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论公共服务市场模式下的高校后勤服务李雪芹 孟淑华（河南商丘师范学院 商丘 476000）本文摘要：对于高校后勤社会化改革,完善的市场监督管理是其顺利进行的重要保障。切实有效的后勤服务市场监管体系的建立,不但是保证剥离转制后的经济实体或后勤企业提高服务质量与服务水平的重要条件,同时也有助于及时发现和解决改革中遇到的新矛盾,以保障改革的顺利进行。文章从现代市场经济体制下公共服务市场化的视野,审视我国高校后勤社会化改革的现状和困境,提出改变目前高校后勤改革过程中的“路径依赖”,通过明确高校后勤改革的市场化原则,遵循市场机制推进改革;逐步剥离后勤服务职能,遵循市场规律推进改革。关键词 公共服务市场化 高校后勤改革 政府职能 高校后勤社会化服务公共服务市场化是各国行政改革的一个重要趋势和潮流,它已成为有效改善公共服务的重要举措,也为世界各国政府的治理提供了新的视野。就我国高校而言,如何进一步推进后勤服务社会化改革以有效改善后勤服务,构建高效、优质的后勤服务保障体系, 已成为当前高校后勤改革的突出而亟待解决的问题。目前,在高校后勤社会化改革进程中,大多数高校形成了“小机关,多实体”的模式,而且部分高校组建了后勤服务公司,也有部分高校引进了社会企业参与校内竞争，高校后勤的主要职能从办后勤已经逐步转向了管后勤。分析和评价现代市场经济体制下的高校后勤服务市场的基本模式,审视我国高校后勤社会化改革的现状和困境,对于进一步推进以市场为导向的高校后勤改革具有重要意义。一、公共服务市场化的基本内涵及意义公共服务是指城市公共领域所提供的直接的和间接的服务的总称,具体包括基础设施、公共交通系统、公共教育、消防救灾、信息服务等等。在传统的公共服务体制中,政府承担着组织和实现公共服务生产的全部责任。20世纪80 年代后,各国纷纷对公共服务领域进行市场化改革。所谓公共服务市场化,是在不放弃政府的“掌舵”作用(即不放弃政府制定公共政策等责任)的前提下,将原有由政府承担的部分公共职能推向市场,通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用,以达到有效改善和提升公共服务的目的。从本质上说,公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。它借助社会或市场的力量把服务的提供者或安排者与生产者分离开来,把本应该由社会承担的那部分公共服务职能真正交由社会来行使。市场化使原有的政府决策投资并生产公共服务的模式,逐步转变为以市场机制为杠杆吸引私人资本和社会资源,使得以往的一元格局为市场化的多元格局所取代。实践表明,公共服务市场化改革的意义巨大，它改变了政府对公共服务“大包大揽”的局面,有利于政府缓解财政压力;通过市场机制扩大了政府供给公共服务的资源及技术力量,降低了成本,提高公共服务生产效率,提升了公共服务的质量;使政府从直接提供公共服务、直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来,将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面,这将有助于其真正意义上的职能转变,即政府“ 掌舵”,市场“划桨”,建立起以市场具体运作为依托,以政府宏观管理为维系的公共服务运行机制,从而实现公共机制与市场机制的有机结合。二、公共服务市场化视野下高校后勤改革的现状和困境分析对于高校后勤服务市场的监管,监管主体是政府作,主要是通过立法及政策引导、经济杠杆等手段来对高校后勤服务市场进行宏观上的调控与监管。自1999年11月第一次全国高校后勤社会化改革工作会议以来,各高等院校按照国务院和教育部的有关要求并结合各自的实际情况,就后勤社会化改革进行了很多的探讨和尝试,取得了一定的经验和成绩,但也存在不少矛盾和问题。改革取得实质性突破,进入良性发展状态的高校还是少数,大多数高校在管理体制和运行机制上,还没有实现质的突破,依然在较大程度上垄断市场,自办后勤、运行效率低的问题没有从根本上解决,学校还没有从繁杂的后勤事务中解脱出来，还承担着办企业的风险 。高校后勤社会化改革处于两难境地,改革步伐相对滞缓。(一)高校后勤实体垄断经营,后勤运行效率低许多高校的后勤社会化改革,主要还是把原有的行政事业化的后勤社会化、市场化。