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社会救助研究资料英国的社会救助制度一英国社会救助制度的历史英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济。中世纪时期，英国的贫困问题主要是通过行会内部互助互济与基督教会慈善施舍两种方式解决的。在手工业者、商人和其他行会中，宗教、救济、经济和调节四大职能最为重要。行会章程中通常包含贫困救济和互助互济的措施，以确保每个会员的基本生活条件。会员的生老病死和赈济贫者是行会互助救济职能关注的重点。与此同时，基督教会利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织，以提供衣食住的方式承担救济穷人和丧失劳动能力者、照顾麻风病人和流浪者的慈善职能。修道院是当时的救济之所和避难之所。教区承担救济病人、老年人、精神病人和丧失劳动能力的人，看护病者和埋葬死者，帮助安慰苦恼和悲伤的人，短期救济失业工人，为孤儿提供职业培训的服务。基督教会的慈善施舍与行会内部的互助互济基本能够“解决”中世纪在英国出现的贫困问题。 15311601年是英国社会救济制度的初创和奠基时期，社会救济制度框架与政策模式逐步建立，国家开始在社会救济中扮演不可或缺的重要角色。1531年亨利八世颁布救济物品法令，规定征收救济物品并由地方当局分发，这开启了政府负责救济贫民措施的先河。1536年亨利八世颁布的济贫法规定，地方团体负责办理救济事业，救济对象以老弱、失业以及贫苦病患者为主。这部法律标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的职责。 1572年都铎政府强制征收济贫税条例规定，每个教区需对其贫民负责，规定每周向地方征收救贫税费以救济贫民，由此便开启了政府征税救贫的先河，确定贫民的“属地管理”原则，防止贫民四处流浪乞讨，影响正常社会秩序。1601年伊丽莎白一世颁布济贫法，主要内容是规定地方政府负责办理救济贫民工作，为失业者提供就业机会，对贫穷家庭的孩子施行就业培训，对老年人、患病者和孤儿进行收容，用严酷手段惩罚“不值得帮助”的穷人。民族国家的兴起与行会制度的衰落，特别是贫困人数迅猛增加和贫困程度加深，导致原来由基督教会和行会承担的慈善救济已无法满足社会需要，社会救济责任转向国家则成为不可逆转的趋势。当时的英国政府承担社会救助责任是勉强、有限和被迫无奈的。伊丽莎白济贫法在英国社会政策发展史上具有重要地位。首先，它在以往各种社会救济立法的基础上，对英国济贫法制度进行了比较系统的规定，从而奠定了英国济贫法制度的基础。其次，法令所提出的对贫困人口进行区别性对待的原则，既体现出政府对应该接受救济者所承担的必要责任，也体现着强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神。最后，法令对值得救济者所提供的是一种居家救济，这种居家救济直到19世纪30年代，都是英国济贫法制度提供救济的基本原则。16011795年是济贫法精神付诸实践的时期，也是古典自由主义发展的黄金时期，院内救济是济贫法精神的典型反映，其核心理念是惩罚和规管穷人，严格审查救济对象的资格与财产状况，严格限制救济对象人身自由，习艺所（Workhouse）成为规管救济穷人的主要场所与组织机构。1722年，英国颁布“习艺所收容失业贫民法”，规定贫民不入习艺所者不予救济，实际是强迫所有穷人进入习艺所。18世纪末仅英格兰就有4000所习艺所，习艺所兴旺发达可见一斑。习艺所生活状况十分恶劣，与其说是救济院，不如说像监狱。1662年又通过了重要的居住法。这一法令指示地方官将任何流落当地的贫民遣返回他们的原出生地，甚至不管他们是否已经自立谋生。制定这项法律的初衷是为了使贫民在相应的教区中得到救济，根据该法律地方治安法官有权将外来流动人口拘留并遣送回原籍。从解决社会贫困的角度看，这项法律似乎有利于使失业劳工得到自己教区的救济从而缓解社会贫困。但从居住法开始实施到工业革命发端已一个世纪过去了，劳动者离开自己的出生地去寻找工作已经成为常见之事，各地的所谓“外来人口”实际上主要是外出谋职的劳工，且这种状况正是当时经济所需要的，居住法的最大弊端就是从法律上限制了劳动力的流动。 18世纪后期，贫困问题引起社会广泛关注，上流社会出现“感伤”思潮，人们对贫困成因的看法发生革命性转变：贫困不再被认为是无远见和堕落的后果。这种转变体现在1782年的吉尔伯特法中，该法对贫民的惩罚和规管放松了许多，国家似乎承认了劳动权和生存权。到18世纪晚期，济贫法的价值基础已受到猛烈冲击，摇摇欲坠。17951834年是实施普及性救济和保障所有人最低生活水准的时代。