城乡统筹管理

*机构编制委员会办公室关于统筹城乡发展如何推行行政管理体制改革的调研报告市编办：按照X市编办发（2010）21号通知要求，我办及时召开会议，围绕调研内容，就统筹城乡发展推行行政管理体制改革工作进行调研，现就调研情况简要报告如下：一、基本情况二、进一步深化县乡行政管理体制和机构改革的思路现行的政府组织机构在加强社会管理、提供公共服务、促进经济社会和社会事业发展上发挥了应有的职能作用。经过多次改革，政府组织机构优化取得了积极进展，但在一些领域，仍然存在着机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。这些问题的存在，增加了行政运行成本，降低了政府效能。因此，努力转变职能、理顺工作关系、科学调整组织机构，仍是行政管理体制改革的重点，应着力在以下几方面，继续加强和完善。（一）、合理界定职责重点，努力转变政府职能县级政府必须围绕并充分体现政府职能转变的要求，要结合实际，突出社会管理和公共服务的重点。在全面履行政府职责的基础上，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理、有序高效的职能体系。县级政府的职责重点应为确保中、省、市方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本县经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和各项社会事业的健康发展。按照政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开的要求，县级政府要实现从“全能政府”、“管制型政府”向“有限政府”、“服务型政府”的转变；要加快实现向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变；要加快转变政府市场监管、社会管理、公共服务方式，大力推进政务公开，规范发展中介组织和社会组织。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。 （二）、切实理顺职责关系，真正实现权责一致权责一致，有权必须尽责，权力与责任必须对等，是科学行政、民主行政和依法行政的基本要求。因此，政府机构改革必须着重理顺县乡之间、县级部门之间、县级政府与省、市垂直管理部门之间的职责关系，做到权责一致。一是合理界定乡镇职能，理顺县乡工作关系。按照统筹城乡经济社会协调发展，建立社会主义和谐社会的要求，对乡镇承担的职责任务进行梳理，分清党委职能和政府职能；分清社会管理和公共服务职能，严格界定到具体事务的责任、权限。把乡镇在党的路线、方针政策执行、社会主义新农村建设、依法行政、指导经济发展，加强社会管理，提供公共服务等方面的职能一一界定明确，让乡镇只承担其应当承担的职能，涉及农民群众切身利益的公益性职能由乡镇承担。对需要审批的专业性公共服务和管理，如食品药品监督管理，按照行政许可法的要求，谁许可谁负责，由部门去承担；对具有公益性质但由部门或企业组织实施的公共服务，如道路建设、通讯设施建设等基础设施建设由部门或企业去承担，乡镇只协调，不承担责任，理顺县乡工作关系。二是重新界定各部门职能，明确职责分工。按照新时期政府职责重点，重新制定各部门“三定”规定，做到职能不重叠、不交叉，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制，解决工作职责交叉、推诿扯皮的问题。三是理顺县级政府与上级垂管机构的关系。国税、地税、工商、环保等省、市垂直管理机构由上级合理界定职能职责，工作中应由县级党委政府统一协调领导，不能只按上级要求履行本区域管理职能，而忽视和地方政府的协调配合。 （三）、科学调整组织机构，积极探索大部体制优化机构是提高政府效能的重要组织保障。为优化政府组织机构，必须按照党的十七大提出的要求，遵循精简、统一、效能的原则，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。由机构重叠、职责交叉、政出多门而走向大部门体制，涉及的问题很多，包括政府职能和机构的整合与优化、相关法律的修改与制定、干部人事安排、政府领导体制和管理机制的变革等等。