美国应对人口老龄化措施及对我们的启示

美国应对人口老龄化措施及对我们的启示美国应对人口老龄化措施及对我们的启示 发布日期 2011 06 09 廖为真 联合国认为 如果一个国家 60 岁以上老年人口达到总人口数的 10 或者 65 岁以上老年人 口占人口总数的 7 以上 那么这个国家就已经属于人口老龄化国家 根据联合国提供的最新统 计数字 2002 年全世界 60 岁以上的老人为 6 29 亿 占世界人口总数的 10 到 2050 年 老人 人数将猛增到 19 64 亿人 占世界总人口的 21 平均每年增长 9000 万 其中 世界经济发达 地区的老人总数将由目前的 2 36 亿人增加到 3 95 亿人 占该地区总人口的比例将由目前的 20 增加到 33 经济欠发达地区将由目前的 3 93 亿人猛增到 15 69 亿人 占该地区总人口的 比例将由目前的 8 增加到 19 无论如何 人口老龄化是二十一世纪全球必须面对的一个重大 社会问题 也是必须应对的严峻挑战 越来越多的国家正在给予这个问题更大的重视 根据各 自的具体国情 就老年人的养老保障 医疗保障 社会保险等问题采取了不同的应对政策 本人有幸参加了安徽省委组织部组织的第 11 期中青年干部境外培训班赴美学习 在全面考 察美国政治 经济 法律和社会发展等方面的同时 就美国社会保障以及如何应对人口老龄化 问题进行了较为深入的学习了解 感觉到美国作为世界上最发达的国家 在经济高度发展的同 时 积极应对人口老化 很多经验值得我们思考和借鉴 一 美国在应对人口老龄化方面采取的措施 美国是发达国家中人口生育率最高和人口增长最快的国家 据有关统计显示 美国妇女总 和生育率为 2 1 人口总量达到 07 亿 居于世界人口第三大国的地位 早在 20 世纪 40 年代 美国就进入了人口老龄化社会 现 65 岁以上老龄人口占总人口的 17 4 是典型的老龄化社会 与中国人口老龄化进程相比 美国人口老龄化具有以下特点 一是进入老年社会的时间长 美国步入老年国家之列到现在已持续了 70 年 二是人口老龄化发展较慢 在西方发达国家中处 于中等水平 一方面是由于较高的生育率 另一方面是因为美国吸纳了大量的青壮年移民 一 定程度上缓解了美国人口老龄化发展进程 三是高龄老年人口比重大 随着人口预期寿命的延 长 美国老年人口比重还将不断提高 在人口老龄化程度不断加重的过程中 美国在应对人口老龄化方面做了很多有益的探索 积累了丰富的经验 一 建立了比较发达的社会保险体系 美国的养老保险制度始建于 20 世纪 30 年代 1935 年美国国会通过了 社会保障法 这 个法案被称为美国历史上最大和最重要的法案之一 经过半个多世纪的发展完善 美国已建立 起一套较为完备的社会保障体系 美国现行的养老保险制度是一个包括政府社会保障养老金 公共部门养老金 雇主养老金和个人退休账户养老金在内的多支柱的养老保险体系 其中 第 一支柱为社会保障养老金计划 这是一个普及全民的强制性养老计划 与该计划相联系的 社 会保障号 在美国几乎具有身份证号的地位 因此被认为是美国养老保险制度的基石 第二 支柱包括公共部门养老金和私人养老金计划两个部分 其中前者是指联邦 州和地方政府 为其 雇员提供的各种养老金计划 第三支柱即个人退休账户养老金 是一个由联邦政府通过提供税 收优惠而发起的 个人自愿参加的补充养老金划 1 养老保险的范围 美国国内各地区之间经济发展水平相对平衡 养老保险在全国统一组 织实施 但养老保险的范围是逐渐扩大的 起先只限于工业和商业企业的工薪劳动者 以后逐 步扩大到农业工人 小商贩和个体经营者 1984 年起 为使原来分散管理的各项退休养老制度 规范化 把联邦政府公务员的退休制度也纳入全国统一的社会养老保险范围 据美国社会保障 署提供的资料 全国已有 1 63 亿人参加了退休养老保险 约占全部在业人员的 96 几乎所 有的社会劳动者都已纳入保险范围 全国现有 2500 多万退休人员领取养老金 约占人口总数的 11 2 养老保险基金的筹集 一是采取保险费形式筹集基金 