工程建设领域商业模式探讨

工程建设领域商业模式探讨 集集团团公司市公司市场场开开发发部部 2014 年年 9 月月 一 政策背景及相关法律法规 一 国家关于基 一 国家关于基础设础设施等施等领领域鼓励社会投域鼓励社会投资项资项目的政策推目的政策推动动 实际上 中央鼓励支持社会投资基础设施等领域早已有之 2005 年 国务院发布 非公经济 36 条 即 关于鼓励支持和引导个体私营 等非公有制经济发展的若干意见 时就提出 允许非公有资本进入公 用事业和基础设施领域 2010 年的 新 36 条 又将鼓励民间资本参与 的基础产业和基础设施领域细化为 交通运输 水利工程 电力 石油 天然气 电信 土地整治和矿产资源勘探开发等 将市政公用事业建 设细化为城市供水 供气 供热 污水和垃圾处理 公共交通 城市园 林绿化等领域 近年来 为加快投融资体制改革 推进投资主体多元 化 进一步发挥社会资本作用 国家又陆续出台了一些指导性政策和 意见 1 2013 年 9 月 国务院发布国发 2013 36 号 国务院关于加强 城市基础设施建设的意见 推进投融资体制和运营机制改革 该意见在推进投融资体制和运营机制改革方面提出 建立政府与 市场合理分工的城市基础设施投融资体制 政府应集中财力建设非经 营性基础设施项目 要通过特许经营 投资补助 政府购买服务等多 种形式 吸引包括民间资本在内的社会资金 参与投资 建设和运营 有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目 在市 场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待 创新基础设施投资 项目的运营管理方式 实行投资 建设 运营和监管分开 形成权责明 确 制约有效 管理专业的市场化管理体制和运行机制 积极创新金融产品和业务 建立完善多层次 多元化的城市基础 设施投融资体系 研究出台配套财政扶持政策 落实税收优惠政策 支持城市基础设施投融资体制改革 2 2013 年 11 月 十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济 以及推进城市建设管理创新 十八届三中全会提出的积极发展混合所有制经济 国有资本 集 体资本 非公有资本等交叉持股 相互融合的混合所有制经济 是基 本经济制度的重要实现形式 有利于国有资本放大功能 保值增值 提高竞争力 有利于各种所有制资本取长补短 相互促进 共同发展 允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济 国有 资本投资项目允许非国有资本参股 允许混合所有制经济实行企业员 工持股 形成资本所有者和劳动者利益共同体 推进城市建设管理创新 建立透明规范的城市建设投融资机制 允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道 允许社会 资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 研究建立城 市基础设施 住宅政策性金融机构 3 2014 年 5 月 国家发改委发布发改基础 2014 981 号 国家发 展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 决定在基础设施等领域首批推出 80 个鼓励社会资本参与建设营运的 示范项目 首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的 80 个项目涵盖 铁路 公路 港口等交通基础设施 新一代信息基础设施 重大水电 风电 光伏发电等清洁能源工程 油气管网及储气设施 现代煤化工 和石化产业基地等方面 鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资 独资 特许经营等方式参与建设及营运 4 2014 年 5 月 财政部成立 PPP 工作小组积极倡导 PPP 模式 在当前经济增速下行压力较大 投资又受制于地方债务限制的情 况下 财政部部长楼继伟强调推广使用 PPP 模式 不仅是一次微观层 面的 操作方式升级 更是一次宏观层面的 体制机制变革 PPP 模式已经被提升到国家治理现代化 市场发挥决定性作用 快速转变政府职能 建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等机制 变革的高度 目前的现实是 长期由政府主导的基本建设投资已经将巨额的社 会资本固化为 钢筋混凝土 并产生了巨额的地方政府债务 从现有 国内的政治经济体制看 地方政府承担了过多的社会职能 需要大量 的资金才能维持 公开数据表明全国地方政府债务总额已经高达 10 万亿人民币 但如果加上无法统计的隐性债务 我国地方政府债务总 额要远远高于这个数字 正因如此 银行为了规避地方政府债务的风 险普遍拒绝再继续向地方政府提供贷款融资 甚至拒绝向政府设立的 交投公司 城投公司 提供贷款 而中央政府长时间的房地产调控 政策使得地方政府以出让土地获得资金的方式难以为继 所以地方政 府缺乏建设资金目前是普遍现象 二 相关法律法 二 相关法律法规规 1 国家住建委 市政公用事业特许经营管理办法 自 2004 年 5 月 1 日起施行 2 财政部财预 2012 463 号文 关于制止地方政府违法违规融资 行为的通知 进一步规范地方政府的融资行为 避免违规违法融资 二 行业发展现状 