这个时期虽短，但在英国社会救济历史中占据举足轻重的地位。1795年伯克郡治安法官和士绅贤达在斯皮纳姆兰商定救济贫民的办法，制定了著名的斯皮纳姆兰法令。这个法令的主要原则是，按照面包价格涨落幅度来确定当地人的最低生活费用标准。该法具有多方面革命性意义和创新之处，因此它标志着英国的社会救助进入了崭新的历史时代。首先，该法规定任何贫民均有在家请求及接受救济的权利，开启了“院外救济”（Outdoor Relief）的先河;其次，该法首次明确表达“最低生活保障”思想与“普及性权利”原则;第三，1795年法令取消了1662年住所法和地方当局的预防性驱逐权，只有那些确实成为公共救济对象的人才应被遣送回原籍。如此人生病或有残疾，他就有延期的权利，这对劳动者自由流动和贫民群体的人身自由与解放具有深远历史意义；第四，1795年法令将工资津贴与社会救济结合起来，将现金救济与实物救济结合起来，将工资津贴与家庭收入结合起来，将生活费用与需要标准的粗浅指数结合起来，这对缓解贫因和保障最低生活水准具有积极意义。1795年法令是革命性和开拓性的，核心是承认普及性社会救济权利和最低生活保障。1834年到20世纪初期英国最终确立了社会救助制度，这是英国社会救助制度的成熟和定型阶段。1834年由自由主义者埃德温查德威克（Edwin Chadwick，18001890）主笔的皇家委员会济贫法报告发表，其主题和基调是通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。查德威克在报告中提出著名的“劣等处置”原则和“济贫院检验”措施。劣等处置原则是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳动者。济贫院检查措施是指将享受救济的穷人放在济贫院中，并予以准监狱式的严格规管，以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起来。这个报告成为1834年济贫法修正案的理论基础。1834年济贫法修正案主要内容有二：一是停止对身体健康和游手好闲者的院外救济，将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，重新缩小救济对象的范围;二是废除以教区为单位的救济行政，扩大为较大的地方单位，实行中央督导制，组建济贫法实施委员会（1848年改为济贫局）管理救济工作，提高国家对救济的行政监管力度。济贫修正法案确定了新的救济原则，因此又被称为“新济贫法”。因此又称“新济贫法”。新济贫法不同于旧济贫法，具有鲜明的时代特征。新济贫法原则上不再无条件向有工作能力的人提供救济，而贫困劳工能够得到救济的惟一办法就是通过工作得到救济。19世纪晚期以来，马克思主义、费边社会主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，由个人责任转变为结构因素学说。1909年发表的皇家济贫法、救济事业调查委员会和著名少数派报告均主张应彻底废除济贫法，通过教育、年金、公费医疗等手段建立“国民最低生活标准”体系，以取代济贫法式的社会救助制度。1908年英国政府通过老年年金法，对70岁以上老人实施免费年金制度。1911年的国民保险法，使工人在患病、失业时可获得经济安全保障。1925年寡妇孤儿及养老年金法使鳏寡孤独及老年人皆有保障。这些法律从不同角度降低和消除了产生贫困的基本根源，标志着英国现代社会救助的最终形成。1929年将原来济贫法规定的行政权归有公共救济委员会负责，从而使救济事业成为地方行政工作的一部分。1930年英国对沿用了近百年的贫困法进行了修订，把原来的济贫制度系统化威信的“公共救助”制度，建立的公共救助服务体系，由地方政府负责。同时还强化了对一些特殊群体人口的帮助，以防止他们沦为贫困人口。1934年规定失业保险划出部分资金，为长期失业者提供生活保障。1935年设立了失业救助委员会，建立全国收的计划，对失业者家庭进行经济状况的调查，提供援助，它把失业群体作为一个特殊的贫困群体给予特别的关注，独立出来。1938年的盲人法规定为盲人提供福利。到1936年英国的贫困救助制度已经相当完善，受益人口约相当于总人口数的6%，其中老年人口有8.7%依赖贫困救助生活。1834年以来的100多年是英国社会经济结构转型时期，也是现代社会救济制度最终形成的关键时期，并为社会福利制度和“福利国家”的形成奠定了组织、思想和制度性基础。在新济贫法时代，除了作为政府主要救济措施的济贫法制度以外，英国还存在多种非政府性救济组织和救济行为，其中，慈善组织所提供的救济在各种非政府性救济中占有重要地位。其中慈善组织所提供的救济在各种非政府性救济中占有重要地位。