竺乾威《公共行政学》(第三版)课后“案例与思考”讲解.doc

绪论案例一政府“掌舵”还是“划桨 1如何界定政府的掌舵职能？答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个“掌舵”的作用。（1）美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府企业精神如何改革着公营部门一书中指出：“政府这个词的词根来自希腊文，意思是操舵。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”换言之，在社会经济的发展中，政府要像“舵手”一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。（2）具体而言界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。政府应放弃不必要的生产职能。政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。规范市场秩序和社会秩序。政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。政府管理能力的提高。“掌舵”作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。2、政企分开涉及哪些重要因素？答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点：（1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。（2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。（5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。3、你如何理解D市政府职能的转变？答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。案例二“花菇事件”1、市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？答：市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条件下的政府管理的一系列新特点。相应的政府职能也会通过不同的方式体现出来。市场经济条件下，政府的经济职能应该这样来体现：（1）提供制度，创立平等竞争的市场秩序与环境。政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。（2）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。（3）充分运用宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。 （4）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。（5）制定并实施分配与再分配政策，保证社会公平。政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。2、谁应当对“花菇事件”的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？答：“花菇事件”所造成的后果，政府与农民都需要承担一定的责任。（1）就政府而言，项目该怎样引导，该如何尽可能减少行政干预，怎么为农户服务，比如，提供原料、菌种，更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，如何更科学、有效的投放和管理周转金，如何帮助农民规避市场风险都是在政府的职能范围之内的。显然，案例中的政府没有很好的完成其职能。案例中的政府利用行政命令指挥农民种花菇，当问题出现时，也没有实事求是地解决，而是以一纸通知来解决，这是当地政府未能较好地履行其职能的表现。（2）对于农民来说，面对市场经济，同样也有值得反思的地方。比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖，如何树立强烈的市场风险意识，如何使自己掌握更多的规避风险的办法，如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任。这些都是在市场经济下，一个市场参与者所应该具备的基本要求。3、就政府而言。可以从“花菇事件”中吸取什么教训？答：就政府而言，从“花菇事件”中要吸取的教训是：（1）思想观念的转变与更新。