金融风暴与欧盟的应对行动协调.doc

金融风暴与欧盟的应对行动协调- 内在动因与主要举措述析吴 弦 内容提要：2008年9月始自美国的金融风暴，强烈冲击了欧洲，银行系统与实体经济均遭重创。面对这场重大危机，尽管欧盟成员国最初曾试图各自应对，但在内外因素、特别是经济一体化深层结构性效应的推动下，终于决计谋求共同应对，走向了行动协调，并先后在金融市场和实体经济两大领域，采取了一系列重要举措。前者主要涉及四点内容：（1）各国直接救市措施，旨在维护市场公平竞争秩序；（2）加强金融监管；（3）欧元区与非欧元区成员国合作；（4）强化内部协调，推动国际金融体系改革。后者则是制定了欧洲经济复苏计划，试图在“稳定和增长公约”的框架内，大力启动和协调各国财政手段，迅速刺激需求和提升市场信心，以尽快推动经济复苏和就业，避免深度衰退出现；同时，欧盟又强调以“里斯本战略”为依据，通过各种手段的协调并用，促进“结构性改革”和“聪敏型投资”，推动技术创新和知识型经济发展，旨在提升欧洲的长远竞争力，最终促进增长和就业。欧盟在此次危机中的协调取向及各项应对举措，不但对其逐步走出当前困境，而且对日后一体化的发展进程，都将具有重要意义，产生深远影响。关键词： 金融风暴 欧盟 应对行动 协调 今年9月以来，因住房次贷危机引发的美国金融风暴，迅速席卷全球，欧洲更是首当其冲：先是金融市场剧烈动荡，股市暴跌，市场信心严重受挫，银行系统流动性极为短缺，运行趋于瘫痪；既而实体经济又遭重创，衰退出现，失业上升，社会产生剧烈动荡。面对这场百年一遇的金融风暴，欧盟成员国无不痛感冲击剧烈，压力重重，不得不全力加以应对。然而，事态的发展又具有某种曲折性：历来强调“团结协作”的各国在救市之初，并无协调意向，而是各自为战，曾引起了普遍关注；之后，在欧盟各方的努力下，终于决计谋求共同应对，走向了行动协调，并先后在金融市场和实体经济两个方面，采取了一系列重大举措。这一转变意义重大。它不但对欧盟当前的危机应对，而且对其日后发展，都将产生深远影响。应当强调指出的是，欧盟各国的最初反应及其原因，特别是其决计走向协调的内在动因与主要举措，值得我们密切关注，深入探讨。因为它对于认识欧洲一体化的发展演变及其现状，把握其未来趋向，具有重要参考价值。为此，本文拟就这些问题，作一初步的介绍和分析。一、 从“各自为战”到谋求协调应对：原因解析从根本上讲，成员国危机乍起时选择自行救市，直至最终走向行动协调，与欧盟所处的特定历史阶段、金融风暴来势与应对举措要求，都密切相关。由于此次危机起自金融部门，且来势凶猛，故各国最初的应对举措，主要是奋力拯救银行系统。 当时欧盟对金融风暴对实体经济的冲击，有些估计不足。欧元集团主席、卢森堡首相容克于9月12日时仍然表示,尽管欧元区已出现负增长,但面临的问题依然是通货膨胀。欧盟不会不顾财政状况，实行欧盟范围的经济刺激政策。 其核心做法是，由政府直接出资，购买欧洲重要商业银行股权，为银行中期债券提供担保，提高储户存款保证金额度等。这些举措的实质与最终目的，是要暂时以政府信用保证商业信用，防止银行遭受挤兑和破产，促进同业拆借，以求恢复市场信心，增加流动性，最终恢复金融系统稳定，防止其冲击到实体经济。成员国最初在行动中互不通气，各行其是，明显缺乏整体协调，是一个不争的事实。在9月底至10月上旬的约10天内，爱尔兰出于对“银行崩溃的恐惧”，“率先打乱了欧盟队形”，决定援手本国六大银行；英国将布拉德福德宾利银行收归国有；德国政府向地产融资抵押银行注资等，都是突出实例。在欧盟决定走向协调之前，不少成员国已提出了第二轮担保承诺。 The European Unions week from hell, 见 The Economist，Oct 9, 2008 甚至在谋求合作的4大国会议（10月4日）上，德国不仅明确拒绝了法国有关建议，使之以“失败”告终，且于次日即宣布了本国巨额自救方案。此种自行救市状况的出现，引起了欧洲内外的广泛关注。如经济学家杂志指出，“破坏性的不和谐占据了统治地位，欧洲政府宣布了以邻为壑的计划，为它们当地银行的存款提供担保”。 Seeking an end to the madness， 见 The Economist，Oct 16, 2008 情况是“如此严重”，尽管欧盟领导人习惯于谈论“集体行动”，但他们“各自”采取了“五花八门的国家计划”。 The European Unions week from hell 总之，各国的仓促应对与混乱无序，成为当时事态发展的重要特点之一。如认真加以探究的话，可以看出，这种状况的出现，并非偶然，而是各种重大、深层结构性因素包括内外两个方面-交互作用的直接反映。概而言之，有以下几点原因：首先，尽管欧盟一体化已颇具深度，甚至达到经货联盟水平，但从政治上看，民族主权国家仍是其基本构成单位，并无统一的欧洲政府。