23对基层央行机关后勤改革的思考与探索（缩减板）.doc

对基层央行机关后勤改革的思考与探索 当前，随着金融体制改革的深入和基层央行高效履职的要求，基层央行机关后勤工作面临的局面日益纷繁复杂，服务和保障的要求越来越高，构建和谐、高效的后勤体系已成为基层央行后勤建设的重要课题。通过多年工作实践和理论探索，我们认为：基层央行机关后勤工作必须积极面对各种挑战，抓住基层央行后勤工作的切入点和关键环节，准确把握发展脉搏，紧紧围绕基层央行履职这个中心，大力推进后勤改革和发展，为基层央行工作提供坚强有力地后勤保障服务。一、基层央行机关后勤改革必要性的新认识（一）只有不断深化机关后勤改革，才能逐步摒弃传统机关后勤的弊端。发端于革命战争时期的军事共产主义供给制，形成于五十年代初期带有浓厚自然经济色彩的产品经济体制的传统机关后勤体制，具有明显的时代特征：一是大而全、小而全、自我封闭、自给自足。既抓后勤管理又抓后勤服务，既管工作后勤又管职工生活后勤。二是无偿服务，具有浓厚的福利型、供给制色彩。三是依附于党政机关，具有单位部门所有制性质。传统机关后勤，在组织形式上，依附于党政组织系统；在管理体制上，接受党政机关的领导，在财产物资上，固定资产投资由国家和单位提供，归单位部门所有，为单位部门服务；在管理方式上，主要依靠行政手段管理，用指令性计划和行政命令推动工作，机关后勤实际上具备了单位部门所有制的性质。对后勤部门而言，生死存亡完全信赖于机关，对机关而言，后勤部门无偿提供的福利型服务，成为职工生活的必要补充、难以割舍，从而加重了机关职工对传统后勤体制的信赖。这种相互联系、相互信赖的复杂关系，是机关后勤服务成为商品的严重掣肘，随着社会整体环境的变化，其弊端日益显现。一是重投入、轻产出，经济效益低下。二是缺乏动力机制，劳动效率和服务水平不高。由于后勤服务对象、范围、任务等都由机关决定，其服务经费由机关供给，职工的工资、资金、福利的分配方式、总体水平与机关基本相同，经营好坏与服务单位职工关系不大。因此，既无外在压力，又无内在动力，使服务工作难以从根本上改进。（二）不断深化基层央行机关后勤改革，是后勤建设和发展的根本要求。第一，深化机关后勤改革，是政策要求，是现实需要。党的十三届四中全会明确提出机关后勤体制改革要逐步实现“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的目标。随后，有关部门先后出台了国务院各部门后勤机构改革实施意见、关于加强机关服务中心建设若干问题的意见等一系列文件。这些文件是推动机关后勤改革的根本依据。一是明确了机关后勤体制改革是政府机构改革的重要内容，以转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率为指导；坚持管理科学化、服务社会化的方向和精简、效能、统一、责权一致的原则；以为机关服务为宗旨，实事求是、稳步推进。二是逐步实现政事职责分开、管理与服务职能的分离。明确了机关后勤管理职责由机关行政机构承担，使用行政编制，主要任务是规范管理职能和工作程序，提高后勤管理科学化水平；同时将机关后勤服务部门从机关行政序列划出，成立独立法人资格，独立核算、逐步实现自收自支，作为机关组成部分的地位不变。三是明确了机关服务中心执行事业单位工资制度，根据工作需要合理设置岗位、选配人员；完善管理人员聘任制和用工制度，逐步建立养老、医疗、失业等社会保障制度；对从机关划转到服务中心的人员，按照“老人老办法”的原则给予照顾。四是明确了机关服务中心为机关提供后勤服务属于非经营性活动，不以盈利为目的；为保障机关服务中心的经费支出，按行政编制人员标准划拨机关后勤服务费，逐步实行定额补贴和服务费用结算制，收费标准与机关经协商确定，在一定时期内享受免税政策。五是机关服务中心以安置分流机关后勤人员为主开办的经济实体，不同于党政机关办企业，享受税收优惠政策；机关服务中心要加强对服务经营单位服务质量、经济效益、收入分配等方面的监督管理，组织推进改革。第二，机关后勤改革的经验成果，为我们提供了有益的启示和借鉴。过去几年，我们通过走访一些后勤单位，其改革模式，大概有以下四个方面：一是划转和调整职能。实行管理与服务职能分离的办法，一些机关后勤部门从“变通”到“迂回”，经历了分分合合、“明分暗合”的过程。按照机关后勤改革的政策要求，一部份管理职能划给办公室，一部份服务职能划归机关服务中心。但由于受机关行政编制的限制以及运转中存在的问题，大多数单位采取委托管理的方式，又使管理职能回归服务中心；有的将机关财务等管理职能留在办公室，但仍使用机关服务中心人员；有的单位感到分离后内耗增大、磨擦增多，又重新合并回归一体。