加强土地交易与不动产登记的有效衔接

加强土地交易与不动产登记的有效衔接 土地交易与不动产登记关系密切。不动产物权经市场交易而设立、变更、转让和消灭，经依法登记而发生效力。交易是登记的重要前提，登记则是交易的重要保障。而土地交易与房屋交易有所区别，其中土地转让主要是土地使用权的转移，房屋转让则主要是所有权的转移。不动产登记暂行条例施行以来，各地加快推进不动产统一登记。但目前我国土地市场中仍存在着大量违规交易、违规办理登记的现象。交易与登记的违法、违规往往互为前提，如果不做好两者的衔接，弥补管理上的漏洞，势必形成恶性循环，严重扰乱土地市场的秩序，侵害不动产权利人的合法权益。而加强土地交易与不动产登记的衔接，有利于确保土地出让合同的履约，规范市场秩序，避免国有土地资产流失，保障权利人的合法权益。厘清内在联系机制 为了做好土地交易与不动产登记的衔接，有必要厘清两者的内在联系机制。在功能定位上具有内在联系。在我国土地公有制的背景下，由于政府在土地管理中的多种角色（既是土地出让人，又是行政管理者，还是土地登记者），因此，尽管土地交易与不动产登记的基本功能不同（交易的基本功能是实现土地使用权的转移，登记的基本功能确认土地使用权的归属，保护权利人的利益），但仍存在一些共同点，主要表现在二者都承担着一定的土地管理职能，而且所承担的土地管理职能本质上是一致的、关联的。在操作程序上具有内在联系。从操作程序上看，土地交易与不动产登记往往互为依托，环环相扣。一方面，土地交易后需要进行登记。物权法第一百四十五条规定，“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。”另一方面，土地交易前必须进行登记。理论上，只有登记过和产权明晰的土地，方可进行出让、转让、抵押和租赁。无论一级市场还是二级市场，登记都是对不动产交易结果的一种确认和表现形式。在法理上具有内在联系。从法理上看，土地交易与不动产登记所涉及的权利关系有所差别，前者同时涉及债权和物权，而后者主要为物权。物权制度与债权制度是市场经济中最基本的两项财产制度，共同维护着市场交易的安全。从物权上看，一级市场通过交易设立物权，二级市场通过交易转移物权，不动产登记确立物权；从债权上看，土地出让合同中既明确了受让人的权利，也规定了受让人应承担的义务，比如，节约用地、环保节能等要求，由此构成了债权的一部分。从载体上看，登记簿是不动产登记管理的基础；土地合同是土地交易的载体。正视衔接中的问题 从实际情况看，我国交易与登记衔接中存在的问题主要表现在出让、转让和抵押等三个方面。土地出让与登记衔接中存在的问题。首先体现在出让合同中约定需登记部门审核的内容，登记部门难以或无法操作。比如，为提高土地节约集约利用水平，越来越多的出让人会在出让合同中约定土地的建设、功能、管理、建筑节能和环境保护等管理要素的要求，并要求在登记簿和产权证附记栏中予以注记。但在登记的实践中，有的要素内容太细，有的过于宏观难以量化，导致注记难。有的要求即使进行了注记，但由于口径不清，统计单位不明，导致登记部门难以审核落实。此外，政策法规明文规定“未履行合同约定不得办理初始登记”，如招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定第23条规定，“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”。但在土地登记管理工作中，尚存在未履行出让合同约定就为其办理土地初始登记的情况。土地转让与登记衔接中存在的问题。这方面出现的问题在于，不符合法律规定的转让条件，或未按照法定程序转让的，登记部门为其违规办理转移登记。例如，按照城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。但是一些企业未达到这些条件就擅自转让，土地登记部门也为其办理了转移登记。对于划拨土地和一些以协议方式或定向邀标等方式供应的土地，在合同中往往都设置一些转让的限制性条款，比如，规定“未经出让人同意、未履行相关手续，不得转让，不得进行登记。”但是，实际操作中，一些登记部门并没有把关，擅自转让的现象时有发生。未达到在合同中约定的转让条件，登记部门是否可给其办理转移登记，目前在认识上还不统一。