公共事业管理新论 第十二章 公共安全管理

公共事业管理 第 12章 公共安全管理 共安全管理概述 共安全危机应急预案 共安全危机应急决策 共安全危机的社会管理 共安全危机管理沟通 然灾害救助 共安全管理概述 共安全及其重要性 共安全危机的特点与分类 共安全危机管理的要素 共安全及其重要性 公共安全是指社会在经济、社会、文化、人身健康、生态环境、资源供给等诸方面所保持的一种动态稳定与协调状态，其安全程度取决于人类对自然灾害、社会经济异常以及突发性危机事件的抵御能力。 公共安全是政府和百姓都非常关注的十分重要的社会问题，是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共治理、建设强大国家的一项系统工程。 共安全危机的特点与分类 公共安全危机的概念 公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门在时间压力和不确定性极高情况下进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。 公共安全危机的特点 危机涉及人数众多 危机破坏性广泛且严重 危机的管理主体是政府或社会公共组织 政治性及扩散性较强 公共安全危机的类型 公共安全危机的类型 按不同角度进行分类 发生地域范围不同可划分为全球性危机、区域性危机、国家级危机和地方危机 原因上可划分为自然力形成危机、人为原因引起的危机以及人与自然共同作用引发的危机 危机内容角度可划分为政治危机事件、经济危机事件、生产性危机事件和社会群体性危机等 按不同利益主体进行分类 按利益主体不同，公共安全危机可分为冲突性危机和一致性危机 按利益主体不同，也可以分为政府危机、企业危机和社会危机三大类 其他分类 按危机发生的方式不同，可分为渗透性危机、周期性危机、突发性危机 按危机产生的后果，可分为有形损害的危机、无形损害的危机 按危机的活动周期可分为以下三个时期：潜伏期、爆发期、新平衡期 公共安全危机管理的主体 公共安全危机管理的主体是公共管理机构，这里的公共管理机构，既包括政府，又不限于政府，可能有社会团体，可能有公民组织。 公共安全危机管理的客体 危机管理的客体是引发公共安全危机的突发性事件以及危机影响的对象。 突发公共事件是指突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件 。 共安全危机管理的要素 公共安全危机管理的原则 以人为本、生命至上的原则。 快速反应、效率优先的原则。 预防为主、平战结合原则。 信息共享、沟通协调、协同的原则。 政府为主、分级负责、分类分级管理的原则。 科学决策和权威决策相结合的原则。 特事特办和法治的原则。 公共安全危机管理的模式及手段 监测预警。 预控预防。 应急处置。 善后处理。 研究评估。 教育培训。 共安全危机管理的要素 共安全危机应急预案 共安全危机应急预案的概念与意义 共安全危机应急预案的内容与工作机制 共安全危机应急预案的运行 共安全危机应急预案的概念与意义 概念 公共安全危机应急预案是指为应对社会突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏而预先作出的应急管理、指挥和救援方案。 意义 制定科学的应急预案的意义就在于：首先，应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再无据可依、无章可循；其次，制定应急预案有利于作出及时的应急反应，降低事故后果；第三，应急预案成为社会应对各种突发事件的响应基础，便于多部门协调形成风险防范系统。 共安全危机应急预案的内容与工作机制 预案体系 应急预案一般应建立在综合防灾规划之上，并应当包括以下子系统：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分救灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。 预案分级 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级： 级 (特大 )、 级 (重大 )、 级 (较大 )和 级 (一般 )。 组织体系 领导机构。 办事机构。 工作机构。 专家机构。 工作机制 各级政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和水平。 