因此，要抓住有利时机，突出重点，积极稳妥地向前推进，充分考虑现实可行性，统筹兼顾，积极探索，循序渐进。三、切实转变乡镇职能，理顺市、县、乡工作关系科学合理的乡镇职能定位应该遵循权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾、有利于加快发展和便于监督检查的原则。可以把乡镇职能定位在促进经济发展、实施社会公共管理和提供社会公共服务三大块上。1、转变职能，权责统一。要按照“有所为、有所不为”和“权责统一”的原则科学定位乡镇职能，加快职能转变，切实解决管理服务越位、错位和缺位的问题。具体地可通过三条途径来实现乡镇职能的转变：一是下放。包括县市从理顺管理关系和调动乡镇积极性、创造性出发，适当对乡镇下放一部分权力；乡镇把属于村民委员会的职权还给村民委员会，做到总揽而不包揽。二是转移。乡镇把应由市场、企业、社会承担的职能转移出去，以解决政府的越位和错位问题。三是优化。强化社会公共管理与服务职能，合并那些相关相近或交叉的职能，减少职能交叉和多头管理。2、围绕职能，转变乡镇职能和精简乡镇干部的关键在于精简机构，要围绕职能来科学合理地设置乡镇机构。一是可按经济区域和市场意志设立基层站所，并实行属地管理。除公安、税务、工商、国土按国家有关规定实行以县市部门管理为主外，其余基层站所都应以属地乡镇管理为主，人员由所在乡镇统一调配、管理和考核。二是适应市场经济发展要求，大力发展农村基层中介服务组织。可对乡镇农经站、畜牧兽医站、林业站等涉农服务站所进行合并，成立乡镇农业产业服务中心，基本的工作经费，由财政核拨，奖金和辅助工资由中心通过提供有偿服务的方式解决。3、改革创新、优化人员。要通过机制、制度创新来大力优化乡镇财政供养人员，降低行政成本以缓解乡镇财政困难。一是减总量。在合理设岗定员的基础上，精减人员。包括鼓励工龄长、年龄大和安排岗位局限大的公务员提前退休；实施优惠的创业扶持政策，鼓励乡镇干部放弃铁饭碗自谋职业，动员那些信息灵、懂营销、善管理的乡镇干部出来承头组建中介组织，为农民和企业提供商品供求信息和产品营销等有偿服务；把素质高、有专业知识或有丰富农村工作经验的干部，充实到事业站所或下派到村委会任支部书记；按照发挥特长的原则，有目的有重点地保送少部分有培养前途的年轻干部离岗学习深造等。二是调结构。要按照优势互补和“因事设岗、因岗定人”的原则，对乡镇机构负责人，全面实行竞争上岗，然后再由其按照岗位定编和业务特点优选工作人员，实现人员配置的优化。4、完善业绩考核体系。要以加快发展为第一要务，更新观念，转变思维方式和管理模式，从解决层层下指标或以文件传达文件、以会议贯彻会议等体制性矛盾入手，取消现行各种不切实际的升级、达标考评活动。考核体系既要全面系统，又要避免过于庞大烦琐；既要有利于调动乡镇广大干部的发展积极性、创造性和促进乡镇发展，又要尽可能节约考核成本和保证考核成果的真实可靠。四、统筹城乡发展推行行政管理体制改革工作的几点建议（一）理顺市县乡工作关系的建议。一是理顺市、县之间的关系。结合政府职能调整与转变，按照必要集中与适度分散相结合，以及权力与责任相一致的原则，合理划分市、县的职能和权限。实行重心下移、服务基层，在制定各部门的“三定”方案时，把各部门的行政管理、经济社会管理和行政执法职能能够实行就近管理和属地管理的事务坚决下放。可将垂直管理的技术监督、工商、地税等部门管理权下放到县级，实行属地管理。二是理顺县乡之间的工作关系。除公安、税务、工商、国土按国家有关规定实行以县级部门管理为主外，其余基层站所都应以属地乡镇管理为主，人员由所在乡镇统一调配、管理和考核。由县直部门管理为主的站所，履职情况接受相关乡镇的民主评议和考核，其负责人的任免也应征得相关乡镇党委的同意。三是理顺部门之间关系。将一些职能相近或交叉的单位进行撤并，以降低行政成本。例如：县食品药品监督管理局和县卫生监督所，乡镇卫生院和计生服务站，均可进行合并或实行合署办公。(二)乡镇职能定位及履行中存在的问题。许多乡镇干部对乡镇一级该干那些事和应该怎么干的问题不太清楚，长期在职能模糊的情况下被动工作。取消“三提五统”和农业税及农业特产税后，乡镇工作减轻了许多，但由于我国当前正处在改革的攻坚期和社会转型期，农村的各种社会矛盾不断增多，突发事件时有发生，一方面是乡镇经济调控能力和组织、协调、服务的管理能力减弱，另一方面是乡镇化解农村社会矛盾和维护农村稳定的任务繁重、责任加大。