公共管理学-行政权力讲义(PPT 46页).ppt

权利权力 近日 在人民论坛杂志所做的 官瘾症 症状问卷调查中 最突出的分别为 认同有钱的不如有权的 评价人看官阶等级 对于做官的亲友同事以职位称呼 等六大 官瘾 症状 其中认同 有钱的 不如 有权的 占72 3 人民论坛 2012年10月下总第382期 2013年国家公务员报名情况 截至到10月18日10时 行政权力 第一小组 第一小组组长 周竹青小组组员黎思杙杨茜刘洋马存德院娇张勇张芳李露张卓郭倩茹 一 行政权力概述二 行政权力的分配三 行政权力的结构四 行政权力的特征及其与其他权力的关系五 20世纪行政权力发展的独特现象六 21世纪行政权力的展望 一至六节由黎思杙张卓金蕾李露张芳共同完成 七 行政权力的制约与监督 院娇杨茜郭倩茹 八 行政权力的腐败 张勇马存德刘洋 一 行政权力的含义 行政权力作为政治权利的一种 它是国家行政机关依靠特定的强制手段 为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力 1 行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员 2 其根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志 3 其作用方式主要是强制性地推行政令 4 其客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团 囊括领土范围内的整个社会 5 它的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力 第一节行政权力的概述 二 主要学说 早期分权学说亚里士多德 政治学 国家权力的三种机能 议事 执行和审判三权分立学说洛克 孟德斯鸠 立法权 行政权 司法权 阿普尔比政治与行政二分法古德诺五权宪法学说孙中山 国家权力分为立法权 司法权 行政权 监察权和考试权 议行合一学说马克思 行政权力和立法权力是统一的组织权力学说从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面贝利 西蒙等 第二节行政权力分配 一 行政权力分配的方式与途径二 行政权力分配的原则三 行政权力分配过程中的相关问题 行政权力的分配方式 结构性分配 功能性分配 结构性分配是根据行政权力的层次性而对其作出的纵向垂直性分配 此种分配所形成的结果是行政组织的结构权利 结构权利使行政主体呈现出层级性的差别 功能性分配是根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分配 此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权利 功能性权利使行政主体呈现出职能上的差别 行政权力分配的途径 一 行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现的 所谓行政授权是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限 是下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权利 二 行政权力分配的另一种途径是权力下放 上级行政主体一般只做原则的指导和检查 不过多的干涉下级行政权力的行使 三 行政权力分配的第三种途径是权力 外放 政府与社会的关系国家权力向社会回归 四 行政权力分配的另一种常见途径是地方自治 这是地方和中央之间行政权力分配的特殊形式 例如 我国的民族区域自治制度 行政权力的分配原则 一 程序必须合法 合法性是行政权力的重要特征 也是其运行的根本保证 二 职权必须分明 每一个部门 每一个层次的权力都必须做出明确无误的规定 三 权责必须一致 比职权更本质的东西是职责 也就是与职权相应的责任和义务 四 权利必须明确 没有无权力的义务 也没有无义务的权利 五 内容必须全面 各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权 行政权力分配过程中的相关问题 一 行政权力分配与政治授权的关系 行政权力是一种执行性的权利 它来自于人民及其代议机关 这便是政治授权问题 二 集权与分权之间的关系 功能性权利的集权与分散问题和结构性权利的集权与分散问题 三 权利与义务之间的关系 权力分配不当导致中国第一贪 贪污8250万 新中国史上最大单笔受贿 在土地供应转轨以及城市高速发展形成的巨大权力场中 公权的过度集中及有效监督的缺位 导致了巨额寻租的发生 姜人杰不仅集城建 交通 房地产开发等13个领域的公共权力于一身 甚至形成了一个以他为核心的利益集团 20多年来没有出现腐败问题 并不代表没有腐败 当地一名不愿透露姓名的官员直言 