这里选取了中国建筑股份有限公司 中国交通建设股份有限公司 中国电力建设股份有限公司三家建筑央企同行 介绍其在投资业务经 营理念 业务拓展领域 业务规模和特点等方面的情况 相关数据来 源于其上市公司 2013 年年报 投资主要指业务性投资 不包括对外 股权投资 委托理财等其他投资 一 中国建筑股份有限公司 一 中国建筑股份有限公司 1 经营理念 中国建筑全力推进资本经营和生产经营双轮驱动 以建筑 地产 业务为核心 充分发挥 房建工程 基础设施 设计勘察 投资开发 四 位一体优势 围绕国家城镇化发展战略 加快商业模式创新 积极探 索水务环保等新型业务领域 2 投资业务领域 房地产开发 融投资建造 城市综合建设 3 投资业务规模 4 投资业务发展特点 融投融投资资建造建造业务业务 该公司融投资建造业务涉及市政 路桥 轨道交通 铁路 保障房 及公关建筑等领域 2013 年期末 投资项目共计 108 个 累计 自项 目开拓以来 实现投资项目回购款 253 亿元 按投资模式划分 BT 项 目 96 个 BOT 项目 2 个 融投资带动总承包项目 10 个 1 融投资建造业务呈现集中高效发展态势 投资回款加速 投 资业务现金流状况开始改善 全年实现回款 127 亿元 同比增长超过 40 与完成投资额增长 基本持平 2 投资布局进一步集中 前 20 项大投资项目共完成投资额 251 亿元 占比 74 项目主 要集中在该公司核心战略投资城市 3 投资带动施工总承包业务显著 促进了基础设施业务转型和 经营结构优化 2013 年 该公司投资带动施工总承包的合同额累计约 1200 亿元 其中基础设施类合同额约 800 亿元 占比 67 4 通过融投资建造业务的发展 与地方政府 金融机构等建立 了紧密的战略合作关系 提升了品牌形象 城市城市综综合建合建设设及及统统筹城筹城乡业务乡业务 1 城市综合建设业务是该公司 2010 年以来探索的新的投资方 向 城市综合建设业务主要是指以土地资源及土地相关权益为核心 涵盖规划设计 土地一级开发 房建和基础设施工程承包 融投资建 造 房地产开发业务 招商和产业构建等全部或多种业务领域的大型 综合性开发建设项目 2013 年底 该公司在施城市综合建设及统筹城 乡项目 15 个 期内完成投资额 78 亿元 2 加强了业务发展的专业化力度 在集团层面组建了独立的投 资平台公司负责业务推进和发展 目前该公司已经完成在北京 天津 重庆 长沙 郑州等城市的业 务布局 商业模式不断完善 并在部分城市取得了突破性的业务进展 二 中国交通建 二 中国交通建设设股份有限公司股份有限公司 1 经营理念 该公司明确提出打造 五商中交 的战略定位和目标 2013 年 以 发展成为城市综合体开发运营商为目标 成功运作一批特大型项目 业务开拓初见成效 以发展成为特色房地产开发商为目标 围绕交通 基础设施投资建设与房地产开发捆绑思路 以一体化 土地一 二级 开发联动等发展模式 多个项目持续推进 作为交通基础设施综合投 资商品牌 投资业务由培育期走向规模发展和效益提升期 投资项目 长 短期结合 配置 布局更加合理 作为海洋重型装备与港口机械制 造及系统集成总承包商 港口机械各类产品市场地位巩固 海洋石油 开采平台 铺管船 大型钢结构等各类新产品开发和营销取得新业绩 2 投资业务领域 高速公路 市政基础设施为主的传统市场 城市综合体开发 土 地地产一二级联动开发 3 投资业务规模 2013 年新签合同额情况表 2013 年 该公司投资类业务新签合同额为人民币 585 35 亿元 同比下降 53 18 占基建建设业务的 13 按照项目类型划分 BOT 项目 BT 项目 一级土地地产开发项目的新签合同额分别是人民币 234 13 亿元 245 40 亿元 105 82 亿元 分别占投资类业务新签合 同额的 40 42 18 4 投资业务发展特点 1 投资类业务由培育期走向规模发展和效益提升期 2 整合集团产业资源能力 发挥投资先导作用 继续以 BOT BT 模式进入高速公路 市政基础设施为主的传统市场 投资理念和风险 把控日渐成熟 3 进一步放大产业链协同效应 稳步拓展城市综合体开发 土 地地产一二级联动开发 不断探索和实践更好的投融资模式 4 投资类业务长 中 短期项目有机结合 项目类型配置 地域 布局日趋合理 三 中国 三 中国电电力建力建设设股份有限公司股份有限公司 1 经营理念 加快推进结构调整 积极推动资源向主业集中 向优势业务集中 提高资源的使用效率和价值创造能力 在持续巩固水利水电业务优势 地位的同时 继续加大向非水利水电建筑 房地产投资开发 电力投 资和新能源投资开发领域的拓展力度 提高上述业务在公司业务组合 中的比重和地位 构建科学合理的业务结构 加快产业升级转型 同 时 突出一体化全产业链优势 促进工程服务转型 不断创新经营模 式 不断提升国际竞争力 该公司在 战略契合 能力可及 风险可控 效益可期 的原则下 有序 稳健推进投资业务 做到布局合理 规模适当 确保投资资产安 全可控 以电力为主 特别是水电为主的投资结构仍然是该公司投资 发展的主线 2 投资业务领域 电力投资与运营业务 高速公路 BOT 特许权经营业务 3 投资业务规模 电力投资与运营业务作为该公司的新兴业务板块 继续保持持续 稳定增长 电力投资类业务利润贡献显著增强 2013 年 该板块实现 营业收入 50 43 亿元 占主营收入的 3 51 同比增长 14 34 毛利 率为 46 68 较上年 43 39 增加 3 29 个百分点 该板块毛利率同比 