这意味着，各国政府仅对本国负责，最大限度实现自身利益诉求，仍是各自考虑问题的首要着眼点。其次，从经济角度讲，虽然经货联盟已经建立，货币政策转至欧洲一级，但财政政策仍在各国政府手中。斥资救市涉及财政、金融政策，属成员国权限范围。第三，此次金融危机来势迅猛，冲击力大，各国银行系统随时有崩溃之虞，要求迅速做出反应。因为动作快捷与否，往往是决定成功的关键因素。最后，各国经济与市场结构不尽相同，所需采取举措，必然具有差异性。而只有本国政府，最了解自身状况，有望使措施更具针对性。总之，以上诸因素的存在，使得各国争相自保，亦在情理之中。故法国总理议会演讲时曾辩称，成员国政府在拯救各自银行时“率先行事”，是“符合逻辑”的。 同上然而，随着形势进一步发展，欧洲经济不断整合后的结构性效应，亦开始凸显。众所周知，欧共体的核心目标，是打破民族国家界限，建立统一的经济空间与实体。半个世纪以来，它历经三次重大历史性飞跃，经关税同盟、共同市场而发展到高级的经货联盟阶段， 详见 拙作 欧洲经济圈-形成、发展与前景，当代世界出版社，2001年，第34-41页，第68-15页一个极为庞大、复杂的共同规则、政策与机制治理体系（或者说是治理网络），已在欧洲确立。而一体化发展程度愈高，愈有两个支撑点必须得到保证：一是确立欧洲级的市场秩序，防止竞争扭曲，以真正联结各国市场，巩固欧盟赖以存在的基石； 参见 拙作 从共同贸易政策看欧洲模式，载欧洲研究2008年第1期，第89-98页二是促进各国经济政策有效协调（除某些单一、共同政策之外）。因为在“市场失灵”之处，必须有政府干预，这在欧洲层面同样适用。在这两点的交互作用下，各国经济的相互依赖与交织，已如此紧密（彼此之间的贸易与投资，远高于与世界其他地区）。因此，无论从长远利益诉求，还是当前互动框架讲，都为谋求共同应对，创造了基础与根本前提。在这种背景之下，金融风暴所要求的各国回应力度，又是如此之大，使事态发展的负面影响，很快显现，欧盟各国终于开始意识到，如不能在欧洲层面协调应对举措，势必将严重损害共同市场运行；反之，若能实现有效协调，则不但可抑制其负面效应，还将提高各国行动效率，放大政策实施效应，进而扩大欧盟的国际影响。 关于政策协调的基础、框架与意义，委员会曾明确指出，“在诸如欧盟这样的单一市场和重大贸易集团内部，成员国经济政策的协调具有重要意义”。“协调经济政策的框架是经济和货币联盟。所有的欧盟国家都是经货联盟的组成部分。这是它们确定经济和社会政策指导方针的总体框架。这些指导方针确保了成员国政策的相互加强，而不是拉向不同方向。总的结果是更多的增长，更多的就业和对所有人更高的社会福利水平。”EUROPA Overviews，Economic and Monetary affairs，参见 EU website 对此，委员会主席巴罗佐指出，当前的危机前所未有，需要整个欧盟采取前所未有的行动。而在目前形势下，任何成员国政府试图单干，都将是致命的错误。在委员会的促进和协助下，欧盟各国终于决计谋求共同应对，先是在金融领域，既而又在实体经济方面，制定、采取了一系列重要举措。 二、 金融领域中的协调合作危机本身及各国应对均始自金融系统，故在该领域中的协调，就成为各国走向共同应对的起点和两大重心之一。10月7日欧盟27国财长会议的举行，通常被视为成员国谋求合作的开始。会议决定指出，成员国将协调各自的救市举措。10月12日，欧元区15国于巴黎举行了“有史以来的首次峰会”，发表了著名的欧洲协调行动计划声明。声明强调指出，鉴于危机之深重性，各国实行“协调”已“刻不容缓”，应“坚决、全面地采取共同行动”，以“恢复信心和金融系统的正常运行”，避免其“蔓延”到“实体经济”。为此，就各国可以实施的相关举措，做出了明确规定，旨在保证行动的“统一性”；同时声明还呼吁，非欧元区成员应同样“采纳”有关“原则”，以使“欧盟能作为整体统一行事”。 Summit of the euro area countries：declaration on a concerted European action plan of the euro area countries， 见 欧盟网站（Http:/www.E）据此，委员会于次日即出台了有关规定，力求保证协调力度。 State aid: Commission gives guidance to Member States on measures for bank in crisis, Brussels,13th Oct.2008.出处同上。15至16日，欧盟举行布鲁塞尔首脑会议，最终“确认”了欧元区决议的“原则”与“机制”，决计以“一种协调和全面的方式”，显示27国的“团结”，并就未来的行动计划，表示了认可。 