由于乡镇职能的抽象模糊，加之乡镇发展条件、发展情况和干部素质的千差万别，经我们调查了解，乡镇党委、人大和政府虽都有自己的工作制度和目标任务，但由于职能重复和责任模糊的原因，虽然大家都讲要把加快发展作为第一要务，可一接触具体问题就各强调各的重要。为应付上级的各种评比、考核、检查，许多乡镇干部自觉或不自觉地采取了实用主义的态度，凡是涉及乡镇利益尤其是自身利益的事就多抓，没有自身利益的事则能不抓就放在一边；上边追得多的工作就多做和抓紧做，上边过问少的工作就少做或不做。另外乡镇职能错位、越位、缺位，不适应市场经济发展的要求。一是乡镇职能错位。主要是政事不分、政社不分。二是乡镇职能越位。主要是在农业产业化、规模化经营中抹杀了农民的自主权，随意替农民决策，管了大量不该管、管不了、管不好的事。三是乡镇职能缺位。主要是服务跟不上，这当中有干部服务意识不强的主观原因，但最根本的还是客观条件的制约，包括信息闭塞、市场复杂多变，干部的素质不适应等。（三）由于行政编制紧缺，县级党政群机关存在超编问题。形成超编的主要原因一是机关行政编制不足，部分机关除过领导编制外，只有一两名工作人员岗位，由于历次改革使各机关都有占岗不工作或不会工作的人员存在（人员结构不合理）， 2008年行政编制置换遗留部分超编人员暂未消化，所以无法充实工作人员，导致工作无法开展。（四）、对全县卫生院下一步机制创新和改革的建议为了全面贯彻全市医药卫生体制改革精神，加强乡村卫生工作，乡镇卫生院要全面推进标准化建设，不断加强以防保防治为核心的中心卫生院工作。除了在硬件设施上强化外，还要有强有力的体制机制作保障，为此提出如下建议：1、提高机构规格，增加人员编制。下寺湾，道镇两所中心卫生院服务人口都在万人以上，服务对象的半径较大。拟将两所中心卫生院由副科级建制升为正科级建制，领导职数设院长1名，副院长2名。由于2所中心卫生院按标准化建设要求，相应设置的科室较多（内科，外科，儿科，妇科，中医科，预防保健科，检验科，B超，心电图，放射，药房，收费等），两所中心卫生院各需增加10名编制，其余5个乡卫生院各需增加2名，共需给乡镇卫生院增加30名事业编制。2、招录短缺的急需专业技术人才。2010年按照政府标准化建设的需要，今年急需给5个乡卫生院各招录2名医技人员，2个中心卫生院各招录3名医技人员，共需招录16名医技人员，这些岗位主要的设置是专业岗位。聘请大中专学生充实到基层卫生工作中去，为我县的社会事业发展奠定基础。3、政府应增加公共卫生经费，保障乡镇卫生院的正常运转。财政部门应增加预算乡镇卫生院业务和公共卫生服务经费，主要用于专业技术人员的学习培训及防疫、妇幼保健等基本公共卫生服务，坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持以农村为重点，强化政府责任和投入，保障卫生院的基本医疗卫生服务经费，真正使农民群众得到最基本的医疗卫生服务。（五）、对全县计生站下一步机制创新和改革的建议1、为了强化乡镇党委政府职能，提高我县计生服务质量和工作水平，进一步稳定计生队伍，建议实行业务和行政分开。即实行站、办分设。计生站、办分设后，乡、镇计生办为乡、镇政府的内设机构，作为乡、镇政府人口与计划生育工作的组织、管理、指导、协调机构，主要承担计划生育行政执法、人口计划执行、各项计划生育落实等任务。计生办主任由各乡镇计划生育专职副乡（镇）长兼任。乡、镇计生站为事业单位，人、财、物由县计生局统一管理，作为乡、镇政府人口与计划生育工作的服务机构，主要承担计划生育“三查”、节育措施落实、药具管理、宣传教育、生殖健康服务等任务。2、为了适应新形势计划生育优质服务工作，寓管理于服务之中，必须加强计生服务队伍建设，提高服务水平。为乡镇合理配齐配强计生服务站工作人员，特别是专业技术人员，确保专岗专人，实行技术服务人员持证上岗，对持有医疗资格证的在岗人员要不断提高业务水平，对于短缺专业技术人员的乡镇要从医学专业大专以上学历的毕业生中公开招聘16名充实到基层一线，努力建设一支结构合理、业务娴熟、适应形势的职业化计生队伍。3、为了全力争创国家优质服务先进县。要稳定计划生育技术服务队伍，特别是专业技术人员不宜频繁流动，要按照“创国优”这一工作目标，进一步加强计划生育技术服务网络建设。切实提高服务能力和服务水平，更好的为广大育龄群众服务，促进全县人口计生工作持续健康协调发展。