二是精简机构和人员。按照“老人老办法、新人新政策”的原则，将后勤人员大幅度地向服务中心以及独立核算的服务经营单位转移。有的采取提前退休、保留待遇等优惠办法，以减少老职工。加大了人员结构调整力度，聘用人员占比逐步增大。三是实行后勤服务费用结算。普遍采取服务费用结算办法，在后勤服务单位与机关之间建立起了初步的经济关系，改变了后勤服务单位直接由行政经费供养的状况。四是实行人员聘用。改变传统的机关用人模式，通过考试考核、公开选拔、双向选择，实现竞争上岗，初步建立了内部竞争机制，改变了“大锅饭”的状况，后勤职工队伍得到优化。（三）基层央行机关后勤仍面临着诸多实际问题，必须通过深化改革加以解决。一是改革目标的实现方式需要进一步探索。主要包括：1、管理与服务职能分离问题。大多数后勤单位是名义上有所分离，而实际上没有分离，后勤管理职能陆续回归服务中心渐成风气。2、后勤服务社会化问题。服务社会化经这一改革目标不容置疑，关键是如何实现社会化。总的看，有走出去或请进来两种方式。从走出去的情况看，由于机关后勤职工构成、人员成本和市场变化等原因，真正能够走出去的很难见到效果。前些年一些单位自办的汽修厂等经营机构基本停办，能够自下而上的经营机构大多打的是为机关谋福利的牌，以此换取机关对后勤职工的安置和待遇。从请进来的情况看，确有长足进展，通过引入市场服务资源，由于成本低、好管理而受到欢迎，但传统体制下的老职工消化问题仍是制约的瓶颈。3、后勤资产划分及盈余分配问题。由于后勤服务中心及所属服务经营单位占有使用国有资产，服务经营中占有一定的垄断地位，内部服务经营市场与社会服务市场相割裂，对内服务结算价格没有形成市场机制，后勤资产划分及盈余分配问题成为困扰后勤服务经营单位进一步发展的重大问题。二是职能定位不清、处境尴尬。按照理想的改革目标和市场经济国家机关后勤工作的经验，后勤管理工作是机关内部管理的重要组成部分，后勤管理部门列入机关行政序列；服务经营工作由社会性机构提供，与后勤管理部门没有行政隶属关系，只是客户和供应商的关系。虽然经过了十余年的改革，但这些问题尚未解决，机关后勤部门有时作为机关的内设管理机构，有时又作为事业性的服务机构，还有时被作为经营实体，其地位和处境比较尴尬。三是突出问题亟需解决。主要面临后勤人力资源和资产权属两个突出问题。后勤职工年龄大、文化低，加之长期从事单一的后勤工作，给人员调整安排带来很大难度。加之工资上调、福利待遇逐年向好，人员成本费用不断攀升，经费矛盾十分突出，改变人力资源结构问题十分紧迫；后勤部门资产权属不清晰，无法进行有效的利益分配，内部分配自主权难以真正落实到位；同时受后勤部门是机关职工福利提供单位历史惯性的影响，在当前形势下操作风险进一步加大。近年来在审计检查中发现的具体问题，为我们提供了深刻的教训。当前，基层央行机关后勤改革正处于优化变革的发展阶段，进则能够图变求存，退则可能会落入困境，弄不好还要承担历史的责任。2007年，国务院下发的改革规划中，明确由国管局牵头，加快推进机关后勤服务社会化的进程。面对这种形势，我们必须充分认识到基层央行机关后勤改革是一场思想意识上的重新认识和警觉，是一次心灵与职责上的震撼与强化。我们必须准确分析和判断机关后勤改革和发展的新形势，应明确三点共识：第一，传统的机关后勤体制必须改革，这是历史潮流、不可逆转，早改早主动，要充分利用有利机遇解决好自己的问题。第二，机关后勤改革是长期任务，要充分认识改革的艰巨性和复杂性，不可能“毕其功于一亏”，后勤改革目标是在不断深化中实现的。第三，机关后勤改革既要体现“战略意图”，又要研究“战术方法”，既要考虑宏观环境，又要注意微观条件；既要把握好改革的力度和节奏，维护好机关的整体利益，又要照顾好大多数职工的利益，选准改革破口，成熟一项推出一项，稳步推进，逐步解决央行机关后勤深层次问题。二、基层央行机关后勤改革思路的新研究（一）基层央行机关后勤改革的思路。目前，基层央行机关后勤大多数是集管理、服务、经营于一身的体制框架，通过改革逐步实现机关后勤与机关利益融为一体的后勤改革模式。一是要强化管理、淡出自办服务。实现服务社会化是一种必然趋势，在目前情况下，基层央行机关后勤应该选择淡出自办服务，通过“花钱买服务”，借助市场优质的服务资源，大胆地把服务“引进来”，成为服务的监管者，同时，要努力提高监管能力，集中精力抓好以资产管理为核心的行政事务工作和服务监督管理工作，因为这一块管理工作不可能也不应该社会化。二是要实现后勤部门与机关利益一体化。