European Council conclusions, Brussels,16th Oct.2008. 出处同上。 至此，成员国通过不懈努力，终使局面逐步得到扭转，确立了共同应对金融系统危机的基本框架。根据以上安排，欧盟及其成员国的协调举措，主要包括以下四个方面：（一）协调各国直接救市举措，强调保证市场公平竞争秩序。如上所述，欧洲救市做法的实质，是各国直接干预金融市场，试图暂时以政府信用保证商业信用，最终恢复金融系统的正常运行。举措力度之大，手段之多样，影响之深广，都属罕见。因此，若不能迅速加以有效协调，制定共同行动框架，各国政策极可能相互制约，效力彼此抵消，特别是严重影响到公平竞争秩序；反之，则不但有助于巩固共同市场，还有望实现良性互补，强化成员国政策的总体效应。欧元区15国声明及其得到27国认可，被认为是欧盟实现了“联合救市”的标志性步骤。声明“就协调行动的指导方针达成共识”，针对各国举措的目标、手段、机制、条件与期限等方面，作出了统一规定，具有重要意义。对于共同框架的确立，法国则更是“欢欣鼓舞”，除认为它体现了欧洲的“整体应对”之外，甚至视之为一个“欧洲经济政府”诞生的标志。 这里实际上涉及到经货联盟的深层结构性安排问题，关乎欧洲经济发展模式之争，法、德之间向有分歧。早在1997年冲刺欧元之际，法国就主张，按照德国模式建立的欧央行体系，只是“技术性”机构，不能成为制定“所有经济政策”的“唯一”权威，强调“主权”问题不容忽视，经货联盟应含有“政治性内容”，即部长理事会应成为平衡央行的又一政策权力中心（参见拙作:欧盟阿姆斯特丹首脑会议评介）。为此，在欧元区成立“统一的经济领导组织”，始终为法国所“倡导和推进”(参见德国商报:“聚合”的欧盟依然前路漫漫，贝尔施恩斯/文，江南风/译，2008年10月16日)。此次金融系统危机的应对，除需欧央行采取一定举措外（如降息和资助几个成员国等），主要依赖各国政府之力，终于推动了宏观政策的协调。与此同时，为保证“危机有效管理”和“经常和即时的监督”，根据欧洲理事会决议，成员国还建立了快速应对“机制”，由欧盟轮值主席国主席、委员会主席、欧央行行长和欧元集团主席组成，以促进各国信息交流，必要时协调彼此行动。尤其值得指出的是，这一协调框架的确立，对于巩固欧盟存在的基石，即维护欧洲市场的公平竞争秩序，具有重大意义。这是因为，罗马条约专门就内部竞争政策，作出明确规定。其中为防止竞争扭曲，对所谓“国家援助”（即各国政府对本国企业扶持）的限制，又构成该政策中的核心要求。而各国此次竞相自救，则可能严重违背这一要求。委员会担心，尽管罗马条约允许经济严重动荡时，各国可采取救助举措，但如实施过度，将造成竞争严重扭曲。随着各国措施出台，特别是动用国家财政补贴，为银行提供担保，这种苗头已经出现。例如，仅扶持本国金融机构，势必“不公平地吸引额外的新业务”，对其他成员国银行造成“歧视”（最突出的实例，莫过于爱尔兰最初为本土银行提供担保时，吸引了英国资金大量流入，引起英政府的严重不安）。如再考虑到各国承诺的救助总额，达2万亿欧元之多，则问题的潜在严重性，不言自明。为此，欧盟各国承认，应尽快协调成员国救市举措，以维护公平竞争原则，保证单一市场顺利运行。委员会则及时出台了相关规定，旨在使各国在大力救市时，“尊重欧盟的国家援助规则”，“避免竞争过度扭曲”。这也构成了最具实质性、最有法律约束力的协调举措。主要内容包括：（1）除确认各国可行的救助措施（如政府为银行提供保证或调整其资本结构等）外，为防止竞争扭曲的负面效应出现，委员会明确规定，各项措施必须符合相应条件，以与稳定金融市场的目标相称，并具体列出了6项保障性原则。即：确保受援资格不以国籍为基础，各国计划应有实施期限，扶持规模不得超出实际需要程度，鼓励私人部门参与，防止受益者滥用国家扶持，金融部门（特别是依赖国家干预的私人机构）应有适当后续性举措以推进结构性调整等。（2）为保证“遵循”上述规定，各国在制定救助计划时，可咨询委员会。后者将指导前者作出必要调整，以便在计划草拟阶段，就与规定保持一致。尤为重要的是，根据条约赋予权限，委员会拥有对各国计划的监督、批准权，即成员国在计划最终确定之前，应提交委员会进行审核、批准（委员会表示，只要符合条件，批准程序将非常快捷。若情况允许，24小时内即可完成）。为此，在规定发布后，德、法、英等都迅速递交了本国方案。14日英国的计划即告获准。值得指出的是，根据委员会要求，爱尔兰修正了自己的方案，包括承诺对所有活跃在本国的成员国银行（当然含英国银行），都给予政府担保，最终也获批准。（二）加强金融监管。金融监管不力乃至缺失，被普遍认为是危机产生的重要根源。仅就欧盟而言，尽管欧元区成员的货币政策已转至欧央行，但对各国银行的监管权，仍由成员国掌握，其范围、操作方式与实施力度，都各不相同。