增长的主要原因是公司火电运营板块盈利水平大幅提高 报告期内火 电运营板块毛利率较上年提高了 20 72 个百分点 其他业务主要包括商品贸易及物资销售以及高速公路 BOT 特许 权经营收入等业务 2013 年该板块实现营业收入 43 50 亿元 占主营 收入的 3 03 同比增加 12 62 毛利率为 11 17 较上年 7 75 增 加 3 42 个百分点 4 投资业务发展特点 1 建立了适应新型商业模式的管理体制和运营机制 大力推动 深化经营机制改革 创新商业模式 再造业务流程 增强创新发展活 力 为获取市场份额 拓宽业务领域和提高盈利水平发挥了重要作用 2 推进以产业链一体化为核心的工程总承包模式 并成为公司 承揽业务的重要方式 以 EPC BOT BT 等商业模式承建的较大规模 项目数量和合同额占比大幅提高 3 通过建筑工程承包领域 向勘探设计服务和投资运营领域两 头拓展和延伸 4 通过基础设施建设取得开发资源 探索工程承包业务和房地 产开发 电力投资与运营业务 租赁业务板块的协同发展 三 工程建设商业模式 通过以上三家建筑央企同行的投资业务发展情况看 创新商业模 式 构建科学合理的业务结构 加快产业升级转型 同时 突出一体化 全产业链优势 促进工程服务转型 不断创新经营模式 不断提升国 际竞争力 这里从三个角度来探讨工程建设的商业模式 一是从工程建设项 目交易模式角度 合同模式和管理模式 不包括融资模式 二是项目 融资模式角度 三是基础设施建设 PPP 融投资模式 一 工程建 一 工程建设项设项目交易模式目交易模式 工程建设项目的合同模式和管理模式共同定义了各参与各方的 角色和责任 确定了业主的支付方式和项目风险在参与各方之间的分 配 同时也为项目的组织实施提供了框架 工程建设项目属于一类特 殊的产品 其建设过程实际上就是业主出资购买承包商的建设成果的 过程 这也是买卖双方的交易过程 因此可以说合同模式和管理模式 共同构成了工程建设项目交易模式 1 工程建设项目交易模式的分类 目前 工程建设项目的合同模式一般可以分为三类 总价合同 单价合同 成本加成合同 而工程建设项目管理模式却有很多种 包 括 DBB 模式 Design Bid Build DB 模式 Design Build EPC 交 钥匙模式 Engineer Procure Construct Turnkey DBO 模式 Design Build Operate CM 模式 Construction Management PMC 模式 Project Management Contracting 还有 BOT Build Operate Transfer 及其衍生模式 Partnering 模式 PPP 模式 Private Participating Infrastructure PFI 模式 Private Finance Initiative 以 及 2004 年我国针对非经营性政府投资项目提出的代建制模式等 总的来说 上述各项目管理模式在范围上 侧重点上有所不同 其中 DBB 模式 DB 模式 CM 模式 EPC 交钥匙模式 PMC 模式 都是业主聘用承包商对项目进行建设 并付给承包商相应的报酬 虽 然承包商可能有时会负责前期规划和设计 如 PMC 模式 有时也可 能负责后期的运营 如 DBO 模式 但是这一类管理模式还是侧重于 业主与承包商进行交易 即工程项目的建设过程 而 BOT 模式 PFI 模式 PPP 模式等将承包商的工作范围拓展 到前期的融资和后期的运营上 确切地说是一种工程项目融资方式 业主一般通过授予承包商特许经营权的方式 使承包商获得收益 这 类融资模式在下一部分进行探讨 另外 Partnering 模式一般需要同 其他管理模式结合运用 属于比较特殊的模式 对于项目实施过程中 的不确定因素 Partnering 模式不采取索赔形式而是通过合作协商解 决 政府投资项目代建制是指政府主管部门通过公开招投标等方式 选择社会上具有先进项目管理技术 管理手段和管理思想的专业化项 目管理单位代替政府负责项目的投资管理和项目建设组织实施工作 项目建成后交付使用单位的制度 代建制 有助于实现政府投资项目 实施过程中 投资 建设 管理 使用 相分离 规范政府投资行为 提 高项目建设专业化管理水平 提高政府投资工程的建设管理效率和投 资效益 防止 三超 现象 我国目前政府投资项目 代建制 管理模式主要有两种 一是 政 府组建式 代建 即由政府直接设立专门的机构行使项目业主职能 对政府投资项目建设的全过程实施集中统一管理的代建管理模式 其 经费来源由政府财政部门直接划拨 但由于此管理模式为政府指定的 代建机构 缺乏竞争机制 政府对投资的约束机制不能完全发挥作用 而且有可能走上 政企不分 的老路 容易滋生腐败 不利于代建制的 推广和健康发展 第二种管理模式是 公司制 代建 是指由政府主管 部门设立基本的准入条件 通过市场公开招标或直接委托方式 从社 会上择优选定企业或中介机构作为政府投资项目的代建单位 此模式 是一种纯粹的市场委托关系 不受行政指令的控制 有利于充分利用 社会上的优秀资源 但由于目前还没有统一 完善的管理办法 对代 建单位资格认定 管理以及代建行为没有法律依据 因此 在实际操 作中会陷入困局 无论采用 政府组建式 代建 还是 公司制 代建 其实质都只从 形式上改变了政府部门作为政府投资工程的直接管理者 使政府对工 程投资管理 让权 但在实际操作中 由于对代建单位缺乏有效的监 管和风险制约 使得代建单位对工程投资管理承担的职责与其所赋予 