从 1937 年起开始在全国统一办 法征收保险费 由雇主和雇员按雇员工资的一定百分比向财政部国内工资局缴纳 国家不给补 贴 保险费由企业在每月发工资时代扣代缴 具有强制性 财政部国内工资局集中收缴后 将 收缴的款项转入社会保障信托基金 并逐月向养老保险的管理机构 社会保障署报告 二是 缴费比例随时调整 养老保险费的费率是根据对人口老龄化的预测和养老退休费支出需要 按 照 财务自理 收支平衡 的原则不断进行调整 由社会保险署提出计划 报国会批准后 执行 在 1937 1949 年间 雇主 雇员各缴纳雇员工资收入的 l 50 年代提高到 1 5 60 年代提高到 2 75 70 年代为 3 65 1980 年调整为 4 53 目前已经提高到 5 左右 如包括 其他社会保障项目在内 目前雇员 雇主各缴纳雇员工资收入的 7 5 合计为 15 由于美国 工资水平较高 占成本的比例较大 美国保险专家认为二者合计缴纳社会保险费率不能超过雇 员工资收入的 20 个体经营者的缴费率为雇员缴费率的 150 1983 年调整为 200 三是缴 费基数规定上限 为体现社会保险的公平原则 限制退休后的过高收入 美国缴纳社会保险费 的基数有个上限 工资收入超过上限的部分不缴纳保险费 也不作为养老金的计发发基数 随 着物价和工资水平的提高 这个上限也是不断调整的 3 养老金的发放 企业和个人缴费记录要达到 10 年 退休人员年满 65 周岁以上 才能领 取养老保险金 劳动者退休后 依靠其抚养的家属也可以领取养老保险金 为应对社会保障基 金的不足 美国制定了提高法定领取退休金年龄的政策 目前 平均退休年龄已经提高到 67 岁 美国政府目前制定了 联邦雇员退休制度 政府工作人员除参加社会保障制度 缴纳社保税 之外 还必须每月上缴工资收入的 1 政府工作人员退休后可根据其退休时的薪水 工龄 长短等领取相应的退休金 此外 联邦政府雇员还可参加一项 节俭储蓄计划 每月将工资 的 存入这一账户 作为退休投资基金 二 美国老年服务与照料的主要内容与模式 在美国 老人一般比较独立 不喜欢和儿女一起居住 或儿女忙无法照顾老人 所以老人 一般是自己居住 选择居家养老 集中养老等方式安度晚年 居家养老是一种最普遍的形式 老人们居住在自己家里 但需要如烹饪食物 清洁卫生等 方面的照顾 社区里有专门的机构进行这类家庭护理服务 费用按时或家访次数支付 甚至有 专人负责为用户量身打造服务计划 这种方式只需要老人支付不多的费用即可 适合于喜欢在 家里 但无人照顾的老人 是一种社区照顾功能的体现 集中养老则是老人们集中居住在退休社区或老年公寓等 这种社区一般建于美国的阳光地 带或者兴建于大城市中离儿女近的地方 老人们可以在社区购房定居也可以租房居住 房屋有 高中低档的区别 能满不同年龄 财力层次的老人需求 美国有近 2 万家养老院 床位超过 170 万张 无论公立或者私立 其主要资金来源是联邦政府和州政府的投入 老年人养老除了护理居住型的需求 心里需求也是不容忽视的 为促进老年人身心健康 由美国联邦政府和州政府资助的社区老年中心 以让老年人过上 独立 健康 身心快乐 的 生活为目标 向老年人提供娱乐场所和机会 心理与健康咨询指导 上门和电话预约服务等 再就业辅导培训 也是老年中心的重要项目 通过这个培训项目 使越来越多的老年人重新走 上工作岗位 不仅增加了老年人收入 也增强了老年人生活动力和追求 丰富了老年人物质和 精神生活 促进了老年人身心健康 据介绍 金融危机以来 美国已经减少了 660 万个工作岗 位 导致每个年龄段的劳动力都在失业 唯一的例外是 55 岁以上年龄段 这一群体的就业人数 增加了将近 100 万 美国老龄人口就业呈上升趋势 提供专业医疗护理服务 为减少生病老人的就医时间 节约医疗资源 美国推行医疗高效 诊治计划 完善后续医疗护理服务 通过建立康复中心或者上门治疗 为患慢性疾病的老年人 提供治疗和关怀服务 住在康复中心的老年人在支付完所有资产和收入后 由政府提供医疗救 助 虽然美国社会保险体系非常完善 