“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议.doc

。“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议摘要：按照市场经济条件下政府依法行政的要求，我国环境监管体制改革的目标，就是要按照独立性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和可信性等原则建立和完善现代环境监管体制，为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本报告提出了“十三五”时期环境监管体制改革思路，以及若干建议，包括：加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平；从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力等。关键词：环境监管体制，环境治理，国家治理，转折期，十三五一、“十三五”时期环境监管体制改革的目标十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，指明了我国环境监管体制改革的大方向。按照“国家治理和治理能力现代化”的要求建立和完善我国环境监管体制，现阶段核心目标是要提高我国环境监管体制的有效性。依法监管是市场经济条件下政府监管体制必须遵从的基本规则。本报告认为，“十三五”期间，我国环境监管体制改革的目标是推进建立和完善法治社会条件下的现代环境监管体制，具体而言，政府的环境监管机构按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基本原则，依法实施监管，政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责(表1)。原则现状目标合法性监管机构的法律地位不明确，包括各级环境执法机构在相关法律法规中明确监管机构的法律地位和职权范围，通过职权法定提高监管机构的法律权威专业性和执法能力人员方面，人员专业水平不高；大多数监管机构业务经费保障不足；环境监管标准、执法程序科学性差从人、财、物多方面加强监管机构能力建设，提高监管机构专业监管的能力透明性监管政策或规则指定的公开性和公众参与度低；监管执法过程、结果透明度不高制定规章的过程公开，实施监管的过程和结果公开，提高监管透明度独立性监管机构的人员、经费过度依赖地方政府，监管执法受政府干预较多通过在一定层级实施监管机构的垂直管理，提高监管功能的独立性可问责性环境监管中内部行政问责机制、法律问责、公众监督等不同程度缺失加大内部监督监察力度，强化纵向问责；鼓励公众和媒体参与，强化横向问责。使问责制法制化、规范化和程序化可信性公众对环境信息信任度不高，监管行为和执法结果可信度不高通过切实履行监管职责、专业实施监管、及时公布监管结果，提高监管可信度表1 中国环境监管体制现状与改革目标资料来源：本研究整理。二、“十三五”时期环境监管体制改革的思路完善的环境监管体制，应包括科学的专门立法、完善的组织体系、合理的监管权配置、完备的监管工具、规范的监管程序、严格的问责机制等内容。按此分析框架，推进我国环境监管改革、提高环境监管有效性的实施途径，就是建立完整的监管法律体系、健全监管组织体系、优化监管权力配置、规范监管程序、加强监管问责、提高监管能力等(高世楫、李佐军、陈健鹏，2013)，见表2。第一，建立完整的监管法律体系。环境监管机构依法行使监管职能，所依据的相关法律法规，必须出于保护公共利益的目的，明确不同主体各自的权利和义务，公平公正地对待所有利益相关方的正当诉求。无论是环境影响评价审批、污染源排污达标、企业违规处罚等方面的规则必须清楚，法律依据必须明确，监管程序合法、公正，监管机构确保规则得到执行，对符合法律规定的行为，不能随意干预。这是现代监管机构不同于传统行政管理部门的最重要特征之一。第二，健全监管组织体系。在纵向上，地方层级环境监管机构改革是我国环境监管体制改革的重点，其核心是提高监管功能的独立性和监管能力。要实现这一目标，可以通过探索“省以下环境监测监察垂直管理”的方式从一定程度上增强基层环境监管机构的独立性。但是，在这一过程中，要稳妥处理“垂直管理”与“监管属地化原则”和“分权化趋势”之间的关系。在横向上，我国环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉，同时又缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制，使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效监管。从国际经验来看，跨部门的沟通协作是一个普遍的难题，而所谓的“大部制”仍有一定的职能边界，无法实现将所有相关职能统一到一个部门。