当整个社会进入市场经济体制时，一些政府官员仍然是计划经济体制下的思维，对新制度缺乏必要的认识和了解，用僵化落后的办法来应对变化了的环境，必然造成脱离实际的结果。因此，思想观念一定要转变到市场体制中来，只有这样，才能有创新，有魄力，要用新的思维来解决发展中的问题。（2）服务型政府的建立。按照主权在民思想和委托代理理论，政府为人民服务具有天然的合理性。进入市场经济体制后，政府的一个目标就是要建立一个服务型政府，要有顾客意识，尊重并快速回应民众的要求。项目该怎样引导，怎么为农户服务，怎么给农民提供及时、有参考价值的信息，都是作为一个服务者应该做到的。在当前的形势下，更要树立以人为本，科学发展的意识，坚定地履行政府职能，追求社会的又好又快发展。补充资料：1、新公共管理对我国行政管理的意义。（1）新公共管理的基本内容。与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者的论述，新公共管理主要有如下思想：政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。 政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，就能取得伟大的成就。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义：并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。 政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投人，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。 政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。 公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。（2）纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理具有借鉴意义：新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域；对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。 值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。我国公共行政在实践中呈现出的特点我国公共行政的根本宗旨和目的是为人民服务。这是由我国社会主义制度的根本性质决定的。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。人民民主专政的国家性质，决定了在我国只有人民才是国家和社会的主人。一切权力属于人民，一切为了人民的利益，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。国家行政机关及其工作人员的权力是人民赋予的，他们是依照人民的意志并代表人民的根本利益来从事管理工作的。因此，为人民服务，维护人民利益，更多更好地为人民造福，是我国行政管理的根本宗旨和目的。人民的政府为人民是理所当然的事。脱离人民群众，位居于人民之上作威作福，无视人民利益的官僚主义作风，都是同我国社会主义行政管理的根本特点相违背的，必须坚决反对和纠正。我国公共行政全面贯彻和体现社会主义民主原则。社会主义民主，就是广大人民群众在共同对生产资料享有不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的一切权力。这是社会主义制度不可动摇的政治原则。我国社会主义行政管理，必须而且能够全面贯彻和体现根本性的政治原则。这一方面要使各级国家机关的权力建立在广泛的民主基础上，能够真正代表人民的利益和意志，真正成为人民行使权力的机关；另一方面又要依据法律规定，通过各种途径和形式，把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。我国公共行政的中心任务是领导和组织社会主义经济建设。我国行政管理的内容和范围极为广泛，包括着整个国民经济和社会各种事务。这是以往任何剥削阶级国家所不能比拟的。我国宪法规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”。作为实现国家目标的主要工具的行政管理，理所当然地要把领导和组织社会主义经济建设作为其中心任务。政府怎样按照经济规律和行政活动规律组织和管理经济，是我国行政管理学所要研究的最重要的课题。