争将国有林场的性质定性为国家生态公益性事业单位，重新定员定编，事业经费列入政府财政预算，实行全额拨款，国有林场的经济收入全部上缴财政，实行收支两条线。国有林场的行政管理体制，应实行以国家、省为主，市、县为辅的管理模式，其调整也应注意与林场森林资源资产管理体制改革相协调，尽可能地把行政管理和资产管理统一起来，融为一体，以利于建立11/17责权利相统一的现代国有林场管理体制。根据国家公益林认定办法等有关规定和技术标准，我局八个国有林场应全部界定为生态公益型林场，以保护和培育森林资源为主要任务，按公益事业单位管理，配备与工作任务相适应的事业编制，所需经费列入同级财政全额预算。二是完善社会保障体系，维护国有林场稳定。一是规范国有林场职工工资制度，各场重新核定编制后，纳入公益型事业单位管理的在职职工，应执行事业单位的工资制度；二是规范国有林场养老保险制度，国有林场应全部执行事业单位性质的养老保险制度；三是切实维护职工的其他社会保障权益，积极按规定参加工伤、生育、失业等社会保险；四是按有关规定，将符合低保条件的林场职工及其家属成员纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到应保尽保。三是建立权责明晰的国有林业局森林资源管理体制。参照中共中央国务院关于加快林业发展的决定中重点国有林区森林资源管理体制模式，结合国有林场的实际，建立权责利相统一，管资产与管人、管事相结合的森林资源资产管理体制。在具体做法上，我们可以根据国有林业局规模、森林经营区系、森林功能及市实际财力等情况，并本着有利于对林场的指导管理和长远发展，确定相应的地方政府负责管理国有林场的森林资源资产。考虑到国有12/17森林资源资产不同于一般行业的国有资产，其经营管理和维权工作具有很强的专业性、政策性和社会性，应由市林业局担负产权管理工作，代表国家履行出资人职责较为适宜。其主要职责和义务是对林场森林资源的保护、培育、经营管理、开发利用及资源是的发展变化情况等，依法进行监管，及时解决林业建设和管理中的问题，维护林场的合法权益，确保森林资源资产的增长增效，防止流失和破坏。四是创新经营机制，调动广大职工的积极性。一是坚持“宜统则统，宜分则分”的原则，对林场所办的多种经营项目、商品林及苗圃、经济林园等实行产权制度改革，按照股份合作、合资、承包、租赁、拍卖、出售等方式进行优化配置，实行“国有民营”，盘活国有资产。二是认真落实森林资源管护承包责任制，稳定所有权，放活使用权，加快森林资源流转进程。在不破坏森林资源和不改变林地用途的前提下，林场职工可以承包国有荒山造林、中幼林抚育、低效林改造、育苗等生产经营项目，可以发展种植业、养殖业、小型加工及旅游服务等多种经营项目，取得的收入归职工所有，使森林资源即得到有效保护，又能确保劳动者经营自主权并获得应有的收益。三是深化劳动用工合同制、干部管理聘用制和按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的工资分配制等“三项制度”改革，继续推行场13/17长目标管理责任制、全员劳动合同制、干部聘用制及岗位与绩效工资制，建立起“干部能上能下、职工能进能出、收入能高能低”的运行机制。四是改革生产经营方式，组建营林业生产专业队或专业户，各项生产任务公开招标，取消国有生产组织形式，保证各项生产任务顺利完成。五是调整结构，提高效益。一是调整树种结构，大力发展优良乡土树种，多树种结合，乔、灌、草立体配置，积极营造混交林，增强森林生态功能；二是调整林龄结构，加快后续资源培育，重点抓好现有中幼林抚育管理和低产林改造，集约经营，提高林分质量和林地生产力，实现森林资源的可持续经营；三是调整产业结构，在保护好森林资源的前提下，根据林场自身资源优势，积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林食品、森林药材、森林旅游及野生动物养殖等新兴产业。要大力进行林下综合开发，实行“林药”、“林菜”、“林牧”立体经营，发展森林药材、森林蔬菜和林下养鸡、养猪、养牛等，培养新的经济增长点。六是优化国有林场外部环境。一要切实维护国有林场的合法权益。依法严肃查处各类侵犯国有林场合法权益的案件，发现一起查处一起打击一起，决不姑息，绝不能让侵犯国有林场合法权益者逍遥法外。二要改善国有林场周边环境。要以政令形式发布通告，严禁周边乡、村及有关14/17部门巧立名目向国有林场乱摊派、乱集资或卡、拿、要，努力营造有利于国有林场发展的周边环境。三要实行优惠的税收政策。国有林场在没有实现脱贫解困之前，建议政府应对其实行免税政策。七是建立与现代化国有林场建设相适应的投资体制，实施经济扶持政策。一是林场基础设施建设应列入地方经济和社会发展总体规划，将道路、供水、供电、通讯等纳入国家公路建设、农电改造、供水工程、电视村村通工程，由地方政府统一管理，统一安排建设资金；二是建立以国家投资为主体的多元投资体制，采取各种优惠政策，吸纳更多的社会资金，投资林场建设，从而加大对林场人工造林、封山育林、低效林改造、中幼林抚育等基本建设的资金投入；三是国家天保工程等建设项目优先安排在国有林场，扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等工程项目应向国有林场倾斜；四是切实抓好国有林场危房改造，分期分批解决办公用房和职工住房，确保职工生命财产安全。八是研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求，进一步研究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构、提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营施业方案，使林场的技术规程，标准逐步建立考核、监管制度，林场科学经营和合理利用森林资源走上15/17规范化、制度化轨道。同时，要发展珍贵优质高效森林，调整不合理的林种、树种结构，改善森林环境，提高林分质量和效益，确保国有林场森林生态建设的持续发展经营。九是实行科技兴局，加强人才队伍建设。要有计划地采用先进林业科学技术和现代林业管理手段，保护培育森林、开发利用资源、建设管理林场，重点抓好现有林场科技成果和实用技术推广应用，科学编制林场发展规划和经营方案，加强经营管理，集约经营森林，逐步使国有林场生产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道。要加强国有林场人才队伍建设，通过开展以岗位培训为主的职业技能培训和管理干部培训，建设一支适应国有林场发展要求的干部职