共安全危机应急预案的运行 预测与预警 根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的公共危机事件进行预警。预警级别依据突发公共危机事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，可划分为四级紧急程度，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。 应急处置 首先是信息报告，突发公共危机事件发生后，要立即报告，最迟不得超过 4小时，同时通报有关地区和部门。 恢复与重建 善后处置。 调查与评估。 恢复重建。 信息发布。 信息发布 突发公共危机事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布信息，并根据事件处置情况做好后续发布工作。 共安全危机应急决策 共安全危机应急决策概述 府公共安全危机管理系统 共安全危机应急决策概述 公共安全危机应急决策的内涵 公共安全危机应急决策是在政府主导下，政府、社会团体和公众共同参与的为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态，制定并选择行动方案的过程。 公共安全危机应急决策的特征 高时效性。 高风险性。 非常规性。 非预期性。 创新性。 共安全危机应急决策概述 公共安全危机应急决策的原则 公共安全危机应急决策应遵循的原则可以分为两类：基本原则和特殊原则。 （ 1）基本原则： 以人为本原则 切实可行原则 动态可调原则 （ 2）特殊原则： 快速有效原则 经济合理原则 依法决策原则 责任追究原则 共安全危机应急决策概述 公共安全危机应急决策的内容 危机事前决策 危机事中决策 快速决策分析 危机专家紧急咨询决策 府公共安全危机管理系统 中枢系统 按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机的状态下，拥有作出最终决定权力并承担相应责任的决策者和决策机构，是公共决策系统运转的核心部门，也是一切公共安全危机决策活动的中心 。 信息系统 信息收集与处理。 信息传播。 咨询系统 公共安全危机决策咨询系统又称智囊团、脑库、思想库、思想工厂或公共安全危机决策智囊系统，其主体是专家学者、社会组织或特设的机构 制度系统 公共安全危机决策制度系统主要包括以下几个方面： 公共安全危机决策运行制度。 公共安全危机决策绩效管理制度。 公共安全危机决策监督制度。 公共安全危机决策问责制。 共安全危机的社会管理 公共安全危机管理中非政府组织的角色 政府组织参与公共安全危机管理的途径 国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境 国非政府组织参与公共安全危机管理的对策 公共安全危机管理中非政府组织的角色 危机隐患的发现者和预防者 从危机预警的角度看，非政府组织及社区公民对于特定突发公共事件的发生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，可以运用技术优势为社会提供公共安全危机的风险预测，向政府提出政策建议和应对措施。 应急保障资源的补充者 在危机管理中，非政府组织及社区公民常常扮演了组织筹集民间善款善物的角色。 危机处理的专业服务者 非政府组织的专业性使它们在应对公共安全危机时可以提供更科学有效的公共服务，这些专业性的服务包括受伤人员的医疗救护、受灾群众的安全转移与安置、伤亡人员及其家属的心理救援、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、志愿者和社会工作开展等。 危机信息的传递者 一方面，非政府组织及社区公民可以利用自身的优势，把应对危机的重要措施和防治知识传送到公众，稳定民心， 另一方面，非政府组织及社区公民由于其植根于社会基层，从而能将方方面面的需求信息反馈给政府。 政府组织参与公共安全危机管理的途径 危机潜伏期 非政府组织参与危机管理的主要途径具体表现在： 增强危机意识、危机协防能力和危机应对能力。 非政府组织制定自身的应急管理预案，成立相应的应急行动组织，以便在紧急状态下迅速投入战斗。 向政府及社会提供预警。 危机发展期及爆发期 非政府组织参与危机管理一般通过以下途径： 自救。 提供资源支持或接受社会捐赠。 组织志愿人员，开展志 愿服务活动，关心和帮助因危机产生的、需要救助的受灾群体。 