建立欧洲银行联盟的利弊分析.doc

建立欧洲银行联盟的利弊分析2012-10-15摘要：今年6月份以来，欧洲银行联盟计划取得了较大进展。欧洲银行联盟的建立将会促进欧洲金融一体化，分离政府救助和银行救助，打破银行危机和债务危机的恶性循环，并保护存款者利益。但另一方面，也存在增大欧洲央行的责任，增加银行监管成本，以及加大银行债务的社会化风险。此外，在平衡各成员国利益和具体落实层面上还存在诸多困难，银行联盟还需要财政联盟相匹配，欧洲银行联盟计划的最终实现很可能会被推后。关键词：欧洲银行联盟，欧债危机，利弊，前景一、概况欧债危机是主权债务问题与银行体系脆弱性相互作用的结果，是主权债务和银行业的双重危机。目前，希腊和西班牙的债务危机迟迟得不到解决，欧洲银行业对“欧猪五国”（PIIGS）总的风险敞口占该五国银行总债务的比重已高达90%左右。因此，救助欧洲银行业是危机救援的一个重要方面。欧盟委员会今年6月初发布了银行复兴及解决方案报告。该报告称，为抑制西班牙债务危机升级势头，阻止欧洲储户在危机影响下的恐慌情绪蔓延，严防银行业出现“挤兑潮”，欧盟委员会拟建立“欧洲银行业联盟”(European Banking Union)。欧盟委员会草拟的欧洲银行联盟计划主要包括三个方面：一、确立欧元区统一的银行监管机制；二、由各银行自行出资设立一个拯救问题银行的救助基金，可直接对银行重组进行融资支持；三、建立一个覆盖欧元区银行的存款保险机制，在银行破产或重组时保护欧元区储户利益。该方案提议，由欧央行负责发放银行牌照，并确保银行的资本、杠杆率和流动性等符合要求。若发现银行违反或可能违反监管要求，欧央行有权对银行采取干预措施。6月28日召开的欧盟领导人布鲁塞尔峰会公布的草案显示，欧盟领导人将要求加强欧盟的构建，在有限的时间内尽快形成真正的经济货币联盟。欧元区领导人一致同意将推出单一金融机构监管机制，欧洲央行将参与到这一机制中来，并将可能直接参与对欧洲银行的资本重组。同时，欧元区成员国已同意让欧洲稳定机制(ESM)直接向陷入危机的成员国银行注资。银行业联盟也是欧盟整合的一部分，该联盟是为欧盟设计的，但对于欧元区成员国和非成员国可以区别对待。9月12日，欧盟委员会公布了欧洲央行对欧元区银行实施监管的计划，作为成立欧盟银行业联盟的首个措施。新的监管计划包括三个方面：一是赋予欧洲央行对欧元区所有银行的监管权，非欧元区的欧盟成员国银行可自主选择是否加入统一监管体系；二是新成立的银行监管制度与现有欧洲银行监管局（EBA）的监管制度并存，以确保欧洲银行监管局决策的有效性，以及保持单一市场的完整性；三是欧盟委员会设想的银行联盟应该具有单一规则和监管机制，以及单一的银行解决机制。二、建立欧洲银行联盟的利弊分析欧洲银行联盟的建立将会促进欧洲金融一体化，分离政府救助和银行业救助，打破银行危机和主权债务危机之间的恶性循环，并保护存款者利益。但另一方面，银行联盟也存在加大欧洲央行的责任和负担，增加欧洲银行的监管成本，以及加大问题银行债务的社会化风险。（一）积极作用1、促进金融一体化欧债危机表明，虽然欧洲很多银行都已经实现跨国经营，但是对各成员国银行的监管却是各自为政。在没有统一的监管机制下，成员国可能会因为经济增长等诸多原因而放松对银行业的监管，由此带来的损失和风险却要由各成员国分担。债务危机以来，欧洲就致力于加强金融监管。2010年9月，欧盟财长会议和欧洲议会先后通过了泛欧金融监管方案，即成立“超级监管机构”（欧洲系统性风险委员会和欧洲银行监管局、欧洲证券和市场监管局、欧洲保险和职业年金监管局）。从2010年12月至2011年初，欧洲三大监管机构陆续宣告成立，泛欧金融监管新体制成形。但整体来看，监管效果仍不尽如人意。欧洲银行联盟建立的一个方面是加强泛欧元区监管，推出由欧洲央行负责银行业的统一监管权，使欧洲央行在货币调控与银行监管方面一身兼二任，促进金融一体化，最大限度地减少博弈成本，提高调控和监管的协调性和有效性，缓解宏观经济失衡，并改善货币政策管理。