但美国社会保障体系也面临着老龄化日益加重的巨大挑 战 特别是 7600 万二战结束后的 婴儿潮 出生的人将在 2011 年达到退休年龄 而且将一直 持续到 2029 年 将会对现行的社会保险体系造成巨大挑战 1945 年美国平均 41 9 个在职职工 供养 1 个退休人员 1999 年已经变为 3 4 个在职职工供养 1 个退休人员 预计到 2030 年将发 展到 2 个在职职工供养 1 个退休人员 美国政府如果不采取任何措施 到 2041 年社会保险养老 基金将会枯竭 纵观 美国式养老 有几个方面值得我们去思考 一是国家主导与社会参与相结合 在制定法律和设计政策的基础上 美国国家 联邦及各 级政府 在养老保险资金的筹集 养老机构的建设等方面是发挥主导作用的 体现了养老问题 不仅是个人和家庭的问题 也是全社会和国家的问题 同时 注重通过税收 项目等方式 鼓 励和引导社会力量参与 形成一张庞大的网 让各种力量在这张网上充分运行 从而丰富和完 善由国家主导搭建的框架 二是市场机制与兼顾公平相结合 美国是市场高度发达的国家 应对老龄化问题和与之相 联系的老年产业 也无处不存在市场机制的影子 每个人享受的老年待遇是与其在市场中的地 位和作用密切联系的 但追求公平是社会普世价值 无论是普及全民的强制性的社会保障养老 金计划 还是缴费基数规定上限 都折射出成熟公民社会对公平的价值追求 三是全员参保与保持适度相结合 美国的养老保险体系三大支柱的建立 奠定了全员参保 的基础 全员参保才能全员保障 在 胡椒面 有限的情况下 拿捏好撒 胡椒面 的力度 是 胡椒面 发挥作用的关键 美国出现的社会保险养老基金面临枯竭的问题 也是无法回避 的关键环节 四是保障基本与兼顾身心相结合 老年人需求的不仅是衣食住行这些基本内容 包括亲情 追求 娱乐等心理上 精神上的照顾与满足 都是解决老龄化问题必须考量的基本标准 越是 在发达国家 后者的要求越高 而发展中国家刚刚摆脱温饱的阴影 在后者的问题上相对较为 宽松 但无论如何 人是有思想的高级动物 身与心的共同提升是必然的要求 也是解决老龄 化问题的基本要素 二 我国人口老龄化的特点与面临的挑战 一 我国人口老龄化呈现规模大 速度快和 未富先老 未富速老 的特征 规模大 我国第五次人口普查表明 2000 年我国人口总数 12 65 亿 而 65 岁以上老年人 口已达到 8811 万人 占人口总数的 6 96 2009 年这一比例已达 8 3 已经超过世界平均水 平 7 5 65 岁以上老年人口 2010 年为 1 12 亿 2020 年将达到 1 67 亿 约占世界老年人口 的 24 全世界 4 个老人中就有 1 个是中国人 速度快 据联合国预测 1990 2020 年世界老年人口平均年增长速度为 2 5 同期我国老 年人口递增速度为 3 3 世界 65 岁以上老年人口占总人口比重从 1995 年的 6 6 上升到 2020 年 9 3 同期我国由 6 17 上升到 11 5 无论从增长速度和比重都超过了世界老龄化的 速度和比重 发达国家老龄化进程长达几十年至 100 多年 如 法国用了 115 年 瑞士用了 85 年 英国用了 80 年 美国用了 60 年 而我国用了 18 年就进入老龄化社会 而且速度还在 加快 未富先老 发达国家在进入老龄化时 人均 GDP 已达 1 3 万美元 在全球 72 个人口老 龄化国家中 人均 GDP 达 1 万美元占 36 1 万 3 千美元的占 28 而我国只有近 1000 美元就 提前进入老龄化时代 说明我国经济发展水平尚处于世界中下水平时 老龄化程度却进入了发 达国家的行列 呈现了 未富先老 的特征 二 我国老龄化面临重大挑战 1 老龄化速度快 社会养老压力加大 据预测 到 2033 中国退休人员将达到高峰期 届时 退休人员将相当于在职人员的 40 以上 养老费用将相当于在职职工工资总额的 44 远远超过 国际普遍认为的 20 30 的警戒线 原有的养老保险模式 高额养老金会造成支付危机 如上 海市近年来社保基金每年亏空都在百亿元以上 