协助支持政府应对危机。 危机恢复期 非政府组织主要作用表现： 进行危机善后处理，辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。 充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，掌握危机的一定规律性，以采取有效的预防措施，避免类似危机的再次发生并向政府提供相关对策建议等。 参与政府危机管理的评估工作。 国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境 组织基础薄弱 目前，我国公民参与公共安全危机治理的组织基础依然薄弱，非政府组织如各类志愿者组织、慈善组织、社会团体、各类行业协会等在数量和能力水平上与国际水平相比差距还很大。 法律地位不明 目前关于非政府组织参与社会治理的合法地位问题依然悬而未决 。虽然国家提出 “ 鼓励公民的有序政治参与 ” ，但公民有序参与和公民有组织地参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的程度和渠道参与还是公民通过组织化的形式参与仍是比较模糊的问题。 法律体系不规范 目前，我国已出台了 突发事件应对法 ，这是我国非常态法律秩序的一部基本法，对危机应对与管理作出了详细的规定。但是，对各类非政府组织在公共安全危机治理中的地位和作用没有给予足够的重视，没有对各类非政府组织参与公共安全危机治理的权利与义务作出明确的安排。 国非政府组织参与公共安全危机管理的对策 建立和完善公共安全危机管理的法律体系和责任机制 赋予各类非政府组织参与公共安全危机治理的权力 建立健全政府与非政府组织合作的协调机制 拓展非政府组织参与公共安全危机治理的领域 共安全危机管理沟通 共安全危机沟通的涵义与特点 共安全危机沟通的运作 共安全危机沟通中的媒体作用 共安全危机沟通的涵义与特点 公共安全危机沟通的涵义 公共沟通是指以政府为主体的公共部门，通过一定的媒介，向公众传播某些思想、与公众进行信息沟通以及影响工作的过程。 公共安全危机沟通的特点 目的的明确性。 性质的公共性。 方式的直接性。 过程的互动性。 手段的非常规性。 情境的不确定性。 共安全危机沟通的运作 在危机管理的沟通机制中，各种沟通渠道因主体的差异和特征，以及在沟通机制中所承担的主要职能不同，可分为以下几大系统：信息管理系统、决策系统、执行系统、信息发布系统。危机管理沟通机制的运行原理如图 12 图 12共安全危机沟通机制运行原理 共安全危机沟通中的媒体作用 媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。媒体的积极介入是公共安全危机管理的关键。在危机事件的处理和应对中，政府应积极与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下对危机事件进行介入。具体而言应做到以下几点。 加强政府与媒体的合作 强化新闻媒体的权利和责任意识 规范新闻媒体的行为 创造媒体公正介入的秩序 建立危机事务发言人制度 规范互联网的信息发布和传播 然灾害救助 然灾害概述 国自然灾害管理体制 然灾害管理的机制 害救助法规体系及防灾规划 然灾害概述 自然灾害的概念 自然灾害是指危及人类生命财产与生存条件的事件或现象和过程。自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，它对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的，是公共安全危机发生的诱因之一。 自然灾害的特征与分类 自然灾害具有潜在性和突发性，周期性和群发性，复杂性和多因性等特征。 按灾害事件的延续时间可将自然灾害分为：爆发型、迁延型和过度型。 按灾害发生的成因机制可将自然灾害分为：天文灾害、地球灾害和生物灾害。 按灾害发生的现象特征可将自然灾害分为：洪涝、干旱、地震、台风等。 根据灾害管理及减灾系统可将自然灾害分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害、森林灾害。 自然灾害的影响 对人身的危害。 对城市的危害。 对工业和矿业的危害。 对农、林、牧、渔业的危害。 对交通的危害。 对环境的危害。 对心理和社会的影响大。 国自然灾害管理体制 我国减灾救灾管理体制 中央层面的管理体制。 