二战后，英国进入了福利国家建设新阶段，经历长期发展的国民福利，这时在较短的期间内进行了总结、丰富和完善，形成了典型的福利国家。1941年，英国政府委托威廉贝弗里奇为首的“社会保险和联合事业委员会”负责制定战后实行社会保障的计划。这个计划于1942年底以社会保险及有关服务的报告（即著名的“贝弗里奇”报告）为题发表，提出社会保障的目的在于保证劳动者以劳动为条件获得维持生存的基本收入，当人民在失业、疾病、伤害、老年以及家主死亡、薪资中断时，政府予以生活及经济的保障，并辅助其生育婚丧的意外费用，报告认为英国社会政策应以消灭贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大祸害为目标，主张通过建立一个全社会性的国民保险制度，对每个公民提供下列七个方面的社会保障：儿童补助、养老金、残废津贴、失业救济、安葬补助、丧失生活来源、妇女福利，社会保险及有关服务的报告具有跨时代的意义，它确定了战后英国福利国家的基本框架。贝弗里奇报告对英国以往提供的各种福利进行了反思，确定了国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益，社会保障必须由国家和个人共同合作来实现。与过去的研究最大的区别在于，贝弗里奇报告是一个关于福利的“完全”的报告，它从人们的需求出发，提供相应的对策，涉及到人们各方面的需要从而形成一个完整的福利体系。二战结束前后，英国以“贝弗里奇报告”为基础，先后颁布了一系列社会保障法案：家庭补助法（1945年）、国民保险法（1946年）、国民卫生保障服务法（1946年）、国民保险（工业受伤）法（1946年）和国民救济法（1948年）。其中1948年英国通过的国民救济法建立了单一的救助制度，它不是建立一套新的制度，而是把过去的各种救助纳入到一个统一的制度。按照该法的规定，设立国民救助委员会作为新的管理机构，隶属于当时的年金和国民保险部。1966年年金和国民保险部改为社会保障部，由该部兼管国民救助，在全国分12个区，设立区级国民救助委员会，其下设立若干地方办事处。1966年将国民救助改为补助待遇，成立补助待遇委员会负责管理，其主要特点是弱化原来的短期待遇，强化长期待遇，这样有利于老年人。这五大法律概括了英国300多年福利发展的成果，涉及面广，综合程度高，对社会福利进行了系统化，其内容包括了福利国家的方方面面，这五种法律于1948年7月5日生效，这一天标志着英国福利国家的形成，以前所有的相关法律都自行废止，从此英国进入了福利国家新时代，成为当时拥有最先进的社会保障体制的国家。经过此后几十年的改进完善，英国的社会保障制度发展成为面向全体社会成员、高福利化、统一管理体制、为公民提供“一揽子”预防性保障的完整的社会保障体系，国家作为最后的责任人承担最后责任。70年代以来英国对福利国家进行了改革，它改变了大半个世纪福利不断增长的势头，出现“非福利化”的取向。此前的福利国家特别强调从需要出发设立福利项目和确定待遇水平，80年代改变了这种出发点，反过来从经济的支持能力出发，按照资金供给的可能性确定福利水平。在改革中，福利支出受到严格的控制，冻结了一些待遇的支付水平，甚至对一些福利产品进行“私有化”，把其转化为市场运作。对福利待遇进行延期支付，以减少开支。例如在事业待遇上1984年采取延迟两周支付的方法，在未成年人福利方面也延迟4周才支付，1988年后连续三年冻结未成年子女待遇。1986年的社会保障法又对贫困救助作了较大改革，将原来的贫困补助待遇改为贫困收入支持。福利改革受到不少的指责，其中作严厉的人为它扩大了不平等。过去的政策主要是面为穷人谋福利，而新的政策主要是位富人谋福利。目前英国福利国家仍然处于改革的阶段，虽然20年的改革取得一些进展，但整个福利制度并没有大的触动，自撒切尔夫人下台后，福利制度改革的高潮已经过去。二英国社会救济制度的相关法规1伊丽莎白济贫法1601年伊丽莎白一世颁布济贫法，首次以法律形式规范了国家在救灾济贫问题上的职责，集中体现了济贫与惩贫相结合的思想，伊丽莎白济贫法规定由官方划出一条贫困救济线，在救济线以下的贫民可以接受郊区的救济；在全国设立济贫院，教区事实是济贫的基本单位；授权各郡治安推事征收积贫税，并为失业者寻找就业机会；各教区负责向无力谋生的穷人发放救济，还负责组织有工作能力的成年人从事劳动，安排孤儿当学徒。伊丽莎白济贫法把穷人严格的分为三类：身体强壮的穷人，必须被强制到习艺所工作，拒绝绝收工作的都要受到示众、戴枷或监禁的惩罚；孤立无援的穷人，他们通常被集中到济贫院，如果他们的生活又着落，而且花销不多，就可以走出济贫院，获准不在济贫院的穷人，一般可获得食物、衣服、燃料等实物救济；无法自立的孩子，他们将被安置到寄养家庭或拍卖，被卖出的男孩要跟着师傅学手艺，工作到24岁方可获得人身自由，女孩充当家内佣人，必须服务到21岁或结婚为止。