应通过构建制度化的跨部门协调机制，进一步明晰各相关部门的职责边界，进而解决跨部门的协调问题。在环境监管机构内部，环境监管机构内设(直属)部门的监管程序与环境要素管理之间始终呈“矩阵式”的结构。加之，各内设(直属)部门行使的监管权力不断膨胀，不仅信息难以共享，甚至“各自为政”，加剧了环境监管程序与工具之间的不匹配、不协调。应通过优化内部机构设置和建立协调机制，解决监管机构内部跨部门的信息共享、有效沟通与协作的问题。第三，优化监管权力配置。进一步明晰与环境监管相关部门的职责边界，进一步明晰各级环境监管机构的事权，将环境监管的流程和工具在不同层级监管机构之间进行合理配置。第四，规范监管程序。环境监管机构应按照明确的监管规则，透明、独立、专业化地行使监管职能，不受包括地方政府在内的外部干预。要确保环境监管的有效性，环境标准和规范必须得到有效执行，违背相关监管规则的企业必须受到惩罚。第五，加强监管问责。要有对环境监管机构进行有效问责的机制，使环境监管者对政府负责、对受监管决策影响的利益相关者负责。长期以来，我国环境监管体制中缺乏对监管者的监管，这是监管失灵的重要原因(吕忠梅，2009)。要提高环境监管有效性，最为核心的问题之一是要使整个环境监管体系实现“可问责”，这也是现代政府监管机构必须遵循的基本原则之一。在制度设计上，要建立完整的规则和规范的程序，特别是鼓励公众参与，监督环境监管机构有效履行职责，避免监管机构不作为和乱作为。第六，提高监管能力。专业性是现代监管机构不同于传统行政部门的重要特征。监管机构必须具备相应的监管能力，包括经费、人员、技术装备等，保障监管机构具有充分履职的专业能力。表2 环境监管体制的分析框架和改革思路范畴(维度)改革思路专门立法完善环境监管有关的法律法规，包括对监管机构的权责规定；推进环境司法常态化、规范化和专门化；使环境监管与环境司法有效衔接环境监管的组织体系横向层面：完善各级政府的环境监管专门机构，界定监管机构权责，厘清与同级政策部门关系纵向层面：厘清中央环境监管机构与地方监管机构之间的权责关系区域和流域层面：建立健全跨行政区、跨流域的环境监管机构(区域督查中心)，明确机构权责，注意厘清区域机构与地方环境监管机构的权责监管机构内部：优化部门设置，建立沟通协调机制环境监管权配置横向配置：优化环境监管权在同一层级各环境监管机构间的配置纵向配置：调整中央和地方环境监管机构权力分配，实现权力与责任的统一环境监管工具与监管程序进一步做实“命令控制类”工具发展经济与市场化减排手段完善政策体系和政策工具，增强政策工具之间的协调性提高监管工具的适用性加强监管工具的监管影响分析规范监管执法的程序，加强行政执法的处罚手段监管问责机制建立健全对监管机构的问责机制，包括行政问责、民事追责完善环境监管的督查制度促进信息公开与公众参与(监督)实施环境行政复议制度中国特色的环境目标责任与考核制度监管能力完善人员编制，确保业务经费；提高技术装备保障水平；完善环境监测预警体系、污染物排放核查机制、环境统计制度资料来源：本研究整理。三、“十三五”时期改革环境监管体制的若干建议(一)加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平进一步完善环境保护法律法规体系，完善新修订的环境保护法的配套法律法规。进一步加强环境监管的法制建设，从提高细化程度入手增强法律法规的专业性、可操作性。合理分配环境监管权限，提高环境执法的权威性。尽快修订环境保护法相关配套法律法规，提高环境监察办法的法律层级，最大限度地统一环境执法主体，进一步明确各级环境监察机构的执法地位。进一步规范环境执法程序。修订配套的法律法规以及相应的细则，进一步明确环境执法程序中调查、取证、处罚等过程的规范。推进环境司法常态化、规范化和专门化，完善环境执法与司法衔接的制度安排。对环境司法的立案条件、审判时限、取证规则和判决执行等制定统一的规则。通过立法及相关制度安排，使环境监管执法与司法制度能够做到有效衔接。建议从机构设置、工作流程、技术规范上完善环境污染损害评估与赔偿相关制度，为环境司法提供有效支撑。通过完善法律法规、设置环保法庭、行政执法与刑事司法联动等方式，使环境监管执法与司法制度能够做到有效衔接。当环境执法机构与排污者对处罚问题产生分歧时，可以通过行政复议以及相关司法程序予以解决。(二)从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力在横向上，改革的关键是建立部门之间的协调机制，而非简单的“大部制”改革。考虑到环境监管涉及工业、农业、国土、水利、交通、住建等诸多领域，并且环节众多，同时，参考环境监管的国际经验，本报告认为，构建“基于部门分工的统一监管模式”仍然是实现“统一监管”的现实选择。