后勤服务公司是由原来的后勤部门转换而来的,仍然是自办后勤、独家经营。情形为后勤服务垄断现象,即由改革前的依附性后勤服务体制变成改革后的垄断性后勤服务体制。所以后勤剥离有名无实,只是“旧貌换新颜”。在这种情况下高校后勤经营服务及管理活动明显缺乏开放性,学校没有选择权,社会优质资源无法进入学校参与服务,后勤缺乏激励机制,以致后勤服务质量和运行效率均较低。虽然有高校探索建立内部竞争机制,但是其作用是非常有限的。另外,由于自办后勤,产权关系不明晰,大多数高校依然没有摆脱办后勤的负担和办企业的风险,一切经营管理和投资上的风险依然由学校承担。(二) 高校后勤管理体制不合理, 后勤服务市场机制作用受控计划是后勤改革前高校后勤资源配置的主要方式,计划机制和行政干预机制是高校后勤运行的主要机制。由于后勤服务的质量和价格对学生的学习、生活和思想情绪有着直接影响,易诱发事端和影响学校乃至社会的稳定,导致许多高校管理部门和高校负责人过分强调后勤服务市场的属性与一般社会服务市场的差异性,首先考虑的是如何稳定教育管理秩序,经常施之以非市场化的手段,这不但干扰了后勤企业的正常经营,而且使后勤服务市场的竞争机制、价格规律、供求关系等市场机制难以充分发挥作用,阻碍了改革的深化。(三) 高校后勤产权关系不明晰,高校担负着不必要的风险由于改革不到位,产权关系不明晰,大多数高校依然没有摆脱办后勤的负担和办企业的风险。虽然在一定程度上实现了独立核算、自主经营,但绝大多数后勤服务实体尚未注册为独立法人企业或者注册后的也多数属于学校独资,都未真正脱离学校。由于学校后勤实体自主经营权没有真正企业化,加上社会资金的渗入,许多学校后勤产业发展较快,参与社会经营活动日益增多,社会融资、银行贷款数额巨大。后勤实体赚钱自己支配,缺钱则以高校后勤姓“教”为借口向高校要，没有“防火墙”,一切经营管理和投资上的风险依然由学校承担。三、公共服务市场化视野下进一步推进高校后勤改革高校后勤改革的基本策略在于推动政府职能转变，在提高服务效率、有效改善和提升公共服务上起到了举足轻重的作用，高校后勤社会化改革的方向就是将国家和学校办后勤的职能逐渐交给社会,纳入社会主义市场经济体制,改变原来的“小而全”“大而全”的局面。对以市场为导向的高校后勤改革来说,借鉴公共服务市场化改革的成功经验,改变改革过程中的“路径依赖”,进一步推进改革,其意义是重大的。(一)明确市场化原则,遵循市场机制把高校后勤彻底改革公共服务市场化表明垄断公共服务的供给是行不通的,只有放松市场限制,把竞争机制引入公共服务的一些业务领域,利用市场的方法,才能实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。高校后勤社会化的目标是将高校后勤服务由封闭经营纳入到整个市场经济大环境中来,与社会各种服务主体一道形成共同的服务市场。实现后勤服务市场化,必须引入市场机制,而引入市场机制的实质是一个市场开放的问题，从本质上来说高校后勤市场化能否真正成功,取决于社会的参与程度和社会整体改革是否成功。通过有目的、有选择、有步骤地引进社会力量,适时适度地开放后勤市场,让其与社会上的服务机构参与平等竞争,不但有利于高校后勤服务实体提高经营管理水平和服务水平,而且可以打破单位制下的各种自成体系、自我配套、自行封闭的“大而全“”小而全”的资源配置方式和服务垄断格局,即改变内部服务的纵向一体化管理方式,逐步建立起社会的横向服务机制。通过优胜劣汰的市场竞争机制,改善和提高后勤服务质量, 降低成本损耗,节约高校办学资金,使后勤服务真正走向市场化、多元化、规范化的发展轨道。(二) 逐步脱离后高校的后勤服务应自觉遵循市场规律公共服务市场化把服务的提供者或安排者与生产者分离开来,借助于社会或市场的力量来提供公共服务,把本应该由社会承担的那部分公共服务职能真正交由社会来行使,反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。高校后勤服务属于社会第三产业范畴。根据马克思关于服务价值理论, 高校后勤服务既有服务属性,又有商品属性。在市场经济条件下,服务是商品,有使用价值和价值。服务商品的使用价值还有其特殊功能:节约时间,社会服务比自我服务有更高的劳动效率和服务质量。在计划经济体制下,高校后勤存在的“大而全”“小而全”的病症,限制了服务商品的使用价值和节约功能的发挥。