因此，无论从举措效率与公平竞争看，还是为防止危机再度爆发，加强金融监管协调，都是题中应有之义。为此，欧元区成员首脑在其声明中，明确要求“欧盟和欧元区政府、央行和监管者就一种协调的应对方式达成协议”，并“敦促成员国监管者”根据国际规则精神，“在稳定金融系统的同时实行审慎规则”。显然，这都涉及到各国监管机构的协调问题。布鲁塞尔峰会期间，委员会主席巴罗佐表示，希望“赋予欧盟机构更多的权利来协调金融监管”；欧洲理事会决议则指出，“决定加强欧洲一级的监管体制和审慎标准”；会议声明更明确强调说，有必要加强欧盟对金融领域、特别是跨国银行的监管，以建立欧盟层面的协调体系，并称目前将处于第一阶段，即每月至少一次由欧盟出面，召集各国监管部门负责人碰头，交流有关信息。（三）欧元区与非欧元区成员国。 众所周知，自步入经货联盟后，欧盟成员国就有了欧元区内外之分。两者区别较为明显：前者一体化程度更高，实行了单一货币与货币政策，财政政策也受到更严格约束，故在欧盟经济统计中，除27国数据外，欧元区国家数字，也作为一独立经济单位标明。而在此次危机应对中，欧元区与非欧元区成员国之间的协调，特别是与英国的协调，亦是值得注意的一大特点。其根本原因是：首先，无论是欧元区还是非欧元区国家，都深受危机之害，感到确有必要加以应对。其次，维护市场公平竞争原则，对所有欧盟成员而言，均至关重要。因为作为欧洲经济统一的真正基础，单一市场（即四大自由）是维系欧元区与非欧元区国家经济交织的共同框架。如上所述，鉴于各国救市力度颇大，如两者不能协调，必将扭曲市场竞争，动摇欧盟存在根基，严重影响到双方的共同利益。第三，应对危机的手段主要涉及金融、财政政策，属成员国权限范围，这又为双方合作，提供了基础；且从政策效果讲，如实施得当，势必收互补之利（反之则可能相互抵消）。何况协调还将在全球层面进行，更有赖欧盟整体作用的发挥（详下）。 正是基于以上原因，先是法、德、意与英国联手召开四国首脑会议，既而欧盟27国财长又举行会晤，认为应制订救市共同指导原则，实施统一经济发展战略。此后的欧元区首脑会议决定称，将遵循财长会议决议，共同应对危机；表示除欧元区成员协调外，还“请求”其“欧洲伙伴采纳”相应“原则”，以使“欧盟能作为一整体联手行事”。而布鲁塞尔27国首脑会议的召开（10月中旬），则是对欧元区会议决定的积极回应，不但认可了后者确立的危机应对原则、举措和机制，还采纳了英首相布朗建议，决计推动国际金融体系改革。对此外刊曾指出，虽然英国“一直反对货币统一”，但这次布朗感到“和欧元区代表达成一致是件多么正常的事”，由此表明了“欧盟内部的政治协调正被加速推进”。 应当指出的是，在应对实体经济危机方面，欧元区内外的成员国也已走向了协调应对（参见下文）。（四） 加强内部协调，推动国际金融体系改革。 欧盟有关各方认为，为有效防止危机再度爆发，除种种直接举措外，还应从更深层面入手，积极推动国际层面的改革。萨科齐、布朗、莫克尔、巴罗佐和特里谢（欧央行行长）等，都在不同场合，表达了这一主张。事实上一体化的重要目标之一，就是提高战后欧洲国家地位，发挥更大国际影响。而经货联盟、欧元与欧元区的确立，欧洲整体经济实力的强大，都为欧盟各国决计共同谋求改革，创造了条件。 在此背景下，10月中旬的欧盟27国首脑会议，认可了布朗就此提出的4点计划和行动方案，并试图以此为基点，积极采取行动，推动改革进程启动。会议明确表示，赞同理事会主席采取主动行动，与“国际伙伴共同工作”，促进“国际金融体系改革和新的世界治理”。根据决议决定，轮值国主席法国总统萨科齐和委员会主席巴罗佐代表欧盟，于当周末即赴美会晤布什总统，敦促后者同意以东道主身份召开全球峰会，讨论危机应对与国际金融改革问题。11月8日，欧盟各国首脑就改革方案达成一致，主要包括加强金融监管等4点内容。15日除主要成员国外，萨科齐和巴罗佐还代表欧盟，积极参与了20国峰会。对于欧洲推动国际金融体系改革努力之影响，萨科齐曾满意地指出，“历史上”头一次欧盟起草的计划“激励了世界其他国家，包括美国所采取的措施”。 Seeking an end to the madness: Europes leaders want to see a new global financial system emerge, Oct.16th 2008, Brussels, from E三、实体经济危机共同应对计划继金融领域之后，积极协调应对实体经济危机，又很快构成了欧盟活动的中心内容。27国财长会议（10月7日）曾就其必要性，达成共识。10月中旬的首脑会议决定，除金融业外，还将提出经济刺激方案，并要求委员会考虑相关建议。后者于10月29日提出的计划纲要，已涉及到“实体经济问题”。 巴罗佐指出，该建议超出了对金融部门的扶持，是针对“实体经济问题”的“第一份蓝图”。 