我国现阶段减灾救灾管理的基本领导体制是：党中央、国务院统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，属地管理为主。 国自然灾害管理体制 地方层面的管理体制。 我国地方各级政府都有特定的部门承担灾害管理工作，这些部门各司其职，密切配合，形成了灾害管理的工作网络。 国自然灾害管理体制 我国灾害管理体制存在的问题 在国家层面没有一个统一的自然灾害协调机制。 各部门在灾害管理中的职责不够明确。 各部门间和各协调机制间的沟通不够顺畅。 各部门、各层级制定救灾应急预案间的协调不够。 完善灾害管理体制的对策 建立中央、地方、企事业三位一体的灾害管理体制。 建立全民防灾减灾体制。 然灾害管理的机制 自然灾害救助的准备机制 资金准备。 救灾物资储备。 通信和信息准备。 救灾装备准备。 人力资源准备。 社会动员准备。 宣传、培训和演习。 自然灾害的预警预报、灾情信息的报告和会商机制 灾害预警预报。 灾情信息报告机制。 灾情核定会商机制。 然灾害管理的机制 自然灾害救助应急预案启动机制 当出现下列任何一种情况时，可启动国家自然灾害救助应急预案 省 (区、市 )行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：因灾死亡 30人以上；因灾紧急转移安置群众 10万人以上；因灾倒塌房屋 1万间以上。 发生 5级以上破坏性地震，造成 20人以上人员死亡或紧急转移安置群众10万人以上或房屋倒塌和严重损坏 1万间以上。 事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动预案。 自然灾害救助应急响应机制 根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个自然灾害救助应急响应等级。 (1) 级响应。 (2) 级响应。 (3) 级响应。 (4) 级响应。 然灾害管理的机制 信息发布机制 信息发布的原则。坚持实事求是、及时准确的原则，要在第一时间向社会发布简要信息，并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。 信息发布的内容。主要包括受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效等。 灾后评估、救助和恢复重建机制 组织核查灾情。 开展灾情评估。 灾后救助。 恢复重建。 害救助法规体系及防灾规划 自然灾害救助相关法律法规体系 从上世纪 90年代开始，我国开始逐步建立应对各种自然灾害的法律。防震、防洪抗旱、防震减灾、防沙治沙、气象、消防等方面基本上都做到了有法可依。我国在灾害救助方面法律体系尚不完善，汶川地震后我国出现了过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多问题，这些问题在法律规定上尚存空白，处理巨灾缺乏法律依据。 灾害救助标准体系 灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志，灾害救助标准是救灾资金拨付制度的一项核心内容。我国 2011年正式发布和实施 自然灾害管理基本术语 和 社会捐助款物管理和使用规范 两项减灾救灾推荐性国家标准。另外民政部还发布了 救灾帐篷 、 救灾被服 和 救灾装具 等十六项行业标准。为使受灾群众基本生活得到更好的保障，我国灾害救助标准还应进一步细化和完善。 减灾规划与灾害救助预案 我国已颁布实施了 中华人民共和国减灾规划 、 国家综合减灾十一五规划 等减灾的专项规划，建立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制和工作机制。我国突发公共事件总体应急预案包括 25个专项和 80个部门预案，大部分省级应急预案编制也已基本完成。但是，我国减灾规划与灾害救助预案工作还不完善，如我国防灾规划的体系仍不健全，我国灾害应急预案缺乏针对性和可操作性，不同类型灾害应急预案大同小异，只有原则性的规定，缺乏具体有针对性的操作措施。 复习思考题 什么是公共安全危机？ 什么是公共安全危机管理？ 什么是公共危机应急预案？ 试述突发公共事件的处理机制。 社会组织为什么要参与公共安全危机管理？ 非政府组织是怎样参与公共安全危机管理的？ 什么是自然灾害？ 试述我国灾害救助体系内容。 案例分析 美国食品安全监管中的信息公开制度 中美在食品安全问题上有着共同的经历。