剥离高校办后勤职能,是遵循社会主义市场经济的本质要求和商品经济法则,把高校后勤这些商品属性很强的“行业”回归到社会中,使其恢复原有的商品化的属性和功能,将自我服务转变为社会服务，社会承担的功能尽可能交给社会去办,为建立规范的后勤服务市场机制创造条件,并使高校规避办企业的风险。确保按市场方向推进改革公共服务市场化改革中,政府对公共服务不是撒手不管,而是侧重宏观方面的经济调节、市场监管,为公共服务的市场化营造一个开放、透明、竞争、有序的发展环境。高校后勤改革把高校后勤服务系统推向市场虽然提高了服务效率、缓解了后勤供应紧张的局面,但高校后勤服务市场化由于特殊性和复杂性等原因,也可能对高校后勤发展带来诸如学生权益受损,引发不稳定等问题。因此必须掌好“舵”和完善的高校后勤服务监控体系,以促进后勤服务市场的健康发展。如政府监督。随着高校后勤服务市场化的出现和发展,服务质量、价格、类型成为师生关注的问题,后勤部门各实体之间、高校后勤实体与社会企业之间等方面会出现某种程度上的紧张关系。政府通过政策引导、立法、经济杠杆等手段加强监督和调控;再如学校监督。高校后勤服务以社会承担为主,不是高校不要后勤、放弃对后勤的监督与管理。而是通过建立后勤服务企业的资质认证标准、准入机制和退出机制、高校后勤服务质量评价体系等,构建竞争有序、监管严密的体系,对高校后勤市场的宏观管理,正确处理眼前和长远利益的关系,努力做到后勤服务优质、低价、高效。三是师生监督。师生监督有效手段就是重视过程监督,对后勤服务主体的自由选择本身就是经常性的过程监督。三)加强政府的主导和管理作用,确保改革公共服务市场化。政府主导原则和市场机制原则缺一不可,如果没有正确有效地发挥政府的主导作用,市场机制的作用也不可能有效发挥。前者是主要原因,后者是次要原因。一个有效的公共服务体制要充分发挥政府的主导作用,发挥其规划、协调、监督、服务的功能。我国高校后勤的问题是原有计划经济体制的产物,高校后勤改革是自上而下推动的,政府是改革的发动者,在高校后勤社会化改革中无疑要起到主导性的作用。高校后勤社会化改革从表面上看是单项改革,实际涉及政府的计划、财政、建设、税务、土地管理、金融、建筑、房产管理等社会许多方面,政策性很强,实践要求很高,是一项复杂的系统工程。对于这场改革,没有政府的统筹、领导,好多问题是解决不了的,也是无法顺利进行的。当地政府对高校后勤社会化的重视程度、支持高校改革的力度以及给予优惠政策的宽度都影响着高校后勤社会化的进程。多年来的高校后勤社会化改革实践证明,政府主导作用发挥好的,这个地区高校后勤社会化改革进展就好,如上海、湖北、陕西。尽管国外高校后勤管理的模式不尽相同,但社会化程度都比较高的主要原因是政府给予了足够的重视。因此,在当前高校后勤改革面临新情况、新问题、新挑战的时候,支持和推进高校后勤社会化仍然是各级政府及其职能部门义不容辞的责任。政府要以一个主动的角色出现,把高校后勤改革列入政府的主要工作范畴,组建由有关职能部门和学校参加的后勤改革协调小组进行组织和协调,制定高校后勤改革规划和政策法规等实施办法;要在资源配置以及经费投入等方面给予最大限度的倾斜;要在政策上扶持和关心后勤改革,特别是在改革过程中涉及到的土地、税费及手续环节上给予大力支持;要提供优惠条件促进高校后勤经济实体加快向现代企业转变的步伐;要把高教事业的发展同城市区域发展紧密结合,合力推进高校后勤社会化的进程。同时,要以政府为主导、以行业协会为主体促进行业协会建设。社会中介组织成为政府和市场的很好的桥梁。我国在推进高校后勤改革中不应过度依赖政府的行为,应大胆探索行业协会建设,发挥行业协会自律作用。后勤行业协会的定位应该是各类学校后勤实体以及企业组成的自律组织,它以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。通过行业协会的形式,建立起符合高校后勤服务的一系列行业标准,包括制定服务规范、收费限额、安全卫生和质量标准等等,发挥行业指导的作用。同时开展后勤人员培训、政策咨询、信息交流、检查评估等工作,实施行业管理。后勤行业协会的建设和发展有利于促进政府职能转变、规范后勤管理、促进后勤行业自律,是加强后勤管理的新平台。参考文献1 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