的权利之间存在不对等 而且代建制不能解决政府投资建设项目资金 短缺的瓶颈问题 随着投资体制改革的深入 进一步放开社会资金进 入建设领域 已经是各级政府的共识 综上所述 根据工程建设项目业主与承包商的关系 将工程建设 项目的 DBB 模式 DB 模式 EPC 交钥匙模式 CM 模式 MC 模 式 PMC 模式 分为三类 1 传统交易模式 包括 DBB 模式 在该模式下 业主承包商一 般签订单价合同 2 总承包交易模式 包括 DB 模式 EPC 交钥匙模式 DBO 模 式 业主与承包商一般签订总价合同 3 管理承包交易模式 包括 CM 模式 MC 模式 PMC 模式 业主与承包商一般签订成本加成合同 2 工程建设项目交易模式的比较 传统传统交易模式交易模式 DBB 总总承包交易模式承包交易模式 DB EPC DBO 管理承包交易模式管理承包交易模式 CM MC PMC 说说明明 所适用所适用 工程建工程建设项设项目不同目不同 一般适用于比较简单的工 程建设项目 适用于大型工程建设项目 适合于大型复杂工程建设 项目 费费用和工期不同用和工期不同 传统的项目管理模式在招 投标之前必须完成设计 因此该方式的进度最慢 总承包交易模式可让设计 和施工搭接 可以提前开工 因此可以节省工期 又由于 其工作目标明确 有利于总 承包商控制项目的费用 管理承包交易模式下 绝大 部分的项目管理工作都由 项目管理承包商来承担 项 目管理承包商作为业主的 代表或业主的延伸 帮助业 主在项目前期策划 可行性 研究 项目定义 计划 融 资方案 以及设计 采购 施工 试运行等整个实施过 程中 因此也可以有效地控 制费用和工期 工程成本的工程成本的 早期明确程度不同早期明确程度不同 传统交易模式具有早期成 本明确程度较好 总承包交易模式的早期成 本最为明确 管理承包交易模式的早期 成本明确程度最低 传统传统交易模式交易模式 DBB 总总承包交易模式承包交易模式 DB EPC DBO 管理承包交易模式管理承包交易模式 CM MC PMC 说说明明 业业主同工程建主同工程建设项设项目目 各参与方关系不同各参与方关系不同 业主同多个承包商签订多 个合同 对于业主来说 有 多个管理对象 业主不仅 需要对每一个对象进行监 督 而且需要协调他们之 间的利益关系 才能保证 项目的顺利进行 业主只同一个项目总承包 商签订合同 由总承包商负 责项目的实施和建设 并同 时对项目各个方面全权负 责 因此业主只需要对一个 对象进行管理监督 减少了 协调关系的工作 虽然业主针对的也是一个 管理对象 不同之处在于 管理承包商一般并不负责 项目的具体实施建设工作 而是雇佣其他的总承包商 来具体实施项目 因此业主 对施工单位的管理是需要 经过管理承包商的间接管 理 比较特殊的是 CM 模式 因此该模式有代理型 CM 模式和风险型 CM 模式两 种具体方式 这两种方式又 存在着比较大的不同 代理 型 CM 模式下 比较类似 于 DBB 模式 业主需要对 各个参与方进行管理并协 调其关系 风险型 CM 模 式同管理承包模式类似 业业主参与工程建主参与工程建设项设项目目 管理的程度不同管理的程度不同 业主一般会成立项目管理 机构 负责项目的前期策 划 并对设计 施工 采购 等分别进行招标 同时还 要负责项目建设过程中各 个参与方之间的协调工作 所以说 在传统交易模式 下 业主需要负责几乎全 部的项目管理工作 业主与一个总承包商签订 包括设计和施工在内的一 个合同 有相当一部分管理 工作就交由总承包商负责 了 这主要是因为总承包商 负责项目的分包招标工作 同时也负责各个分包商之 间的协调工作 这既减少了 业主负责招投标的次数 也 减少了与业主直接有联系 的项目参与方的个数 大大 减少了业主对项目的管理 工作 业主专门雇佣一个项目管 理公司对项目进行管理 因 此 在该模式下 业主参与 项目管理的程度是最低的 尤其是 PMC 模式 业主只 参与工程建设项目的重大 决策 而 PMC 承包商作为 业主代表或业主的延伸 则 负责全部的项目日常管理 工作 传统传统交易模式交易模式 DBB 总总承包交易模式承包交易模式 DB EPC DBO 管理承包交易模式管理承包交易模式 CM MC PMC 说说明明 项项目承包商的工作目承包商的工作责责任任 明确程度不同明确程度不同 在传统交易模式下 由设 计方负责设计 供应商负 责物料供应 而承包商的 责任是按设计图纸施工 如果出现纠纷 需要从多 方面入手 查找责任人 划 分责任范围 这是一项复 杂而困难的工作 因此各 参与方互相推脱责任的事 情时有发生 在总承包交易模式下 业主 只同总承包商一个单位签 订合同 因此具有最明确的 责任划分 总承包商要对工 程建设项目的所有工作负 责 即使是自然因素导致的 事故 总承包商也脱不了干 系 因此出现任何纠纷 责 任划分后比较明确 管理承包交易模式 与总承 包交易模式类似 责任划分 也比较明确 不同之处在于 业主并不直接负责项目的 管理工作 一旦出现问题 主要由管理承包商出面解 决 作为专业的项目管理公 司 管理承包商具有比业主 更多的经验 因此能够更好 的协调各参与方之间的关 系 帮助业主将纠纷更好的 处理 二 二 项项目融目融资资模式模式 项目融资方式最早在 20 世纪 50 年代出现 进入 80 年代中期以 后 BOT 项目融资方式得到了长足发展 并且产生了许多具体的变通 形式 如 BT 这种融资方式得到了国际金融界的广泛重视 被认为是 代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构 