为适应我国行政管理这一特点，我国行政机构的设置和职能、运行机制以及管理的方式等必须作出相应的改革或调整。从机构设置和职能方面看，必须进一步加强和完善政府机构中的经济管理部门，特别是要提高综合经济管理部门对国民经济的宏观控制能力和管理水平。从行政机构的运行机制方面看，要建立科学的多层次的决策系统、高效精干的执行系统和强有力的监督、反馈、调节系统，着重完善决策系统和决策程序，加强经济监督、信息和调节部门，以有效实现对国民经济的宏观管理。从管理的方式方面看，要把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。我国的行政管理体现着高度的社会主义精神文明。社会的改造和进步，最终都将表现为物质文明和精神文明的发展。社会主义精神文明是社会主义社会精神生产和精神生活的进步状态，它必然表现在国家行政管理的各个方面，贯穿于行政管理的全过程。我国的行政管理不仅担负着建设社会主义精神文明的重大任务，而且严格按照社会主义精神文明建设的特点与要求，坚持以马克思主义为指导思想，坚持社会主义道路和为人民服务的根本方向；坚持用共产主义思想原则和社会主义道德准则，用同社会主义公有制相适应的主人翁思想和集体主义思想，以及用同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，来调节各种行政关系，规范各类行政行为；坚持按照社会主义的新型的社会关系的原则，在行政管理所涉及的一切范围内建立起团结一致、友爱互助、共同奋斗、共同前进的关系。试论依法行政。（1）依法行政的基本内涵依法行政的含义和原则a依法行政是指国家行政机关及其行政工作人员根据宪法、法律、法规和政策的规定，依据行政法律规范约束行政主体的行政行为，行使行政管理职权的管理活动。b依法行政是现代国家的法治行政的一项基本规律，一项普遍性原则。对依法行政的含义比较一致的看法是：第一，行政活动不得违反固有的法律，必须按照有关法律应用于相应的情景；宪法是最重要的，其次是立法机关通过的法律，再次是其他法律。第二，行政活动不得违反行政机关自己做出的决定。第三，行政活动不得违反法院的裁决。依法行政的理论基础依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准。它是资产阶级法治主义的一个重要组成部分。其理论基础构成主要有：a资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流；b资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础；c资产阶级的经济原理和市场经济规则构成其广泛的社会基础。从根本上说，依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及与之相适应的资本主义生产关系所决定的。在这方面，“私有财产神圣不可侵犯”作为资本主义国家本质性的宪政原则对依法行政具有最重要的指导意义。我国依法行政和西方的区别我国依法行政与西方必然有一定的区别。我国是社会主义国家，行政体制也有所不同。所以，我国的依法行政有其独自的特点。a从行政主体上来看，我国的行政主体不仅包括政府，还包括中国共产党的各级组织。根据中华人民共和国宪法，中国共产党领导政府。西方的依法行政是对政府而言的，它们的政党是在政府之外活动，政党政治影响政府，但是不能在政府里活动，成为主政者。我国的情况却不同，中国共产党不仅是政治领导者，也是行政的实际领导者。中国政府的主政系统是中国共产党系统，辅政系统是行政系统。b从行政管理实际来看，我国虽然也讲依法行政，根据宪法、法律、法规行政，但是我国往往首先贯彻执行中国共产党制定的方针、政策，作为行政活动的准则。所以，我国关于法的概念必须包括中国共产党制定的政策。c从我国的立法实践来看，我国的许多法律是中国共产党政策的总结和提炼。如果中国共产党没有在组织上认可或党的政策没有涉及的问题，一般不可能进入立法程序。从我国目前的行政管理的实际出发，我国依法行政应该有如下三个层次：a依法治党。有的人认为中国共产党是政治领导不应该属于依法行政的范围之内。这种看法是从西方的理论和实际出发来认识中国的问题。固然，中国共产党是我国的组织领导者但是它也是主政者，是政府决策的制定者，而政府仅是执行者。任何人都无法否认这一基本事实。如果不依法治党，在党权大于行政权、党权决定行政权的情况下，就不可能真正做到依法行政。宪法和各种法律都是在中国共产党领导下制定的，因此，各级党组织和党的领导者更应该严格用宪法和法律约束自己的行为。这是我国依法行政的关键之所在。b依法治政。这是依法行政的第二个层次。政府及其行政工作人员应该用宪法、法律和政策约束自己的行政行为。也即必须正人先正己。