通过细化法律法规，“权力清单”“责任清单”等方式逐步厘清环境保护工作统管部门和分管部门之间的权责边界，建立并完善环境保护工作统管部门对其他的协调机制和督查制度。同时，采用副总理牵头的国家环保工作委员会或“做实”环境保护工作部际联席会议制度，设立常设协调机构，以此构建“有约束力”的工作协调机制，确保环境监管中不同部门之间的协调。在纵向上，稳妥处理“垂直管理”与监管“属地化原则”“分权化趋势”之间的关系。要稳妥处理“垂直管理”改革中，不同层级监管机构环境监管事权上收的边界，合理划分环境监管流程。通过制度创新以及相关配套法规，稳妥解决“环境监测监察省以下垂直管理”与现行环境保护法规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”之间的关系。重点研究市、县一级政府环境监管事权，以及如何落实环境监管属地责任的体制机制。从机构设置、人员编制、经费保障、权责划分等方面入手，强化区域、流域一级的环境监管机构。理顺区域督查中心与地方各级环境保护主管部门之间的关系，更好地发挥其督查和跨域协调的职能。通过环保督察方案(试行)，建立制度化、规范化的中央层级环境保护主管部门对地方政府以及各级环境监管机构的督察制度。(三)优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能，建立并完善内部机构的协调机制在环境保护主管部门内部，根据环境监管的要素设立相应的内设机构，负责制定该领域的规划、标准、政策等。在环境保护主管部门以及各级环境保护部门设立排污许可证管理部门，负责排污许可证的发放。在环境保护主管机构内部设置“环境守法保障局”(环境监管协调局)之类的机构，负责统筹环境保护主管部门工作制度和流程，建立并完善环境保护部门内部不同机构之间的协调机制。对所有法律法规进行统筹，统一执法依据，协调环境监管机构内部职能与工作，确保环境保护主管部门出台的各类环境政策、监管规则具有一致性。在环境政策制定、实施以及环境监管的各个环节，各内设部门应建立其制度化信息共享、监管协调机制。强化环境监管机构对排污单位环境守法的引导职能。在环境保护主管部门内部，设立独立的政策评估机构，对环境政策的制定、执行情况进行独立评估，建立环境政策绩效的内部控制机制。在环境保护主管部门内部，组建一个环境数据信息管理部门，将环境质量监测、环境统计、污染源在线监测等职能纳入该部门统一管理，负责全国环境信息的监测、报告和信息共享，该部门只对环境信息的质量负责，该部门为政策执行、政策评估部门提供环境数据依据。改造现有的环境监察体系，从机构设置、职能、人员配置上，整合既有的环境监测、监察体系有关职能，将污染源监督性监测职能纳入整合后的环境监察体系，通过完善环境保护部门工作制度，建立事中、事后环境执法与事前准入环节监管信息共享、监管协调机制。(四)完善环境监管的内外部问责机制，把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手加强环境监管的内部控制。就监管体系的内部控制机制而言，在中央层面，要强化环境保护部及其派出机构，通过不断“硬化”环境监管后督查制度，强化环保行政框架下的行政问责。在各级环境监管体系中，建立并完善环境监管主管部门对同一层级其他部门(法定环境监管职责)的督查制度和问责机制。夯实环境监管的法律责任制度。修订相关法律法规，健全政府以及环境监管机构的环境监管责任的法律后果，进一步完善并规范“环境监管失职罪”的适用范围，完善环境监管的法律问责机制，强化环境监管执法的司法监督。同时，也要明晰对环境监管者“尽责免责”的条款。完善信息公开、公众参与制度，建立公众的诉讼渠道，建立公众启动对环境监管者问责的程序和机制。(五)强化对监管工具的顶层设计，做实监管程序中关键环节，建立环境监管影响评估制度强化对各类监管工具组合的顶层设计，统筹衔接包括排污许可证、环境影响评价、排污收费(环境税)、总量控制、排污权交易等监管工具。继续夯实以标准为代表的“命令控制类”的政策工具。从环境监管能力建设入手，做实排污达标、排污数据核算等基础工作，夯实排污许可证制度，为总量控制、排污收费(环境税)、排污权交易制度提供有效支撑。调整排污收费制度，提高排污收费标准，扩大排污收费的范围，鼓励重点区域与行业制定更加严格的排污收费标准。适时推出环境税，逐步建立排污权交易制度。强化环境政策的事前、事中评估。在环境监管的事前、事中、事后环节引入制度化的环境监管影响分析制度(包括有效性、成本收益分析等)。(六)加强环境监管能力建设，推进环境监管制度队伍职业化发展，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力通过法律法规明晰各级监管(监察)机构的执法地位，配备与环境监管执法工作性质相适应的编制、制服、标志等，保障其执法的权威性。通过严格准入、培训、考核等方式逐步更新监管执法人员队伍，提高监管人员的专业化水平。优化环保经费的支出结构，提