进入 90 年代以来 融 资证券化又成为金融市场的一种新趋势 在这种趋势的推动下 项目 融资的一种全新操作模式 资本证券化在美国兴起并逐渐向全世界扩 张 项目融资经过 10 多年的发展 目前国际上出现的与 BT 项目融资 方式联系比较紧密的几类有代表性的融资方式 有 BOT 项目融资方 式 ABS 项目融资方式和 TOT 项目融资方式 1 BOT 项项目融目融资资方式方式 BOT 是英文 Build Operate Transfer 的缩写 中文直译为建设一经 营一转让 这种项目融资模式的基本思路是 由政府或其所属机构将 基础设施项目建设及经营的特许权授予项目公司 然后 由项目公司 负责项目融资 设计 建造和营运 项目公司在项目经营特许期内 利 用项目收益偿还投资及营运支出 并获得利润 特许期满后 项目交 给政府或其下属机构 它是使用私营公司投资 进行传统上由公共部 门专营的基础设施建设项目的一种模式 项目融资是 BOT 方式的基 石 从本质上说 它意味着提供贷款者可期望利用项目本身的收益来 偿还贷款 而不必依靠政府担保或项目发起人的资产等其他担保形式 1 BOT 项目融资方式的优势 1 投资者多以竞标的方式获得 BOT 项目 程序复杂 但透明度 高 体现了公平 公正 公开的原则 可以有效地防止豆腐渣工程 提 高基础设施质量 2 BOT 项目风险由项目公司大部分或全部承担 然后再由项目 公司通过一系列的契约安排将风险转嫁出去 3 BOT 项目前期准备阶段参与方众多 协调各方法律关系难度 较大 而后期的管理相对简单 特许权协议届满 该项目不许清算 而 由政府无偿全部获得该项目全部资产 4 项目有限追索 贷款的偿还以项目自身的经济收入为基础 即 以项目公司的未来资产和收益作为偿还的保证 不需要政府和境内机 构提供任何形式的融资担保 2 BOT 项目融资方式的劣势 BOT 项目融资方式的实施要具备一些基本条件 这些条件同时 带来了一些风险 1 项目环境风险 政治 经济风险 国际金融风险 承建商对投资 与预期收益风险的预测能力 2 项目建设风险 项目管理组织内部不协调 分包方的施工能力 与财务状况不佳 工程设计不当 物资采购与供货不力 超出预算 3 项目经营风险 劳资纠纷 政府限制风险 经营不善 经营观念 与当地文化不融合 4 项目产品价格高 对配套法律制度要求较高 3 BOT 项目融资方式的适用范围 从 BOT 项目融资方式的特点和要求看 在选择项目时要注意技 术比较成熟 投资回报率比较稳定的项目 而且 BOT 项目融资方式 具有该模式完善合理的风险分散机制 灵活多样的结构形式 复杂严 密的协议约定 以及对外融资的债务屏蔽作用 使得 BOT 项目融资 方式适合资金规模大 风险高的中长期基础设施建设 主要可运用于 发电厂 煤矿 石油 天然气田 石油与天然气运输管道 桥梁 高速 公路及公共交通设施 港口 机场 通讯系统 供水工程 污水处理 我国首次运用 BOT 项目融资方式吸引外资的试点工作是广西来宾 B 电厂 除广西来宾 B 电厂外 湖南长沙电厂项目和成都水厂项目 广东广深高速公路以及广州北环高速公路和广州东 南 西环高速公 路和广州地铁二号线等项目都是以 BOT 项目融资方式实施的 4 BOT 的具体形式 BOT 至少有三种具体形式 即 BOT BOOT BOO BOOT 是英文单词 Build 建设 Own 拥有 Operate 运营 Transfer 移交 第一个字母的缩写 具体是指由私营部门融资建设基 础设施项目 项目建成后在规定的期限内拥有项目的所有权并进行经 营 经营期满后 将项目移交给政府部门的一种融资方式 BOO 形式是英文单词 Build 建设 Own 拥有 Operate 运营 第一个字母的缩写 具体是指私营部门根据政府所赋予的特许权 建 设并经营某项基础设施 但是 并不在一定时期后将该项目移交给政 府部门 除此之外 它还有一些变通形式 比如 BLT Build Lease Transfer 即建设 租赁 移交 BTO Build Transfer Operate 即建设 移交 经营 BT Build Transfer 即建设 转让等等 5 BOT 模式在应用中存在的问题 上世纪 90 年代初期 中期 国际组织非常推崇 BOT 这种模式 此期间发展中国家的特许经营项目多采用 BOT 模式 但是经过三十 年的实践 最近几年 BOT 模式的应用逐渐减少 在 BOT 应用中存在 诸多问题 主要有以下几个原因 1 采用 BOT 模式进入基础设施领域风险太大 BOT 这种模式本身的特点 使得项目公司和政府都承担了很大 风险 由于项目的投资回收期长 投资巨大 因此 融资 建设和运营 都需项目公司负责 项目公司承担了项目的大部分风险 为了分散风 险 投资者会要求政府提供许多承诺 政府若承诺太多则政府承担的 风险又很大 最后的结果可能是政府并不履行承诺 在发展中国家尤 其如此 除了项目本身的技术风险外 历届政府的政策是否连贯一致 国家经济体制的改革等都可能直接影响到项目 对这些影响因素 投 资者及项目公司是无法控制的 这些影响因素都是可能导致项目风险 事件发生的潜在因素 若项目公司应对失利 项目的收益就会受到直 接影响 2 投资者对政府的政策风险常估计不足 法律体制尚不健全 或者有法不依 国家的政策变动性比较大 引进私人资本时的政策可能在项目实施时就发生了变动 投资者对这 种政策变动常常估计不足 尽管地方政府可能会给予一定的保证 但 具体实施时可能会遇到许多困难而导致不能执行 