近年来，这两个国家相继暴发过食品安全危机，使公众和负责保护公众卫生的监管机构非常担忧。在过去的三个月中，针对遭到曝光的多种受污染食品，中国各监管机构和执法部门严厉打击了实施这些危险行为的个人和企业。 若干年前，类似的危险情况在美国的食品行业中也非常普遍。上世纪初，厄普顿 辛克莱等一批记者揭露了芝加哥肉制品产业中隐藏的秘密。辛克莱揭露的多种情况包括：将鲜猪肉储存在有老鼠出没的房间和垃圾桶中；重新出售在欧洲禁止出售的香肠；用化学品将火腿片变成褐色，冒充 “ 烟熏火腿 ” ，出售给毫无戒备之心的各家各户。政府调查部门证实了辛克莱以及其他记者、调查员和研究者的公开报道。 这些内幕被披露之后，公众大声疾呼，打破了相关政治阻碍，使新的食品药品法规得以通过，解决了上述危机。 美国的食品安全监管和执行通常依靠检查，以及其他更严厉的手段，例如刑事诉讼和查封。但即使拥有这些强制手段，美国的食品安全监管部门，例如食品和药品管理局(下称 意识到无法实现食品安全。检查人员和公诉人的数量远少于数量众多的食品生产商、供应商、分销商和零售商。每年， 5%的食品设备，而进口食品的抽查率不到 1%。食品和药品案件年均审判 300 400起，远少于平时能够发现的违规数量。 案例分析 美国式方法是发动食品安全相关各方的力量，提高各方发现问题、制定解决方案并加以实施的能力。食品安全体系中关键的利害关系方有：社会成员，包括消费者和消费者团体，其中有很多为独立的非营利性组织、学者、律师和新闻媒体；食品生产行业；政府。 遇到食品安全问题时，我们不能指望消费者个人具备专业能力，能够对所有问题进行分析，为复杂的社会政策和监管流程作出有意义的贡献。但消费者团体是有组织的，这种独立的非营利性组织能够发挥出集体力量和政治影响，以确保相关部门在政治和决策过程中能够听到普通消费者的呼声。没有消费者群体的参与，法律可能就无法体现普通民众的需求。 在这个问题上，无论是哪一边的利害关系人，他们只有在公开、广泛地掌握食品安全事故和各种问题的信息时，才能发挥作用。在美国的食品安全体系中，有一些核心的法律规范支撑着这一程序。 首先是政府信息公开。 括对公司的检查结果，以及食品安全操作与管理程序手册。 1971年以前， 0%的记录公之于众。但是就在那年，该机构实施了一项新规定，使 90%的文件得以公开。今天，任何人都可以在其网站上找到 邦和地方政府对零售商和饭店进行检查，这些部门也会将原始的数据放到网站上。 当时，许多官员反对变更这一规定。他们担心一旦信息披露，会有助于企业规避法律，或者使公众对该机构的监管效力失去信心。 案例分析 例如，有些内部准则建议检查员可以在什么情况下宣布违法，一些官员担心内部准则的披露会让食品行业更容易找到监管的漏洞。还有些官员认为准则的披露会使公众认为政府容忍了一些不卫生的食品，从而认为政府监管不力。 事实上，回首这 40年的发展，信息公开在很大程度上改善了 如，公布检查报告，以让消费者明智地选择在哪里吃，吃什么。食品生产行业也能从报告中了解到如何适用 标准，以便更好地使其行为符合法律的预期。其他学界专家能够分析数据，更好地理解食品供应的问题可能出在哪里，并就解决方案提出建议。信息披露能够帮助社会公众增强，而不是削弱对 其次，风险交流。在危机中，公共卫生部门如何与公众有效地就风险进行沟通？这是如今美国食品安全机构面临的最大挑战之一。例如，食源性疾病暴发期间，科学数据通常并不完整，事态在不断变化，决策者面临着多种未知因素。 旦暴发食品安全问题，考虑决定何时何地同公众就风险进行沟通时，主要目标是必须保护公众的健康，而非保护食品行业。这是该机构与公众之间信任的基础。只有建立在公众和监管部门互相信任的基础上，公众才会采取该机构要求的行动。没有信任，公众就不会听信该机构的说法，比如危机已经结束，或者食品实现安全供应。 在过去的几年中，公众对 如， 2008年美国沙门氏菌突然暴发，这种病菌能够通过食物进行传播，并导致死亡。基于对病菌暴发的数据 案例分析 分析， 时，美国 16个州共有 145起发病案例，都与共同的食品来源相关。因此，美国家庭在 6周内大幅减少西红柿的消费，给这一产业带来了巨大损失。但是，随着调查的继续，进一步的科学数据表明事实上西红柿并非主要的污染源。 在这件事情上， 些人认为该机构的信息发布太慢；而种植者也感到不满，认为该机构不应这么快就断定他们的产品有问题。即使到今天，有关这一问题还在继续争论中。但要想实现原则上的平衡，唯一的办法就是该机构预先透明公开如何应对危机，在危机中直接表明已知情况和未知情况，继