银行业单一监管机制，就是欧洲央行主要负责金融监管中的宏观审慎监管政策框架的制定，而具体对监管政策的执行和监督是由欧洲银行监管局全权负责，各成员国的银行业监管机构将主要负责日常监管并执行欧洲央行的相关监管政策。这种由欧洲央行发挥核心作用、欧洲银行监管局参与其中的监管框架，有利于降低欧元区银行的系统性风险，重建公众对欧元区银行业监管的信心，是完善欧洲经济治理、推进欧洲一体化进程的重要举措。2、分离政府救助和银行援助一旦银行业联盟建立，欧元区救助基金将可以直接援助银行业。建立银行业联盟是欧洲稳定机制(ESM)对银行进行直接资本重组的前提条件。现行的欧洲稳定机制(ESM)不允许欧盟直接金援陷入危机的欧洲银行，由于受一些救助条款的限制，一直以来欧盟的救助措施只能在相关法律和制度框架下进行，很多时候难以发挥实际效用。欧洲银行联盟的作法主要是为17个欧元国家建立相互担保的银行存款体系，以利于欧盟对各成员国银行进行直接的纾困或资本重整。建立欧洲银行联盟有助于分离政府救助和银行援助，使受援国政府避开苛刻的救助条件，使西班牙救助等措施更加合法化，遏制危机的进一步恶化。银行业联盟能够完善当前的欧洲经济和货币联盟组织架构，改善银行业衰退以及欧洲政府互相发放债款的混乱状况。3、打破银行危机和主权债务危机的恶性循环让银行联盟自救，而不需要本来就赤字严重的国家救助银行业，这将打破主权国家债务与银行业之间的恶性循环。2008年10月至2011年10月危机期间，为了维持基本的金融服务，欧盟委员会共向银行业注入了4.5万亿欧元（相当于37%欧盟GDP）的公共资金。饱受债务危机困扰的欧洲银行业出现新一轮“惜贷”现象，他们宁愿将资金存放在欧洲央行。自去年9月以来，德意志银行、瑞士银行、法国兴业银行、巴克莱银行和苏格兰皇家银行集团等10家欧洲大型银行在欧洲央行的现金存款规模提高了4400亿美元，其中大部分是欧洲央行近来向数百家银行提供总计1万亿美元3年期低息贷款的副产品。换句话说，救市资金从欧洲央行出来，在欧元区银行体系转了一圈，最终又回到了欧洲央行，并未进入到实体经济并支持其发展。此外，为解决流动性危机和回笼资金，欧洲银行业加快了全球业务的收缩步伐。目前，很多欧洲银行已撤回在中东的投资，在美洲和亚洲的业务也呈现收缩状态。欧债危机与银行业危机的恶性循环进一步拖累了全球经济的复苏进程。部分成员国疲弱增长前景已经传染至其他欧元区国家，不断恶化的债务危机仍是关系全球金融稳定的关键，欧元区和全球经济前景的恶化将带来资产价格的波动，并且伤害银行账面价值，进而导致信贷收缩。债务危机爆发以来，致力于欧元区财政统一的欧盟似乎找到了最恰当的切入点银行业联盟，将成员国银行业监管权集中到欧盟和欧洲央行层面，从而对欧洲的大银行给予更好的监管与救助，能有效打破主权债务危机与银行业危机的恶性循环。4、保护存款者利益欧洲银行联盟将建立一个覆盖欧元区银行体系的存款保险机制，在银行破产或重组时保护欧元区储户利益。债务危机以来，一些欧洲国家银行出现了不同程度的挤兑现象。汤森路透数据显示，自2010年初以来，希腊银行业流失存款约720亿欧元，占比约30%。希腊最大的5家银行2011年流失存款370亿欧元。去年欧洲各国银行存款也出现明显转移，比利时两家银行遭遇了超过1200亿欧元的存款流失，其中就包括被迫接受救助进行重组的德克夏银行，法国银行业存款流失约为900亿欧元，意大利银行存款流失约为300亿欧元。在银行重组和破产清算时，债权人（本国其他银行、欧元区其他国家尤其是核心国银行、）和储户分担了大部分损失。2008年以来，西班牙银行和政府用于银行体系正常运行、支持银行重组计划的资金相当于其GDP的18%。为保护存款者和纳税人利益，银行联盟必须介入到该地区银行的监管当中，建立欧洲存款担保机制用以保护存款者，并同意欧盟层面的危机解决安排。（二）相关风险1、增大欧洲央行的责任和负担由欧洲央行一统监管权，也就意味着欧洲央行将成为最终贷款人，监管体系将涵盖欧元区全部的6000多家银行，这等于既放大了欧洲央行的权力，同时又增大了央行的责任和负担。