3 过高地估计了私人资本解决基础设施问题的能力 基础设施的建设主渠道应该是政府 私营企业的参与只能是一个 补充 90 年代初期 国际上普遍认为 大部分的基础设施都应该由民 间的资本来做 但实践证明 民间资本进入基础设施的热情与能力并 没有原来想象中的那么高 民间资本对那些短期 利润高的市场的兴 趣更为浓厚 而且由于资本市场不够发达 民营企业很难大规模地筹 集到比较长期的资金 而只有长期资金才能够投资到基础设施这种长 期的项目当中 如果一个国家的资本市场不发达 企业无法从资本市 场上筹集到长期资金 只能靠借贷 就贸然投资于基础设施的话 所 面临的风险会非常大 这就限制了民间资本对基础设施的投资 6 BT 与 BOT 的区别 BT 模式是 BOT 的变种 与 BOT 相比 其区别在于 1 BOT 项目公司相当于业主 特许期满后无偿移交给政府 BT 项目公司相当于总承包公司 或者是业主的代建单位 2 BOT 项目公司在特许期内有运营权 BT 项目公司不具有运营 的权力 3 BOT 项目公司是靠运营收回成本并取得利润 BT 项目公司靠 其管理能力 资源整合能力和融资能力 从降低成本中取得利润 4 BOT 项目公司的风险在运营 如运营收入低于预计值 此外还 有特许期内的自然灾害和不可预见损失等 BT 项目公司的风险 在 实行固定总价合同时物价上涨 以及政府部门拖欠工程款等 5 BOT 项目公司往往是由有实力的总承包公司组建 BT 项目公 司通常没有自己的设计 施工力量 但融资能力和项目管理能力很强 6 BT 项目在规定的时间建成后立即有偿转让 这是 BT 与 BOT 最大的区别 BT 只需要投资者将项目建成而不需要经营 投资者的收人来源 主要是合同收入 BOT 既要投资者将项目建成又要投资者进行经营 其收入来源既有合同收入又有经营收入 主要是经营收入 因此 BT 项目建成后 是指按法定建设程序竣工验收备案后 投资者要将项目 有偿转让给政府 以尽快收回投资并赚取一定的利润 而 BOT 项目建 成后 投资者要通过一个固定的期限进行经营 以收回投资并赚取一 定的利润 一旦特许期满 便将项目无偿转让给政府 2 TOT 项项目融目融资资方式方式 随着经济的发展 出现了许多新的融资方法 TOT 项目融资方式 就是其中的一种 它其实也是 BOT 的一种变通形式 所谓 TOT Transfer Operate Transfer 即移交 经营 移交 是项目融资的 一种方式 即通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量 从而 获得资金来建设新项目的一种融资方式 具体说来 是政府把已经投 产运行的项目在一定期限内移交 T 给投资方经营 O 以项目在该 期限内的现金流量为标的 一次性地从投资方那里融得一笔资金 用 于建设新的项目 投资方经营期满后 再把原来项目移交 T 回政府 1 TOT 项目融资方式的优势 1 TOT 项目融资方式只是涉及已建基础设施项目经营权的转 让 不存在产权股权的让渡 可以避免不必要的争执和纠纷 避免国 有资产流失 保证了政府对公共基础的控制权 将开放基础设施建设 市场与开放基础设施经营市场 基础设施装备市场分割开来 使得问 题尽量简单化 2 风险小 项目引资成功率高 因为 TOT 项目融资方式不涉及 B 项目建设 过程 不存在项目建设风险 项目风险明显降低 又能尽 快取得收益 双方容易合作 引资成功的可能性大大增加 3 项目成本和项目产品价格相对较低 一方面由于 TOT 项目融 资方式投资风险小 投资预期收益率会合理下降 另一方面 涉及环 节少 新建项目建设和营运时间大大提高 评估 谈判等方面的从属 费用也势必降低 因而成本和产品价格也会有所下降 4 受体制因素制约少 方便外资和国内民营资本参与基础设施和 国企投资 TOT 项目融资方式无需特别的立法 现有外资法 外资管 理法规能解决 TOT 项目产生的大部分问题 具有很强的可操作性 2 TOT 项目融资方式的劣势 1 TOT 项目融资方式的环境风险 政治 经济风险 国际金融风 险 建设项目投资与预期收益 风险的预测能力 2 TOT 项目融资方式的经营风险 与原企业人员产生劳资纠纷 政府限制经营 预测经营收入有误 对政府而言 要注意项目投资者 的垄断经营 3 TOT 项目融资方式的适用范围 TOT 项目融资方式与 BOT 项目融资方式有很大的相似之处 只 是在第一阶段不同 TOT 项目融资方式和 BOT 项目融资方式的适用 范围大部分相同 都是以基础设施项目筹资 盘活资金 出售部分专 营权 具有创新性和适用性的 TOT 项目融资方式 在我国也有了尝 试性的运用 河南省新乡电厂新厂项目是 1993 年以 TOT 项目融资方 式进行建设的一个较早案例 近年来 上海市在基础设施建设筹资方 面 盘活基础设施资产存量 出售部分专营权的做法也是采用了 TOT 项目融资方式 上海南浦大桥 杨浦大桥建设投入 22 亿元 通过出 售 49 的专营权 加上评估升值等因素 共筹资 25 亿元 用于徐浦大 桥的建设 沪嘉 沪宁高速公路上海段 也采用了这种融资办法 其他 一些省市也进行了转让公路经营权等方面的尝试 实践证明 这种方 式避开了 BOT 项目融资方式的风险和复杂性 易于达成合作 有利 于盘活资产存量 既为拟建项目引进资金 又为建成项目引进管理经 验和技术 是一种比较适合我国国情的项目融资方式 3 ABS 项项目融目融资资方式方式 ABS Asset Backed Securitization 是资产支持的证券化之意 