服务中心作为内部服务机构，仍然与服务市场相割裂，服务结算价格不能通过市场机制形成，内部服务结算价格的确定实际上成为讨价还价的一种博弈。然而服务中心通过结算的方式将行政费用转为中心收入，又将中心收入作为福利反哺于机关。如果将自办服务职能淡出，强化包括监管服务在内的后勤管理职能，使后勤部门定位于机关内设的综合管理部门，让后勤部门不再成为单独的利益主体，而视它为机关的利益为自己的利益，即与机关利益一体化，代表机关管理资产、监管服务，其体制不顺的问题就可以得到解决。三是要形成后勤职工成长交流的良性循环。近年来，后勤职工处于封闭的人事管理体系之中，缺乏与体制外人员的交流；又由于人员逐步老化，势必形成存量工人向管理职能岗位转移，从而影响了管理岗位整体水平的提高，影响了管理科学化水平的提升，并使后勤干部形成淤积，加之传统的思维定势和作风观念难以改变，后勤干部提拔难、成长进步慢，一干几十年，就成为必然结果。要从根本上改变这种恶性循环，就必须改变后勤职工人事管理的封闭状态，实现人员的正常流动。用人机制采取与机关相同的方式，实现无障碍交流，通过多次交流，后勤干部的年龄结构和文化结构就会得到优化，整体素质就会得到改善，素质提高以后，又进一步消除了相互交流中条件上的限制，实现了干部交流上的良性循环，后勤部门的思维方式、工作作风就可以从根本上得到改变。如此这般，长期困扰后勤部门体制不顺、人员老化、观念传统等问题就可以逐步从根本上得到解决。（二）基层央行机关后勤改革的目标。后勤改革的目标应着眼适应机关履行央行职责的需要，坚持为基层央行中心工作服务、为构建和谐机关服务、为干部职工生活服务的宗旨，通过理顺机关后勤管理、服务、经营的职能关系，建立职能规范、责权明确、廉洁高效的管理体制，构建市场主导、监管到位、保障有力的服务运行机制，实现后勤管理科学化、服务社会化改革。并在此基础上努力实现管理水平、服务质量和经营效益的进一步提高，为保障机关运转、降低行政成本、构建和谐、节约型机关作出积极贡献。三、基层央行机关后勤改革方法的新探索。由于人民银行职能的不断加强，随之对基层央行机关后勤工作提出了更高更新的要求，为此必须紧密围绕基层央行履行职能这个心，准确把握管理与服务这条主线，积极探索符合科学发展、适合实际需要和未来发展的基层央行后勤工作新路子。（一）围绕一个中心。即后勤工作必须以保障基层央行履行职能为中心。随着人民银行职能的转换，贯彻执行货币政策，提供区域金融服务，维护辖区金融稳定三大职能成为重中之重，反洗钱和信贷征信管理等新职能也使基层央行的各项工作面临新的机遇和挑战。基层央行各项工作都要围绕切实履行这些职能而展开。后勤工作尽管是千头万绪，繁杂琐碎，但其出发点和归宿点都必须落脚到履行央行职能这个中心上来。（二）立足两个基本点。即后勤工作必须牢牢把握管理和服务两个基本点。按照社会学的分类，后勤工作同时具备自然属性和社会属性，这种两重性决定了后勤工作两个基本职能，那就是管理和服务。正确认识后勤工作的两重性，对我们做好新时期基层央行后勤工作，坚持科学的发展观，实现后勤工作的科学化、民主化和高效化具有十分重要的意义。基层央行的后勤管理，就是要对后勤部门的人力、物力、财力进行计划、组织、指挥、协调、控制，使之以最小的投入、最低的能耗，取得最大的产出，最大限度地满足人民银行履行职能和职工生活的需要。与此同时，后勤工作又是服务工作，从它的对象来看，后勤并不直接体现基层央行的社会职能，而只是为央行履行职能提供保障的服务性工作，后勤工作社会价值通过保障央行职能的有效实施得以体现。（三）强化三项建设。即后勤工作必须强化思想、队伍和制度三项建设。首先，思想建设是前提。要着重强化后勤人员的服务意识，使他们增强服务观念，明确服务宗旨，这是搞好后勤工作的根本。其二，队伍建设是关键。在定编、定岗、定责的基础上，要结合人民银行系统的全员岗位任职资格考试，根据后勤人员自身的能力和条件，对照岗位和职责要求，进行系统的培训和考试，以提高后勤人员的综合素质。其三，制度建设是保障。为了确保后勤工作科学和规范，必须从人、财、物等方面建立健全一套比较完整并且行之有效的规章制度，做到管理有章法，服务有保障。（四）处理好三种关系。即后勤工作必须正确处理巩固与发展、管理与服务、政策性与群众性的三种关系。一是要正确处理巩固与发展的关系。抓基层打基础贵在持之以恒，基层央行的后勤基础建设不可能一劳永逸，旧的问题解决了，新的问题还会不断出现。我们只有在不断解决问题中才能求发展求进步，所以抓基层打基础抓落实是永恒的话题，是基层央行后勤基础建设自身的内在的客观要求。发展是硬道理，科学的发展观是后勤工作的生命线。要不断研究新情况，解决新问题