政府作为执法者首先必须自己守法。政府及其行政工作人员必须首先管理好自己。依法治政是依法行政的必要前提。c依法治事依法治事就是政府按照宪法、法律和政策处理社会公共事务。在依法治党、依法治政的条件下，依法治事并不难做到，是水到渠成的事情。依法进行行政管理，处理社会公共事务，应该持之以恒，坚持不懈地开展管理工作。而不应该管理时紧时松，掌握法律标准时宽时窄。行政管理既不能搞“战场式”的管理，动辄开展什么“战役”；也不能搞什么“运动式”的管理。依法治事是一种十分复杂的日常工作，必须时时刻刻、勤勤恳恳地进行工作，而不是平时松松垮垮、漫不经心，等到问题成了堆，便大张旗鼓开展工作。如不彻底改变这种行政管理方式，就不可能真正做到依法行政。（2）依法行政的作用依法行政是实现行政法治的必要途径。行政法治原则是指行政活动必须遵守宪法和法律，在其违反法律时应该受到一定的制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。依法行政既是对行政主体的法律约束，也是对行政行为的法律要求。仅制定出法律是不够的，最重要的是依法行政，这样才能实现法治主义。行政法治要求行政行为必须根据法律，符合法律；行政机关必须采取行动保证法律规定的实施。依法行政必须根据宪法和法律行政，而这是行政法治的重要组成部分和必要途径，如果不实行依法行政，那么，行政法治也无从谈起。依法行政是推动和发展社会主义民主的动力。从本质上来讲，依法行政就是以法律为主要手段来治理国家。对此，似乎没有疑义。但是，实际上依法行政是十分艰难的，是个漫长的过程。尤其是在我们这个以人治和专制主义为主要历史传统的国家，人治和专制在人们的头脑中根深蒂固，而民主传统尚没有真正建立起来。许多领导仍然搞“家长制”、“一言堂”和用人唯亲，不能听取不同意见，更不能批评。对整个社会来说，真正确立社会主义民主思想是十分艰巨的任务。依法行政就是在法律面前人人平等，就是将法律作为处理社会公共事务的惟一标准。这是民主主义价值观在法治方面的具体体现。推动依法行政，就是推动社会主义民主。依法行政的深入发展，必然推动社会主义民主的深入发展。依法行政是推动和发展社会主义民主的动力。依法行政是依法治国的主要手段。依法治国通过制度化、法制化治理国家。政府是管理国家政务的行政机关，肩负着治理国家的重要使命。依法行政是用法律来管理国家政务，是制度化、法制化的管理。治理国家必须有稳定的法律制度，这是治理国家制度化、法制化和秩序化的保证。法律作为一种处理社会公共事务的规则是稳定的、客观的。但是，要将它作为处理社会公共事务的主要手段则比较难了。这正是依法治国所遇到的难题。依法行政所强调的就是行政管理制度化、法制化，建立以法律为主要手段的行政管理秩序。依法行政不能因人废法、因权废法、因情废法、因言废法。依法行政是实现依法治国的主要手段，是贯彻执行宪法、法律、法规和政策的关键。国家的任何法律、法规、政策都必须经过行政执行予以实施。如果在执行过程中不严格依照有关法律、法规、政策处理各种社会公共事务，那就不能够贯彻国家意志，治国方略就无法真正落实。政府不依法行政，依法治国就无从谈起。依法行政是建立并规范社会主义市场经济的需要。社会主义市场经济是法制经济。如果没有法律予以规范，市场经济不可能有秩序地运行，它的弊端和残酷将暴露无疑。暴利、欺诈、垄断等不法行为和不规则行为将恶性发展。这就需要政府依法予以规范。对市场经济的管理必须做到公平、公正、平等。依法行政就是用法律作为规范市场惟一的标准，公平、公正、平等地处理各种经济纠纷和利害冲突。但是，如果执法者不能公平、公正、平等地处理问题，势必造成市场混乱，破坏市场正常秩序，社会主义市场经济就不可能建立并发展起来。因此严格依法管理市场经济的非常重要。市场规则是法制规则，市场运作本身破坏规则是必然的，但是并不可怕，因为有政府予以管理和规范。关键是政府本身是否破坏规范市场的法制规则。如果政府破坏了法制规则，也就是不依法行政，那么就会助长市场本身违法行为和不规则行为。这样势必在政府与市场之间出现交易，权钱交易、以权谋私等现象便大行其道。更有甚者，有的地方政府采取地区保护主义，搞割据经济，甚至动用警力，严重地破坏市场规则。这是严重地破坏法制，阻碍市场经济的发展。因此，只有依法行政才能建立并促进社会主义市场经济。依法行政是建设高效、廉洁政府的需要。依法行政首先需要行政主体用法律严格约束自己的行为。如果行政主体违法行政，寻租现象便会发生。开始是权钱交易，以权谋私，最后发展为买官卖官，交易原则进入权力场。政风不正，就不能够公平、公正、平等、高效地处理社会公共事务。一个腐败的政府必然是低效的政府，是一个软弱的政府，是一个缺乏制度化的政府，是一个口是心非、言行不一的政府，是一个缺乏合法性的政府。依法行政首先正己，然后才能正人正事。只有依法行政才能造就高效、廉洁的政府。