具体来说 它以项目所拥有的资产为基础 以该项目资产的未来收益 为保证 通过在国际资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方 式 ABS 项目融资方式的目的在于 通过其特有的提高信用等级的方 式 使原本信用等级低的项目照样可以进入高等级证券市场 利用该 市场信用等级高 债券安全性和流动性高 债券利率低的特点大幅度 降低发行债券筹集资金的成本 其运行过程为 按照规范化的证券市 场运行方式 在证券市场上发行债券 首先对发行债券主体进行信用 评级 信用等级越高 其债券的安全性和流动性就越高 债券利率就 越低 从而使债券筹集资金的成本较低 1 ABS 项目融资方式的优势 1 原始权益人的股东结构不会改变 不收购股权 不会出现控制 权等敏感问题 2 由于 ABS 项目融资方式割断了项目原始权益人自身的风险和 项目资产未来现金收入的风险 使其清偿债券本息的资金仅与项目资 产的未来现金收入有关 加之在国际高档级证券市场发行债券且由众 多的投资者购买 从而分散了投资风险 3 由于 ABS 项目融资方式是通过发行高档投资及债券募集资金 这种负债避免了原始权益人资产质量的限制 同时 利用成熟的项目 融资改组技巧将项目资产的未来现金流量包装成高质量的证券投资 对象 充分显示金融创新的优势 4 作为证券化项目融资方式的 ABS 债券的信用风险得到了 SPC Special Purpose Corporation 信用担保 是高档投资级证券 并且 还能在二级市场进行转让 变现能力强 投资风险小 因而具有较大 的吸引力 易于债券的发行和推销 5 由于 ABS 项目融资方式是在国际高档级证券市场筹资 利息 率一般比较低 从而降低了筹资成本 而且国际高档级证券市场容量 大 资金来源渠道多样化 因此 ABS 项目融资方式特别适合大规模 筹集资金 2 ABS 项目融资方式的劣势 ABS 项目融资方式在实施过程中会存在以下风险 1 建造风险 在建造阶段的主要风险是施工风险 即项目不能以 规定的标准按时完工 主要有以下两种情况 费用超支和推迟完工 对投资人的还本付息产生影响 2 经营风险 在项目运营阶段 由于经营管理层面不到位 市场 波动等原因 可能导致项目运营受阻 收益受到影响 3 货币风险 主要指不同国家的货币汇率变化或销售所得的货币 与筹资货币不同 不能赚取硬通货币 货币风险就会增大 4 政治风险 在安排 ABS 融资时 SPV Special Purpose Vehiele 特别信托机构 和投资人最为关心的是项目所在地方政府采取政治行 为而影响到项目的建设 经营和收益 3 ABS 项目融资方式的适用范围 ABS 项目融资方式由于能够以较低的资金成本筹集到期限较长 规模较大的项目建设资金 因此对于投资规模大 周期长 资金回报 慢的城市基础设施项目来说 是一种理想的融资方式 其适用于电信 电力 供水 排污 环保等领域的基本建设 维护 更新改造以及扩建 项目 1998 年 4 月 13 日 我国以获得国际融资为目的的 ABS 证券化 融资方案率先在重庆市推行 这是我国第一个以城市为基础的 ABS 证券化融资方案 建行重庆市分行已选择并获准与香港豪升 ABS 中 国 控股有限公司达成合作协议 并将首批动作项目定为航空标款 汽车按揭 商业零售等 其首次运作将投入 2 亿美元 滚动资金可达 10 20 亿美元 以后运用的债券发行收益还将投资于交通 能源 城市 建设 工业 安居工程 农业与旅游业等方面 4 BT 与与 BOT TOT 的比的比较较 目前 项目融资在国际上已成为基础设施建设领域最常见的融资 方式 而其中较为常见的有 BOT TOT 与 BT 等 通过上述内容我们 对这三种融资模式的特点 优 劣势和适用范围有了详细的了解 下 表即是从决策 设计 建造 融资 运营和拥有这六个阶段 来分析上 述三类主要项目融资模式在项目各个阶段的责任划分 5 BT 融融资资模式与模式与带资带资承包的区承包的区别别 主要表现在以下几个方面 1 合法性 建设部 国家计委 财政部早在 1996 年 6 月 4 日就作出 关于严 格禁止在工程建设中带资承包的通知 其中提到 任何建设单位都不 得以要求施工单位带资承包作为招标条件 更不得强行要求施工单位 将此类内容写入工程承包合同 施工单位不得以带资承包作为竞争手 段承揽工程 国家发改委等 7 部委 30 号令 工程建设项目施工招标 投标办法中明确规定 招标人不得擅自提高履约保证金 不得强制要 求中标人垫付中标项目建设资金 由此看出 垫资承包实质上违背了 现行法律法规的规定 是一种违法违规行为 而在建设部 2003 年发 布的 关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见 中 提到 鼓励工程总承包企业按照 BT 方式组织实施具备条件的建设项 目 2 资产的隶属关系 BT 项目的回购实质上是一种资产转让行为 在建设期间 工程 资产所有权归建设方所有 回购完成后 工程资产所有权转移给业主 所有 而在垫资承包中 工程资产所有权均归业主所有 施工企业在 建设期间不拥有项目所有权 3 项目主体 实际上 带资承包方式与 BT 方式相比 最大的差别在于带资承 包的主体不是项目法人 仅仅是建筑业企业 按照现行的建设管理规 定 任何一个项目的建设 包括政府投资项目 必须有一个合法的项 目法人来承担项目建设的责任 负责项目建设的全过程 担负项目策 划 规划 设计 建设等环节的任务 同时还必须按照相关的规定履行 项目的审批 