为了实现土地利用效益的最大化，不少地方在土地出让时，往往在出让合同中对受让人提出一系列要求，如投资强度、产出效益、物业持有比例等，受让人若达不到相关指标要求，则不得转让，登记部门也不得办理转移登记。在实际操作中，一部分地区的登记部门按照合同约定严格把关，防止擅自转让；但也有一部分地区的登记部门以合同约定不是法定程序为由，仍为一些未履行合同约定的企业办理转移登记，造成操作上的不统一。土地抵押与登记衔接中存在的问题。一是将违规登记的土地用于抵押融资。例如，为虚假的土地办理登记用于抵押融资；违反规定将划拨土地直接用于抵押融资；未履行土地出让等程序，直接办理土地登记用于抵押融资。二是不符合抵押条件的，登记机构违规批准抵押融资。主要包括四种类型：违规批准利用公益设施等土地抵押融资；违规批准未取得合法土地使用权的土地进行抵押融资，如违法用地未查处到位即办理国有建设用地使用权证用于抵押融资；违规批准改变土地用途（使用权类型、权属）进行抵押融资；为政府储备土地办理不符合要求的使用权类型或用途登记，用于抵押融资。促进衔接提效能 总的思路是：以保障土地交易安全和提高土地利用效率为目标，以加强土地全生命周期管理和土地节约集约利用为主线，以注记内容上的衔接为关键，以信息技术支撑和不动产登记制度为保障，以完善管理内容、优化工作流程、加强部门合作、健全法律法规、提升配套服务为重点，促进土地交易与不动产登记在内容、流程、制度、法规与技术等各方面的有效衔接，提高交易与登记的整体效能。细化注记内容，明晰审核口径，实现出让与登记的衔接。根据物权法和不动产登记暂行条例的相关规定，建议明确不动产登记簿（证）注记的原则：依法合规，注记内容的管理要求必须合乎法律法规，不能以政代法；突出重点，有选择性、有重点地提出确需在登记环节注记的内容，切勿眉毛胡子一把抓。特别要明确，必须是有相关法律法规，或省级以上政府文件规定的需要写入合同的管理要求，方能由不动产登记部门进行注记。具体而言，建议重点纳入以下合同内容：一是法律规定的一些限制性要求。比如，非市场化出让的土地转让限制（比如划拨、协议土地的转让限制等）；是否违法用地等。二是合同约定的一些提示性要求。比如，环保要求、投入产出要求等。同时还应注意，在注记中提出的管理要求应是可操作的，明晰审核口径，方可有效落实。通过分类管理和分工合作，实现转让、抵押与登记的有机衔接。土地转让、抵押与登记衔接应实现分类管理，不该设置条件的不设置，不审核，交给市场；该设置条件的，明确设哪几类、如何审核、谁负责审核，严格监管（具体流程见图1）。图1 土地转让、抵押与登记衔接管理的思路与流程为了促进二级市场的活跃和发展，对于按市场化方式取得的，且省级以上政府没有明确限制转让、抵押要求的土地，可以适当放松政府管制，只由登记部门在登记时法定审核和登记。对于非市场化出让的土地，或省级以上政府对转让、抵押有明确限制要求的土地，交易管理部门要严格监管。为此，建议建立土地交易备案审核制度，加强交易审核，不符合要求的不予备案，并将交易合同备案信息作为登记的审核要件。交易审核主要有转让审核和抵押审核。转让交易审核的内容包括：基本条件审核，即是否达到了规定的基本转让条件；合规性审核，即是否改变了土地性质和其他规划参数等；合约性审核，即是否履行了出让合同上的相关约定；价格审核，即土地转让价格不得明显高于或低于市场价格；缴税情况审核，即是否已缴纳契税和增值税等税费。抵押交易审核则包括对抵押基本条件、抵押金额、抵押物竞买人资格、抵押主体资格、土地分割抵押、抵押担保债权范围等的审核。通过优化管理体制，强化部门之间的有机衔接。建议加快推进不动产统一登记工作进程，优化衔接流程。比如，土地初始登记时，登记部门要根据土地出让合同，将“房地产权证应注记内容”录入登记簿（证）注记栏，以便监管后续的二级市场交易行为。加强法律法规建设，修订土地交易与不动产登记的有关规定。为了保障交易与登记的有机衔接，建议尽快修订城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院令第55号）等相关政策法规。一是明确将出让合同约定作为登记基本依据，未有效履约的不得进行登记；二是明确建立土地交易备案审核制度。加强信息平台建设，实现