（3）依法行政的要求 依法行政的核心是依法制定程序行政。依法定程序行政有三个方面的具体要求：对行政程序必须予以法律规范。行政程序必须由国家立法机关设定，而不是由行政机关自行设定，否则就是违法。行政程序是实现民主和公平，提高效率，促进市场经济发展的保证，程序的公正性是依法行政的必要条件。没有程序的公正就不可能有法律公正。对法定行政程序的界定必须符合宪法和法律的要求，要体现公平与效率相结合的原则。a要强调将与公民合法权益相关的行政程序纳入法律规范的范围。这是指在行政机关与公民、管理者与被管理者的关系中，通过确定行政程序以保证公民和法人的合法权益。这是以程序公正确保执法公正。维护法律的公正和尊严，改变那种行政机关单向行政。没有这种程序公正，严格执法和执法公正只是空谈。b必须将公民合法参与行政管理纳入法律规范的范围。这些程序包括告知、听证、申请、异议等方式。公民以这些方式参与与他们自身有利害关系的行政管理活动，体现了公民的主体性和民主行政原则。c合理规定行政效率程序。这是对行政管理处理社会事务的时间和速度规范，是对官僚主义处理公务的拖拉作风的约束。但是，应该正确处理保护公民合法权益与效率之间的关系。严格遵守和实行法定程序。依法行政就必须严格遵守和实行法定程序行政。行政机关和行政工作人员必须在其法定的职权范围之内行使职权、发布法规和采取措施。应该根据法定授权和有关的法律规定进行各种行政管理活动。行政机关实行政务公开制度，即根据法律规定，公开有关的规范和信息资料。行政机关应该让社会公众了解其计划、决策和规章。公民有权向行政机关了解不属于国家机密的政务信息。当行政机关对公民实施行政行为前，应该给予公民提出意见、询问、证据和辩论的机会。行政机关必须在尊重公民人身权利和财产权利的条件下，依据法定程序对公民实行检查。最后，法定程序不容简化、打乱或颠倒。对违反法定程序者追究责任。违反法定程序一般有几种情况：a滥用程序，是指行政机关擅自为程序附加了违反法律精神的程序；b形式滥用，是指违反了法定程序；c顺序倒置，是指行政机关随意地颠倒法定程序和步骤；d程序缺陷，是指法定程序中没有的程序。确定行政行为是否符合法定程序和是否有效，一般是由下列机关确定：由行政监督机关确定；由立法机关审查确定；由司法审查确定；由行政复议确定。一旦确定行政行为违反了法定程序，就必须追究责任。对违反法定程序的行政行为予以撤销、变更或责令行政机关重新做出决定或重新履行义务；对公民的合法权益造成的损害应追究赔偿责任。此外还有赔礼道歉、承认错误、返还权益、恢复原状等救济性行政责任形式。第一章 行政组织案例一 H县的机构改革为何受挫VS巢湖市的乡镇综合改革 1、你认为H县机构改革失败的深层原因是什么？ 答：H县的机构改革失败在一定程度上反映了我国政府机构改革的一个怪圈：膨胀一精简一再膨胀一再精简。结合案例，H县的机构改革失败，其深层次的原因主要有： （1）对改革缺少必要的综合性考虑。机构改革是一件牵涉面极广的事情，在进行改革之前，必须要有科学严密的分析论证，必须要综合考虑各方因素，辅之以配套措施，才容易取得成功。H县的机构改革，缺少必要的分析，机构的裁撤与增添缺乏合理论证，甚至出现了与法律法规冲突的情况；同时，被裁撤机构的职能又没有找到新的依托机构，最终造成相关功能得不到落实，不得不重新设置机构。因此，机构改革一定要进行充分的论证和分析，做到有理有据，避免随意性。 （2）改革缺少必要的支持力量。机构改革牵涉组织的产生、消亡，事关人员利益，因此，在进行改革时一定要通过多种途径争取改革的支持力量。上级领导及相关的支持：改革如果缺少了来自领导的支持力量，那么就很容易出现改革中断的情况，尤其是面对较大的利益关系时，更需要领导的支持。改革执行人员的认同：改革的推进与落实，需要尽可能获得相关执行人员的认同，只有他们意识到改革的目的和意义时，才有可能使改革落实。被改革及其相关人员的配合：机构改革必然使一部分既得利益者的利益受损，这时候获得他们的配合至关重要。 （3）对改革缺少充分的准备。这种匆忙改革，体现在对机构改革带来的一些问题缺少应对之策。比如案例中提到的人员分流这一难点，对于怎么进行分流，缺少具体的实施办法。2、同样是自下而上的改革，巢湖市的乡镇综合改革为什么会取得不同的结果？答：巢湖市的乡镇综合改革能取得不错的效果，就在于“综合”二字。具体而言，包括以下几点：（1）综合考虑改革的困难，采取了先试点后全面推行的策略。任何改革，不论规模大小，力度大小，要做到顺利，都需要采取合适的策略。实践证明，先小范围试点，通过总结修正再全面铺开，是十分有效得当的办法。（2）为改革做足了准备工作。改革之前进行了深入的调研，明确了思路，按照改革要求，采取了渐进的办法，避免过激的改革。在巢湖市的改革中，实行的是按计划，分步走，第一步推进行政机关改革，第二步推进事业单位改革。