此后，欧洲理事会于11月初要求委员会提出正式建议，以供讨论。11月26日，委员会提出了欧洲经济复苏计划。在12月11-12日会议上，经理事会讨论后，该计划获得批准，进入了启动、实施阶段。可以说，这是自经货联盟（乃至欧共体）起步以来，欧盟对经济危机作出“协调回应”的首例“全面行动计划”，无论对摆脱当前困境，还是从一体化发展趋向看，都可能产生重要、深远影响。值得强调指出的是，这一欧洲层面复苏计划的提出，有其内在的必然性和迫切性。危机影响的深重性（特别是所有欧盟大国都受到强烈冲击），使得欧洲必须动用一切手段，全力加以应对。而任何应对举措，都必然要围绕着一系列重大问题，包括经济发展战略，政策手段（货币或财政政策，以及其他辅助性政策等），资金调配、实施效应与运作机制等，做出相应抉择。在经货联盟框架内（如前所述，联盟的两大支点，将欧盟所有成员紧密联系了起来），因受到其复杂的治理体系及相互影响的制约，任何国家都已无法单独行事，只有谋求欧盟一级的协调，才可望避免相关举措中的负面影响，产生最大应对效果。也正由于这一原因，作为欧盟共同利益的代表，委员会才成为其制订协调计划的最佳机构。 无论在成员国应对金融还是实体经济危机方面，委员会都发挥了重要的推动作用。 作为欧盟谋求共同应对的核心举措，欧洲经济复苏计划值得我们密切注意。该计划产生的背景与主要内容如下：随着金融危机发展，欧洲实体经济所受到的冲击，也日益显现。欧元区继08年第二季度的负增长之后，第三季度负增长再度出现。这是自1999年启动单一货币以来，经济首次连续两个季度下降（这通常被认为是衰退出现的标志 经济学家杂志指出，由于连续两个季度出现负增长是“定义”衰退的标准，故欧元区已在“官方统计上进入了衰退”。The euro-area economy，Laboured，见 The Economist, Nov 22, 2008 p57。委员会亦承认，欧元区和几个成员国已经“步入了衰退”）。而衰退威胁在整个欧盟的出现， 欧洲理事会在其布鲁塞尔会议（12月11-12日）决议中称，“金融危机正在影响到（实体）经济。欧元区，以及欧盟作为一个整体，都在受到衰退的威胁”（着重号为笔者所加）。见 Brussels European Council,11and 12 Dec.2008, Presidency Conclustions,p4. 特别是失业率随之再度上升， 由于种种结构性原因，自1970年代西方经济出现危机以来，失业率长期居高不下，成为欧洲经济中久治不愈的“痼疾”。又据欧洲统计局年中预测，2008年欧元区的失业率，将再度超出07年，已无法降至预期的7%之下。 引发了欧洲的强烈不安。因为它对其经济发展战略，构成了严重挑战：欧盟里斯本增长与就业战略（2000年启动并于05年修订）的两大核心目标，就是在确立知识型经济的基础上，实现经济持续高增长，最终创造更多的优质就业。显然，衰退与失业压力加大，是对两大目标的直接否定。欧洲汽车和建筑业遭受重创，经济信心指数降至“历史新低”，都使欧盟面临着“最为严峻的形势”。而更令人担忧的是，如任凭事态发展下去，势必触发需求下滑、投资削减、创新萎缩和裁员增加的“恶性循环”，将欧盟“推入更持久的深度衰退之中” COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES，COMMUNITION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN COUNCIL，A European Economic Recovery Plan，COM(2008)800 final，p4。因此，必须立即采取有力措施，遏制形势“进一步恶化”，很快成为欧盟各方共识。正是在这一背景下，谋求协调应对的复苏计划，终于及时提出，并很快获得欧洲理事会的批准。 从欧盟的基本战略出发，将短期需要与长远目标结合起来，是复苏计划最为突出的特点，集中表现为两大“战略性目标”的提出。一方面，针对当前经济形势，委员会建议成员国立即做出回应，实行有力的财政扩张政策，尽快刺激需求和信心回升，遏制衰退趋向进而推动复苏；另一方面，为提升欧洲的长远竞争力，欧盟将以此为契机，大力推动“结构性改革”和“聪敏型投资”，促进创新和知识经济发展，以在未来的全球化激烈竞争中立足，最终实现持续增长和就业。委员会反复强调说，应动员“所有可以利用”的手段，推动“战略性目标”的实现；而保证各种关系的有效“协调”，则又是目标实现之“关键”。其中最为重要者，是力求将欧盟与成员国、各国之间在政策实施、资金配置方面的各项举措，协调为一个相互配合的有机整体，使之达到效应最大化。基于目标的提出，计划的重点内容，特别是涉及到协调实施的有关安排，亦分为两大部分。