由欧洲央行承担对欧元区银行业的监管主要是因为各方对欧洲央行的信任比其他任何机构都要更多一些，但要欧洲央行担当最后购买人的角色，将受困国家的债务货币化。欧洲央行与美联储的距离还比较远，欧洲央行在市场购买的债券规模大概为欧元区GDP的2%，而美联储则在20%以上。危机以来，欧洲央行的权力正在扩大。以长期再融资操作为例，这实际上是针对较弱银行的一种救助机制。欧洲央行不仅担负了宏观审慎监管职责(负责总体金融稳定)，又承担了微观审慎监管权力(负责个体银行的稳定)。除了行政上的问题，微观监管职责与欧洲央行货币政策的基本任务（维持物价稳定）有潜在冲突。这可能会带来政治压力和干预，从而破坏欧洲央行的独立性。在这样的背景下，欧洲央行作为欧洲银行统一监管机构的可信度大打折扣。2、增加欧洲银行监管成本欧洲银行业单一监管机制将会导致多头监管、监管分歧，并增加监管成本，导致监管低效。虽然欧洲央行统一了成员国银行业监管权，但是欧洲银行监管局的监管依旧保留并从属于前者，此外，由于各成员国主权利益的不一致，可能导致多头监管现象的发生。欧洲银行监管局主席恩利亚警告称，建立欧洲银行业单一监管机制意味着欧洲央行将对辖内国家使用同一套监管法规，这会给区内外国家带来监管的意见分歧。一旦银行业监管权被欧洲央行收走，成员国自己经济政策也会受到欧洲央行新监管权力的影响，这可能会增加银行监管成本，并导致监管的低效率。3、加大问题银行债务的社会化风险在欧洲银行联盟的框架内，欧洲纳税人将为欧洲的问题银行承担更多的责任与风险，欧元区向债务共担和社会化又迈进了一大步。未来，陷入困境的欧洲银行可以直接向欧洲稳定机制申请救助。此前，拯救破产银行，需由成员国政府出面申请救助，同时承诺进行财政紧缩和结构改革，并承担相应地偿还义务。新的救助机制意味着银行业的风险被转嫁给所有联盟内的成员国，而风险链条的最后承载者是联盟内的纳税人。银行联盟意味着对联盟内的银行实行债务共担，债务社会化程度加大，为银行家的冒险行为埋单的是欧洲的纳税人。银行债务社会化无助于问题的根本解决，相反有可能扭曲国民经济领域的投资决策。银行债务共担的条款一旦获得通过，银行联盟未来将有可能不断面对来自危机国家提升担保额度的压力，寻求救助的前提条件也有可能大打折扣。三、建立欧洲银行联盟的未来前景虽然欧盟领导人草拟了欧洲银行联盟计划的时间表，但是在平衡各成员国利益和具体操作和落实上还存在诸多困难，欧洲银行联盟计划的最终实现很可能会被推后。此外，欧洲银行联盟还需要财政联盟相匹配，只有建立在财政联盟的基础之上，欧洲建立银行联盟才具有实质意义。（一）时间表可能延后短期内建立欧洲银行联盟存在诸多困难。按照欧洲银行联盟的路线图，欧盟将在2012年底成立欧元区统一的银行监管机构。银行业联盟目前处在初步计划阶段，欧盟峰会只是搭了一个银行业联盟的空架子，其走势可能还需要看欧债危机的演变进程以及各国领导人态度。欧元区内外欧盟国家在很多关键问题上还存在分歧，欧盟建立银行联盟需要平衡各国的相关利益，该提案的最终实施须得到所有欧盟国家的通过，要在2013年1月1日之前取得突破性进展还是很困难的。目前来看，由于欧洲银行业联盟将会削弱伦敦的国际金融中心地位，英国是该计划最可能的潜在反对者。欧元区两大经济体德国与法国对银行业联盟态度不一，德国希望欧元区成员国监管机构保留对各国地方储蓄及合作银行的主要监管权，欧洲央行仅监管欧元区的系统重要性银行。此外，欧洲银行业联盟在三个方面内容的具体落实上可能存在很多困难，如何在监管与救助之间寻求有效平衡，是欧洲银行联盟面临的主要问题。监管委员会的构成、监管的权限、惩罚机制、救助基金的权重构成、存款担保额度等诸多细节仍有待澄清。即使在最好的情况下，成立欧元区银行业监管机构并让它运转起来，也需要9到12个月的时间。德国金融监管局局长埃尔克柯尼希称，各方将欧洲央行接管监管权的最后期限设定在了明年年初，这显然是不切实际的，或许再延后一年到2014年年初才是合理的。（二）需要财政联盟相匹配欧洲银行联盟还需要财政联盟相匹配。只有在实施财政联盟之后，欧洲建立银行联