核准 备案等手续 项目获得建设许可后 建筑施工企业 设备供应商和工程监理机构的选择 都必须按照招标投标法的规定 通过公开招投标程序来确定 对于政府投资项目而言 由于使用资金 的财政性特征 都必须经过必要的审批程序才能开始建设 项目法人 制度 项目资本金制度 招投标制度 工程监理制度的要求更加严格 以防止出现各种问题 这是由政府投资的特殊性及政府所扮演的角色 所决定的 而带资承包方式最大的弊端 在于它破坏了正常的建设程 序 扰乱了建筑市场秩序 因此方被禁止 4 投资风险 BT 项目一般需由项目建设方或地方政府出具项目回购承诺函 以及第三方 一般为银行 提供项目回购担保函 因此 项目建设方的 投资收回有保障 投资风险较小 而在垫资承包方式中 项目业主一 般不能出具类似的担保 同时由于工程资产所有权属于项目业主 一 旦项目资产被银行清算 承包方所垫资金将很难收回 风险很大 三 PPP 项目融资模式 PPP 是英文 Public Private Partnerships 的简写 中文直译为 公 私合伙制 简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公 共产品或服务的一种方式 由于 PPP 与传统的公用事业提供方式相 比具有很多优越性 近二十年来 各国或国际组织都争相尝试将 PPP 的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设 从 90 年代初期开 始 全球 PPP 项目迅猛增长 并于 1997 年达到顶峰 伴随 1997 年亚 洲 俄罗斯和巴西经济危机的出现 全球 PPP 项目有所减少 之后在 平稳中又开始逐渐回升 有资料表明 在未来 15 年内 全球发展中国 家大约需要 2 万亿美元投资于基础设施建设 因此 未来若干年内 全球很可能会出现 PPP 项目建设的新高潮 中国正处于经济腾飞时期 对于各种基础设施的需求比其他国家 更大更迫切 由于我国还是发展中国家 国家财政实力不够雄厚 必 须引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施 为此 有关部门应 加快 PPP 的基础性研究和应用 推动公用事业市场化进程 PPP 有广义和狭义之分 广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门 为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系 而狭义的 PPP 可以 理解为一系列项目融资模式的总称 它包含 BOT TOT DBFO 等多 种模式 狭义的 PPP 更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的 资金价值 Value For Money 在国外研究文献中提到 PPP 时 绝大多数是指广义的 PPP 而从 国内文献来看 多数理解为狭义的 PPP 需要强调的是 不管是广义 还是狭义 PPP 均是指一个大的概念范畴 而不是一种特定的项目融 资模式 因此 不能将 PPP 与 BOT TOT 等特定项目融资模式并列起 来进行比较 一 适合中国的 一 适合中国的 PPP 分分类类方式探方式探讨讨 参考世界银行和加拿大 PPP 国家委员会等的分类方式 结合国 内目前的应用现状 笔者认为 PPP 可以按如下三级结构的方式进行 分类 PPP 外外包包类类 Outsourcing 特特许许经经营营类类 Concession 私私有有化化类类 Divestiture 模模块块式式外外包包 Component Outsourcing 整整体体式式外外包包 Integral Outsourcing Service Contract Management Contract DB DBMM O M DBO TOT BOT 其其它它 PUOT LUOT BLOT BOOT DBTO DBFO 完完全全私私有有化化 部部分分私私有有化化 PUO BOO 股股权权转转让让 其其它它 从上图可知 广义 PPP 可以分为外包 特许经营和私有化三大类 其中 外包类 PPP 项目一般是由政府投资 私人部门承包整个项目中 的一项或几项职能 例如只负责工程建设 或者受政府之托代为管理 维护设施或提供部分公共服务 并通过政府付费实现收益 在外包类 PPP 项目中 私人部门承担的风险相对较小 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资 并通过一定的合 作机制与公共部门分担项目风险 共享项目收益 根据项目的实际收 益情况 公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给 予一定的补偿 这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公 益性两者之间的平衡关系 因而特许经营类项目能否成功在很大程度 上取决于政府相关部门的管理水平 通过建立有效的监管机制 特许 经营类项目能充分发挥双方各自的优势 节约整个项目的建设和经营 成本 同时还能提高公共服务的质量 项目的资产最终归公共部门保 留 因此一般存在使用权和所有权的移交过程 即合同结束后要求私 人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门 私有化类 PPP 项目则需要私人部门负责项目的全部投资 在政 府