（一） 成员国立即启动并协调财政扩张政策，尽快推动需求增长和恢复市场信心 如何阻止经济不断下滑，缓解失业压力，是欧洲首先必须应对的严重挑战。问题的严重性在于，促进增长的三大部分，即消费、投资与出口，都处于严重萎缩之中；三者中的出口，又因世界性衰退而无力迅速恢复。因此，如何通过政策干预以推动前两者增长，就成为解决问题的关键所在。而在目前形势下，欧洲利用货币政策的空间，亦颇为有限。这是因为：（1）通过降息增加货币供给的基本条件之一，是商业银行系统的正常运行，因受金融风暴冲击，银行自身遭受重创，流动性极为短缺，难以推动消费和投资。（2）就欧元区的单一货币政策而言，其首要目标是抑制通货膨胀，尽管欧央行已在降息，但幅度毕竟不宜过大。因此，选择财政扩张手段，包括减税（有望刺激消费）和增加政府开支（直接促进需求和就业；且因私人投资信心不足，几无“挤出”效应），遂成为委员会建议中的重大举措。 关于应采用财政刺激手段而非货币政策的原因，经济学家杂志已有诸多分析文章。可参见：The next front is fiscal, The Economist, Nov 1,2008 pp18-19; The Economist, Nov 1,2008 p72; Fiscal stimulus: Coming soon to a screen near you, The Economist, Nov 29,2008 pp58-59; Those reluctant Germans: Europe is struggling to put in place even a conventional fiscal stimulus, The Economist, Nov 29,2008; 计划指出，“迅速刺激需求和提高消费者信心”，是欧盟计划的首要“战略目标”。在当前形势之下，推动信心的主要手段，是要通过各国的“财政政策”，将“重大的购买力注入经济”，使之在“维持增长方面”，发挥“更为重要的作用”。 COM(2008)800 final，p7为此，委员会建议，成员国应即刻启动“协调的财政刺激一揽子方案”：各国在2009年预算框架内，实行刺激性政策，扩张总额应达1700亿欧元（占欧盟GDP的1.2%），使之对欧洲的经济和就业迅速产生重大、积极的影响。针对财政手段属各国权限、且利益诉求不尽相同的状况，委员会特别指出了方案的可行性。在所有成员国都需采取行动的大背景下，其一，该计划并非“零和游戏”，即由各国向一中央“钱罐”支付，一国支付额少则意味着它国相应增多（德国曾拒绝过法国此类建议），而是欧盟作出回应的总体框架。各国在最大限度支持自身的同时，亦“帮助”了其他成员国。 其二，亦非“通用型”（one size fits all）方案，即要求所有成员国采取同样步骤，而是顾及到了各国间的差异，如财政地位与前景，金融和经济危机形势，是否要纠正宏观经济失衡等因素。成员国可根据本国状况，自行决定要采取的行动或措施组合 FAQs on the European Economic Recovery Plan, MEMO/08/735, Brussles,26 November 2008, pp2-4（同时应考虑它国诉求）。但与此同时，委员会又强调说，各国财政扩张时应注重“协调”，极具必要性与合理性，因为它直接关乎到政策效应。其根本原因在于：在欧盟的单一市场中，成员国X刺激国内需求时，必然同时推动进口，促进了成员国Y（以及所有其他成员国）的需求。如由此带动了Y恢复增长，将产生所谓“第二效应”，即Y反转来推动X的出口。一旦27国均产生乘数效应，将创造有力的良性循环，推进欧盟全面增长，最终有助于偿还用于财政激励的初始借贷。 同上，p3 但若Y不拟同时扩张，则虽然X的某些措施有部分“漏出”到Y（如X的减税所得用于购买Y进口），但却不能获得“回报”（故英国在拟议实行财政扩张时，曾“急于”与其他成员国“展开协调”，以受益于其“额外需求” The Economist,Nov 29,2008 p58 ）。故委员会指出，如能构成“欧洲协调回应”的组成部分，一国财政扩张的获益将要大得多；反之，各国“单干”则易产生诸多问题，如资本外逃、刺激漏出而无任何“回报”等。因此，成员国之间的协调至关重要， 参见：（1）FAQs on the European Economic Recovery Plan, p2；（2） COM(2008)800 final p5 特别是在各国财政扩张空间“非常之不同”的情况下。为了实现有效协调，计划明确提出，各国在实行扩张时应遵守下列“共同原则”。1“及时性”、“针对性”及“收入与支出手段混合使用”原则 所谓“及时性”是指刺激举措应真正于需求下降之时启动，以能及时起到支持经济的作用；“针对性”则规定扩张行动应指向遭受重创的领域，如用于扶持就业、资金紧缺的公司/家庭或结构性改革等，旨在使有限财源的“稳定效应最大化”。