面对改革中出现的一些难题，能够采取有效的应对措施，能够做到坚持法律法规办事。（3）顺应民意，抓住时机，赢得了改革的支持力量。农业税费取消后，乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变；同时，农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通信手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。这些都成为推进改革的有利因素。改革需要有决心有魄力的锐意进取的领导，巢湖市的改革，从县到市有一批敢于进行体制创新的领导者。有没有来自上面的力量，往往成为改革成败与否的关键。改革顺应了老百姓的意愿。农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。农民对于体制机制创新有着迫切的需要，这样，改革的力量得到了最大限度的加强。3、你认为巢湖市的乡镇综合改革还有哪些不足之处?答：巢湖市的乡镇综合改革不足之处有以下几点：（1）农民的参与程度不够。乡镇综合改革在本质上来说是要为广大的老百姓服务，乡镇政府向服务型、向法制型转变需要有服务对象的参与，要多听取老百姓的需求和声音，避免改革的一厢情愿，出现改革与需求不吻合的情况，那么，改革的成本和代价就可能会很高。（2）新职能的完善仍然存在困难。巢湖市的乡镇综合改革有助于厘清政府的职能，使其归位，强调经营性职能退出，公益性职能整合，但是，在现行的财政体制下，如何来解决政府服务性功能强化所带来的财政困难，将是一个考验。这些都需要更加详实的应对办法。（3）一些政策仍需商酌。比如，交叉任职的问题，人员分流对策的后续应对。4、机构改革应该遵循什么思路?答：机构改革应该遵循的思路具体如下：（1）切实加强领导。机构改革是一场革命，机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少“危及”部分人员的既得利益，必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。理顺体制，消除抵触，甚至设置障碍等错误倾向。杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。（2）加大宣传教育力度。政府机构改革，离不开公务员的理解、支持和参与。但此项改革必然与其作用对象产生矛盾，而且机构变化大、人员精简多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈难顺利进行和愈轻易失去预期的效果。要最大限度化解矛盾、减小阻力，就必须加强宣传教育工作。具体包括：应层层召开动员大会，并组织认真学习有关文件；应利用报刊、广播、电视等传播媒体，进一步广泛深入宣传改革思想，把全体人员的思想统一到改革的部署上，激发广大公务员识大体、顾大局，积极投身这场改革的热情；在竞争上岗时应深入细致地做好去、留人员的思想工作，为深化改革营造出和谐、安定的环境。（3）积极稳健操作。尽管深化地方政府机构改革的主动权在政府，但改革同投资、融资、国有资产治理等体制，以及市场发育状况、社会保障制度、社会中介组织的建立健全等都有直接联系。具体为：应把改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注重把握公务员的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。改革是在动态条件下进行，所以还必须使改革的结果发生良性导向机制，让每一方面的改革及其中的每一步改革都产生承上启下的作用，并在纵、横向上衔接，切实保证改革的连续性和正确方向，为继续全面深化改革积累经验。在改革的实践中还应注重避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲以及仍把此项改革简单地当作裁减机构和人员等偏差出现。（4）严格法纪。严明的法纪是顺利深化政府机构改革的重要保障。因为人员分流牵涉到公务员的切身利益，所以领导职务类公务员应严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到公开、公平、公正，出以公心。决不能借人员精简分流之机行打击报复之实，或借机拉帮结伙，搞任人唯亲。否则，必然激化矛盾，引发不安定因素。而个人尤其是党团员则应服从组织的安排。（5）做好人员分流工作。政府机构改革人员编制精简幅度大，而越到基层人员分流的难度越大。因此，必须从战略高度深刻熟悉公务员定岗分流重大而深远的意义，坚持“带职分流，定向培训，充实企业，优化结构”的原则，以高度的政治责任感千方百计开辟分流渠道。第二章 行政领导案例一 一个县委书记的苦辣酸