关键是制度的问题 一个社会仅靠文化与良心 是很难维系整体和谐的 特别是在权力没有受到足够制约的情况下 腐败终将难免 现在不出现 以后也会出现 2001年2月任江苏省苏州市政府副市长 市政府副秘书长 市外经委主任 党委书记 市外资办主任 市贸促支会会长 苏州进出口 集团 有限公司董事长 同年5月任苏州市副市长 分管城市规划 建设 管理 交通 市政公用 邮政 电信 园林和绿化 房管 房改 房地产开发 防震抗灾 人防等13大类工作 兼任第28届世界遗产大会常务副总指挥 苏州市城市建设投资发展有限公司董事长 2003年1月在江苏省苏州市第十三届人民代表大会第一次会议上当选为市人民政府副市长 经南京市中级人民法院审理查明 2001年至2004年间 姜人杰利用职务便利 先后收受四家房产公司和一家科技公司贿赂款 共计人民币1 0867亿元 港币5万元 美元4000元 其中 因帮助开发商在违规用地上获益 姜多次收受苏州市华业百福房地产公司总经理陈某所送的人民币2000余万元 而另一笔高达8250万元人民币受贿金额 也是在土地置换和转让的过程中获取 仅此两笔的受贿总金额即高达1 045亿元人民币 单笔受贿金额8250万元 让这位副厅级的地方官员一下子成了中国 第一贪 针对姜人杰权力寻租的腐败现象 我们认为 这些官员权力分配不当 过于集中 进而导致贪污腐败 应适当分权 必须实行权力制衡 对于主管城建工程 房地产开发等权力部门的官员 应当按照 开关程序 设置地位相等的审查机构或官员 对其形成权力制约 阳光是最好的防腐剂 扩大和保障人民群众的监督 让人民监督政府 让权力在阳光下运行 建立权力制衡和监督机制是根本 建立良好的防范制度 让贪官没有腐败的空间和机会 第三节行政权利的结构 一 行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架 它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局 是行政管理活动赖以展开的基本框架 包括 1 纵向的层级结构 层级制 这种结构具有强制性的法规 明确的分工与责任 稳固而有序的上下级制度和层级制原则 2 横向的部门结构 这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工 行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程 既包括行政管理中权力安排的静态结构 也包括行政管理中权力运行的动态结构 行政权力的动态结构是指 权力作用的方向 方式 轨道 层次 时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式 动态结构离不开静态结构的框架 但更能体现行政权力的实际内容 二 行政权力的动态结构 1 行政权力是一种矢量 其作用方向和轨道具有明显的指向 呈现出自上而下的方向 其轨道呈伞状放射 与行政权力金字塔式的组织结构相一致 2 行政权力的运行呈现明显的层次性 其中间过程存在许多中介 这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用 而是要经过若干中介的传递过程 3 时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素 它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别 行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用 否则将失去活动的意义 所以 行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的 4 行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果 这是反映行政权力结构效应的因素 第四节行政权力的特征及其与其他权利的关系 一 行政权力的特性1 公共性 2 手段性 3 自主性 4 膨胀性 5 时效性 6 一元性 二 行政权力和其他政治权力的关系1 行政权力和立法权力的关系 从性质和作用看 立法权力是各种社会权力集中的直接体现 其方向和轨道是多数人向少数人集中 是输入的过程和阶段 行政权力则是由少数人向多数人的扩散 是输出的阶段 从职能看 立法权力的职能是制定国家的法律和政策 其作用是根据社会发展的情势和规律 概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则 行政权力则是要执行国家法律 推行政府政策 其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体 即行政权力对象 2 行政权力和司法权力的关系 