至于扩张手段范围，计划虽认为可以“收入”与“支出”并举，但更强调了后者，因为它有助于：（1）刺激短期需求（减税节余可能被用于储蓄而非支出，除非其具有时限性）：迅速用于遭受重挫家庭的开支（如临时增加对失业者或低收入家庭的转移支付，或延长失业救济期等），可直接促成消费；（2）支持欧盟共同政策的长期目标，如改善基础设施建设、应对气候变化等；（3）提供“担保和贷款补贴”，以补偿信贷风险贴水，资助公司短期运营资本和“融资激励”等。另一方面，委员会亦指出，亦可考虑“减税”和“降低社会负担费用”等手段，因为前者将提高低收入劳动者的购买力；后者则对雇主保留和创造就业具有积极影响。计划特别提出，可迅速暂时削减增值税以刺激消费。 COM(2008)800 final, Brussels,26.11.2008，pp8-9。 又据委员会称，已就一系列减税计划提出了建议（含永久削减劳动密集型服务增殖税指令）；有待提出者则涉及到建筑业的绿色产品和服务增殖税税率（但因税收不属共同体权限，最终将由成员国决定是否采纳）。 FAQs on the European Economic Recovery Plan, MEMO/08/735, Brussles,26 November 2008, p42坚持稳定与增长公约。这为委员会所一再强调，实际上与诸多要求直接相关（包括“临时性”和“协调性”原则）。众所周知，公约产生于1990年代后半期，规定成员国财政赤字不应超出本国GDP的3%，旨在严格经货联盟的财政纪律。而根据2005年的修订条款，允许成员国在经济低迷时，享有更多的“灵活性”，即赤字可超出3%；但于复苏时必须予以纠正，纪律约束也更趋严格。委员会指出，鉴于目前属“金融与实体经济均遭重创的非常时期”，应“充分利用”灵活性规则，实行财政扩张，进而可能冲破赤字限制；但计划又反复指出，扩张仍以公约规定纪律为框架，即赤字过度国必须适时予以纠正（虽然时限可适当放宽），以确保其财政地位的“长期可持续性”。计划因而要求，凡将采取反周期措施的成员国，应于2008年12月底前，提交“经过修订的”的“稳定”或者“趋同计划”，阐明扭转财政恶化的具体举措。委员会则根据最新预测，对刺激措施和计划予以评估，并就适当的做法提供指导。评估所依据的标准是：（1）保证短期内赤字扩张的可逆转性；（2）通过加强成员国财政规则及其框架，改进中期的财政政策制定；（3）确保长期财政地位的可持续性，特别是通过改革抑制与年龄有关的开支增长。 COM(2008)800 final，Brussels ,26.11.2008，p93辅之以“结构性改革”举措。计划指出，财政手段虽主要着眼于短期效应，但亦可同时发挥长远影响，促进各国的“结构改革议程”（详下），加强欧洲经济的“弹性”与“灵活性”，最终促进竞争力的长久提升。这是因为，某些结构性改革同样有助于：（1）短期内推动总需求；（2）触及到当前危机的根源所在，具有了现实“必要”性；（3）强化迅速复苏所需的经济调整能力。计划建议措施包括：改善市场运行，维持了消费者购买力（因降价而维护了家庭需求）；促使竞争力得到提高：一些成员国有通胀和竞争力不足之忧，需采取紧急措施，加强工资确定机制与生产率提高之间的联系；支持就业和劳动力市场转型（当前的主要问题是，避免某些产业因受短期需求震荡影响而裁员所造成的劳动力浪费。方法是调整劳动时间安排，或增加就业服务中的灵活性）；降低企业规制和管理负担：这有助于提高生产率和竞争力，为此应缩减开办企业所需时间。 COM(2008)800 final, pp9-10（二） 启动“里斯本战略”优先活动领域，直接推进“结构性改革”与“聪敏型投资”，加强欧洲长远竞争力 无庸赘言的是，一项具有深远意义的复苏计划，应将欧盟的当前需要与长远目标结合起来，真正实现其“可持续发展”。故计划的又一“战略目标”和基本内容，就是力求“化危险为机遇”，推进欧洲未来竞争力的提高。如前所述，作为一项发展经济的根本战略，“里斯本战略”力求以知识经济为基础，大力加强欧盟的比较优势，使之成为世界上最具竞争力的实体，相应的行动计划也由此得以制定、推行。经2005年的修订与重启，新战略更是将实现经济持续高增长，创造更多优质就业，作为两大核心目标与实施重心（同时在政策上强调经济、社会、环境三个目标均衡推进）。 秦爱华 里斯本战略评析，见欧洲研究，2008年第6期，第70页。 为此，欧洲拟大力促进“结构性改革”，加强对某些关键产业的投资力度，特别是在极具发展潜力的节能技术、清洁能源和低碳经济领域，以占领未来经济竞争中的制高点，在未来全球化的激烈竞争中立足。由此亦可看出，“里斯本战略”为欧盟将短期与长远考虑的结合，提供了一个统一的框架，两者在这一框架中，彼此“相互加强”。