农村养老保险制度刚刚起步 不仅养老金标准 低而且覆盖率低 主要还是依靠家庭养老 2 空巢老人 高龄老人增长较快 老人服务和养老方式面临挑战 目前全国有约 240 万 65 岁以上的空巢老人 京津沪大城市空巢家庭已达 30 80 岁以上高龄老人 丧偶和缓慢性疾 病老人全国有几千万人 他们急需社会养老和社区服务 3 养老福利机构满足不了社会需要 目前 全国有养老服务机构 3 9 万个 总床位 270 万 张 平均每千名老人拥有养老床位 16 9 张 与发达国家 50 70 张的平均水平相差甚远 与发 展中国家 20 30 张平均水平也有不小的差距 同时 我国的养老机构仍以公办为主 民办养老 机构发展滞后 面对老龄化的快速发展 我们在养老机构的发展和人才储备方面也是准备不足 三 中国应对人口老龄化的建议 基于中国的国情 依靠提高出生率来缓解人口老龄化问题是不现实的 只能 按下葫芦浮 起瓢 应当充分利用当前有限的 人口红利期 抓住机遇 加快发展 提供更多的就业 创造更多的社会财富 为社会保障提供物质基础 一 建立和完善符合我国国情的养老制度 老龄化在我国不仅是一个理论问题 而且是一个严峻的现实问题 必须引起各级党委政府 的高度重视 从制度上采取切实有力的措施 积极应对 首先 我国设计养老保障制度时应基 于我国老龄人口规模大 增长快 各地情况差异大 欠帐多 无积累等国情 借鉴美国政府介 入社会保障的程度和提供的社会保障水平 考虑到这项制度的可持续性 建立国家主导 集体 企业 家庭 个人以及社会资金参与 城乡有别的 多元化 多层次养老责任分担体系 采取 多元化的养老模式 其次 要加强立法研究 制定一部完整的社会保障法 维护老年人的合法 利益 以保证社会保障制度的规范性和强制性 进一步清晰政府在社会保障中的责任 鼓励和 引导社会资金参与老年产业 第三 加大现有制度的落实力度 二 加快完善养老基金筹集机制 一要借鉴美国的经验 运用法律明确用人单位和个人缴纳养老保险的比率和类似于税收的 征管办法 在设定保险金筹集比例时 充分考虑国家 企业和个人的承受能力 二要提高基本 养老保险的覆盖面 我国推行养老保险是从企业开始的 面还比较小 必须实行广覆盖 全国 政府机关和事业单位含离退休人员在内 有近 4000 万人未纳入养老金的筹集范围 应尽快设计 相关制度 避免机关与企业人员因退休双轨制造成待遇上长期太大的差异 影响社会公平 三 要提高养老金的统筹层次 尽快解决跨地区流动人员的养老金转移问题 四要高度重视当前养 老基金的缺口问题 探索建立国资持股分红 财政增收和土地收益等多元投入的社保筹资机制 同时中央财政要下决心加大每年对社会保障的投入力度 三 建立符合中国国情的养老服务模式 笔者认为 以家庭养老和子女照料为基础的养老服务模式 是符合我国国情 传统风俗的 至少也是当前和今后相当长一段时期 我国财力有限的情况下 应该优先采取的模式 但目前 我们至少可以做的是怎样把家庭养老延伸到 家门口 这就是发挥社区养老功能 积极推进 社区养老建设 我们应借鉴美国做法 重视社区养老功能的发挥 建立立足家庭 依托社区 以上门服务 和社区日托为主要形式的新型居家养老服务模式 为老年人提供日间照料 生活护理 家政服 务及精神慰藉等综合服务 让老人们在自己熟悉的生活环境中实现养老 社区养老服务既要体 现公益性质 又要遵循市场经济原则 实行合理收费 维护良性循环 一方面 开展邻里互助 组织低龄老人 健康老人参加力所能及的社区服务工作 大力发展志愿者行动计划 动员社会 各方义务为老人服务等等 另一方面 还可以对一些项目按保本微利原则提供有偿服务 这既 可以补充街道 社居委的经费 又可以提供一批就业岗位 社区养老的独特优势 既适应了市 场经济的要求 又补充了家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足 在此基础上 引导社会各界积极参与老龄服务机构建设也必须提上重要日程 美国不仅政 府 国会高度重视人口老龄化问题 还积极引导社会各层面