二者不同之处在于 权力运行方向不同 行政权力运行的方向是自上而下的 司法权力的运行则带有某种平行性 主体在权力体系中独立性不同 行政权力的下级主体受上级的指挥和控制 司法权力的各级主体独立行使审判权 权力的作用和职能不同 行政权力是要积极地去实现国家意志 而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰 3 行政权力和政党权力的关系 两者的区别 在不同社会制度下是不同的 在资本主义政党政治条件下 区别相当明显 权力的目的不同 权力性质不同 权力的合理合法度不同 权力客体不同 权力手段不同 行政权力拥有暴力威慑的后盾 且主要通过法律手段行使 而政党则依靠意识形态等符号力量 主要通过纪律手段行使权力 在社会主义条件下 由于政党具有特殊的地位和作用 其区别不象在资本主义条件下那么明显 第五节行政国家 20世纪行政权力发展的独特现象 一 行政权力的发展萌芽 传统行政权力 现代行政权力而现代行政权力内部分化相当完备 其发展如同工业社会突飞猛进 导致在20世纪出现了一种新现象 行政国家 20世纪以后 在工业化和都市化的冲击下 经济生活瞬息万变 社会生活不断改变 政治结构大幅度调整 国际格局变幻不定 世界出现一种新现象 那就是行政扩张 行政国家登上历史舞台 二 行政国家的发展1 结构庞大2 沿着管理 政治 法律三个维度扩张三 扩张的情况1 纯粹的的行政权力自身扩张即 自由裁量 2 行政权力向立法权扩张即 委任立法 3 行政权力向司法权扩张即 行政司法 四 行政国家现象是必然的 原因有三 1 行政国家的出现是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果2 与行政国家现象相伴而生的行政越权是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀所造成的3 行政权力在由守夜警察的消极身份转变为社会积极干预者生分过程中 其本质特征没有发生根本性变化 第六节21世纪的行政权力展望 随着经济 政治 科技 文化的不断发展 行政权力也在不断变化发展 21世纪现在权力发展的预测 1 权力结构的扁平化 2 权力分配的均衡化 3 权力行使的共享化 4 权力运行的透明化 5 权力约束的法制化 6 权力价值的和意化 第七节行政权力的制约与监督 案例分析1 原河北省委书记程维高在任期间肆无忌惮地任用亲信 为其滥用职权打开通道 利用权力帮助他人招揽工程或干预基建项目 起用了石家庄市建委主任 然后通过他将大量的基建项目转移给南京来的建筑公司 所谓公开招标不过是一个幌子 原广西玉林市委书记李乘龙说 我的权力太大 监督机构对我形同虚设 原江西省副省长胡长清说 我当上副省长以后 天马行空来去自由 作为高级政府官员为什么会出现如此严重的违法乱纪 滥用权力的现象 原因 思想根源 内因 长期以来不注重思想意识改造 法治理念淡薄 个人主义 享乐主义滋生是产生腐败的思想根源 制度根源 外因 缺乏必要有效的制约和监督 是滋生腐败的制度根源 因此要防止权力的滥用 必须建立健全制约和监督机制 这是有效制约和监督权力的关键 这个机制一靠民主 二靠法制 两者缺一不可 案例分析2 潘玉梅是南京栖霞区原区长助理 迈皋桥街道原工委书记 曾任市区人大代表 省市党代会代表 在基层摸爬滚打10年 曾一度被誉为仕途 希望之星 却成为南京市处级干部受贿犯罪单笔现金数额最大的贪官 案值高达792多万元人民币 50万美元 在一审中被判处死刑 缓期二年执行 探究 潘玉梅腐败原因及启示 案例3 2006年湖南嘉禾县县委 县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁引起民众的极大愤慨 引发了群众的集体上访 中央电视台 社会纪录 栏目对此做了 湖南嘉禾拆迁之痛 的节目 报道了嘉禾拆迁过程的种种损害群众利益的现象 国务院高度重视这起事件 根据 中国共产党纪律处分条例 及有关规定 有关方面已撤消了周余武等人的嘉禾县县委书记等人的职务 案例2 3分析 这说明权力需要监督 首先 我国政府是为人民服务的政府 政府工作人员是人民的公仆 政府必须接受人民的监督 其次 权力是把 双刃剑 具有两面性 一方面 权力运用得好 可以造福人民 另一方面 权力一旦失去约束 超越了法律的界线 就会产生难以预料的恶果 少数掌握政府权力的工作人员有可能利用手中的权力来牟取私利 产生贪污腐败现象 为了防止权力被滥用 就必须对权力进行制约和监督 你知道吗 1我国的一切权力属于人民 人民是国家的主人 理论和实践两方面表明 不受约束的权力必然腐败 权力越大 危害越大 2加强对权力的制约和监督是我国政治体制改革的重要内容 加强对权力的制约和监督有利于党和政府的自身建设 有利于改善党和政府与人民群众的关系 有利于我国各项事业的发展 3是政府坚持依法行政 做好工作的必要保证 政府只有接受监督 