其一，从目标看，恢复增长与就业以遏制衰退，无疑是复苏计划的直接目标；而这显然与里斯本战略的核心目标相符；反之，使走出危机后的欧盟“更加强大”，亦是复苏计划考虑的长远目标，也同样是“里斯本战略”的目标取向。其二，从手段看，一方面，委员会计划之实施，从“短期”和“长期”两个方面，“广泛加强”了里斯本战略（委员会语），因为它推进需求和维护了工作岗位。其战略领域中的投资，不仅可创造即时就业，且有助于实现可持续繁荣。此外，计划中对研发、创新的投资，还将使里斯本战略的重点（知识经济）得以加强；另一方面，委员会指出，里斯本战略之推行，同样有助于复苏计划的成功：（1）部分是由于战略实施，许多成员国享有了财政运作空间（欧元区政府的赤字总额，已从2004年的近3%，降至07年的0.6%），致使“欧洲的基础性竞争力”，在危机前就“得到了加强”。（2）如前所述，某些战略举措，同样可刺激短期需求，乃至为解决根源性问题创造条件。（3）更为重要的是，推行里斯本战略的机制性安排，包括委员会评估，成员国彼此监督（多边监管），理事会对国家特定建议的采纳与实施，对复苏计划下的措施协调和充分实施，都具有重要意义。 FAQs on the European Economic Recovery Plan, pp7-8. 总之，正是基于两者间的内在统一性，委员会文件一再强调说，计划必须同时考虑到欧洲经济的长远发展，促进“欧洲长期竞争力”的提高，以有力应对“未来”全球的“挑战”。为此，必须按照“里斯本战略”要求（除配合某些短期需要外），实行“必要的结构性改革，扶持创新，建设知识型经济”，并“加速走向低碳经济”。 COM(2008)800 final p5为了实现这一目标，欧盟将支持“聪敏型投资（smart investment）”，作为计划实施的“两大支柱”之一（委员会明确指出：第二根支柱基于“加强欧洲的长期竞争力需要方面”，“将短期行动引导到聪敏型投资”）。这种投资的对象是指代表经济发展方向、具有潜力和远大前途的新兴技术和产业，从而可更好促进经济增长，创造更多的优质就业岗位。计划列举出的领域包括：适用于明天需要的技能，节能技术（以创造需求和提高能源使用效率）；清洁技术（促进未来低碳市场中的建筑业与汽车业）以及提高效率和创新的基础设施与链接项目。 COM(2008)800 final p2为配合各国政府实现上述目标，复苏计划规定，欧盟将通过自身的“政策”和“基金”，即出资300亿欧元（占成员国GDP总额的0.3%，来自欧盟预算与欧洲投资银行），直接推动投资方案实施，主要用于各国财政刺激政策的前期投资（以收“催化剂”之效）；为未来投资创造框架性条件；和降低行政管理成本、加速创新的举措。作为里斯本战略年度计划的组成部分，计划规定，委员会将于08年12月16日为每一成员国单独颁布报告，就其所应采取的具体措施提出建议。 COM(2008)800 final p10根据该战略所确定的“四大优先行动领域”，委员会共提出了10项行动计划。各项行动之间具有内在联系，构成了一个有机整体。1民众 作为战略的核心目标与危机难点，委员会将缓解失业对民众之冲击，置于极为重要的地位。计划指出，欧盟应与成员国积极配合，采取各种行动，如通过激活性措施、再培训和技能升级来促进就业，确保下岗工人迅速回归劳动力市场以避免长期失业等。计划同时指出，提供工作激励的充分社会保护，对于保持购买力亦同等重要。 COM(2008)800 final p11 出于以上考虑，计划拟采取两项重大行动。其一，欧盟将“启动一项重大的欧洲就业扶持计划”：委员会正在提议简化“欧洲社会基金”扶持标准，自2009年初起，提前支付成员国18亿欧元，用于各种促进就业举措；还将建议修改“欧洲全球化调整基金”规则，以更迅速地干预众多就业计划；其二，创造对劳动力的需求：要求成员国考虑降低雇主对低收入工人的社会负担费用，以提高后者的可雇佣性；并要求理事会应于2009年欧洲理事会春季会议前，通过拟议中的指令，使劳动密集型服务增值税税率的降低持久化。 COM(2008)800 final p112企业 计划指出，企业同样遭到了金融危机重创。鉴于目前信贷急剧萎缩，促进“企业充分和支付得起的融资”就成为促进私人部门投资、增长与创造就业的先决条件。各国需对银行系统提供财政扶持，确保信贷活动走上正轨。欧盟和成员国将采取紧急步骤，降低中小企业和微型企业的行政负担，特别是要快速实行委员会的有关建议。为此，“欧洲小企业法案”将尽快得到实施。同时，针对欧盟的国家援助规则，委员会指出，鉴于企业当前主要关注于资金获取，委员会将拟订允许国家实行扶持贷款的临时指导方针（见下）。 COM(2008)800 final pp11-12 计划建议的行动领域包括：（1）扩大企业融资通道。欧洲投资银行已集资300亿欧元，