才能提高行政水平和工作效率 防止和减少工作失误 才能防止滥用权力 防止以权谋私 权钱交易等腐败行为 保证清正廉洁 才能更好地合目意 集民智 聚民心 作出正确的决策 才能真正做到权为民所用 造福于人民 从而建立起一个具有权威和公信力的政府 对行政权力制约与监督的意义是什么 如何进行有效的制约与监督 有效制约和监督权力的关键是建立健全制约和监督机制 这个机制 一靠民主 发挥人民民主对权力的制约和监督 切实保障广大人民的知情权 参与权 表达权 监督权 二靠法制 坚持用制度管权 管事 管人 健全质询 问责 经济责任审计 引咎辞职 罢免等制度 行政权力的制约机制包括他律机制与自律机制 他律机制 其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约 主要包括立法权力和司法权力的等行政权力之外的国家权力的监控 政党政治权力的监督 舆论权力的监督 公民和公民集团的监督等多种形式 自律机制 行政权力自身所应具备的防范措施与制度等 主要包括利益协调机制 行政责任机制和行政伦理机制 行政主体必须具有明确的责任与义务并忠实履行 自律机制是建立在相应的权力义务关系之上的机制 必须与他律机制有机的结合起来 行政权力才能真正得到制约 行政监督体系 第八节行政权力的腐败 表哥 杨达才 2012年8月26日发生在陕西延安的特大车祸举国震惊 然而 车祸现场竟然有一名官员面带微笑 经网友核查 该官员是陕西省安监局局长杨达才 然而 网友们发现 至少有5块不同的名表 2012年9月1日下午 湖北三峡大学在校生刘艳峰向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表 申请公开在延安特大车祸现场 微笑 的陕西省安监局局长杨达才2011年度工资 2012年9月21日 鉴于陕西省安监局党组书记 局长杨达才在 8 26 特别重大道路交通事故现场 笑脸 的不当行为和佩戴多块名表等问题 陕西省纪委高度关注 及时进行了认真调查 调查表明 杨达才存在严重违纪问题 依据有关纪律规定 经省纪委常委会研究并报经省委研究决定 撤销杨达才陕西省第十二届纪委委员 省安监局党组书记 局长职务 行政权力腐败案例分析 以杨达才为例 对行政权力行使的实际主体加以控制的难度要大于对行政组织的控制 因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人 行政人员在具体实际操作中 会超越法律行使权力 原因是 1 行政机关公务人员缺乏相应的法律知识 由于不知法 不懂法而滥用权力 但国家已建立公务员选拔 培训 考核制度 而杨达才也是考入行政体系 所以这不是主要方面 2 行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力 杨达才是行政权力的主体 但他也是公民 个人作为行政主体代表的身份行使行政权力 而这种身份拥有的行政权力又可以服务于他的其他法律身份 可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用权力隐形服务于自己的私利 公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合 但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份 所以 杨达才利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务 这也就造成了腐败 腐败的类型 寻租性腐败 指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源跟垄断 管制关税和其他相关制度及实践带来的净损失 在中国表现为四种类型腐败 价格双轨制 权利双重标准 特权和经济垄断权 贸易自由化双轨制 进口高关税和进口配额 政策双轨制 地下经济腐败 指未向政府申报和纳税 政府未能控制和管理 其产值和收未能纳入国民生产总值的所有经济活动 三类 非法的地下经济活动 如走私贩私等 合法经营取得非法收的经济活动 如逃税等 未统计的地下经济 如家务劳动 家教服务 农村农产品交易等 税收流失性腐败 指违反公平竞争的各种合法性税收减免 海关 税收等部门官员通过贿赂 收买 勾结 分赃等方式引起的海关税收和其他税收的流失 公共投资与公共支出性腐败 主要涉及政府出资或援助的公共投资中的腐败损失 在中国还包括国有经济投资中的腐败损失 政府采购合同中的腐败损失 政府其他公共支出中的腐败损失 还包括由政府资助的机构 学校 医院 支出中的腐败损失 以上四种类型的腐败之间又形成交集 并不是所有的地下经济 非法经济 寻租 税收流失 公共支出与公共投资损失都属于腐败 只是那些滥用公共权力为其个人或少数利益集团或利益相关者谋取私利的活动才能被视为腐败 腐败的原