伊丽莎白济贫法在英国社会政策发展史上具有重要地位。首先，它在以往各种社会救济立法的基础上，对英国济贫法制度进行了比较系统的规定，从而奠定了英国济贫法制度的基础。其次，法令所提出的对贫困人口进行区别性对待的原则，既体现出政府对应该接受救济者所承担的必要责任，也体现着强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神。最后，法令对值得救济者所提供的是一种居家救济，这种居家救济直到19世纪30年代，都是英国济贫法制度提供救济的基本原则。2新济贫法 19世纪中叶，工业革命在英国趋于完成，英国社会经济获得巨大发展的同时，社会问题更加明显，一些经济学家和社会学家强烈要求对济贫法制度进行改革，停止对贫苦者实施济贫院外救济，主张建立各种救济院，申请救济者必须进入救济院才可以得到救济，他们还建议尽可能降低救济院的条件和标准，使那些有工作能力的贫困者难以长期面对恶虐的救济状况促使他们尽快寻找工作。在这种背景下，1834年英国颁布了新济贫，主要内容有二：一是停止对身体健康和游手好闲者的院外救济，将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，重新缩小救济对象的范围;二是废除以教区为单位的救济行政，扩大为较大的地方单位，实行中央督导制，组建济贫法实施委员会（1848年改为济贫局）管理救济工作，提高国家对救济的行政监管力度。济贫修正法案确定了新的救济原则，因此又被称为“新济贫法”。因此又称“新济贫法”。新济贫法不同于旧济贫法，具有鲜明的时代特征。新济贫法原则上不再无条件向有工作能力的人提供救济，而贫困劳工能够得到救济的惟一办法就是通过工作得到救济。 3国民救济法英国在1948年制定了国民救济法，作为国民保险法制度的补充，覆盖社会保险制度所难以覆盖的对象：根本没有参加社会保险制度者；岁参加了社会保险制度但尚未具备领取社会保险津贴资格者；虽参加了社会保险制度，但领取社会保险津贴的实现已经超过法定时限，因此失去继续领取社会保险津贴资格者；现行社会保险制度所提供的津贴水平太低，依靠这种津贴难以维持正常生活者。国民救济法替代了350年来的济贫法，它指出停止现行济贫法制度，在国民救济制度下，用于对贫穷的个人所提供的救济支出、地方政府为贫穷的人所提供的住所和其他服务、与国民救济相关的各种支出，均由议会批准的拨款承担；建立国民救济局为英国民众提供帮助和救济；获得国民救济的基本条件是，个人不能解决其基本需要，或个人的收入不能解决其基本需要。国民救济的标准为，除房租外每对夫妻正常标准为每周40先令，特殊情况下为每周55先令；单亲家庭每周正常标准为24先令，特殊情况下为每周39先令；其他21岁以上者每周每人正常标准为20先令，特殊情况下为39先令。1966年国民保险部改为社会安全部，后与卫生部合并改为卫生社会安全部，由该部监管国民救济。卫生安全部在全国分设12个区，每区设一个国民救助委员会，区委会下再设若干地方办事处，负责各辖区的国民救助工作，所有经费均由国库支付。随着英国对社会保障政策的改革，国民救济法也进行了相应的改革。1966年增加了免费补充给付制，规定男性65岁以上、女性60岁以上，已届退休年龄的，只要其收入未达到政府规定的每月保障标准的，可申请补充养老金，以补足未达到每月保障标准的差额；16岁以上，未到退休年龄的，其收入所得未达到政府规定的最低工资标准，可申请补充津贴，以补足未达到标准的差额。如遇国家物价波动，标准也应适时作调整。国民救助法的颁布实施，标志着英国国民救济制度的正式建立。作为社会保险制度的补充形式，它使英国的社会保障制度逐步走向完善。4国民保险法中的残疾给付1946年的国民保险法残疾给付中包残疾补助、丧失工作能力补助、严重残疾津贴、残疾生活津贴和残疾照顾津贴。其中残疾补助的享受条件为有资格领取残疾补助或法定病假工资28周后仍无力从事工作者。病残补助待遇为每周57.6英镑，令根据丧失工作能力的年龄每周加3.8英镑、7.6英镑获12.25英镑；丧失工作能力补助，从1995年取代残疾补助，享受条件为之前必须按规定交纳过保险费才可以享有在残疾52周或28周后得到补助；严重残疾津贴，必须进行经济状况的调查，享受条件要求年龄在16-24岁之间，至少已经连续28周无工作能力，且符合丧失工作能力补助的条件。如无工作能力始于20岁以后，要求残疾程度达到80%以上。津贴标准为每周35.5英镑，令根据无工作能力开始的年龄的不同增加3.9 英镑、7.8英镑、12.4英镑。有受供养成年人的，加 21.1英镑，有受供养未成年子女的，第一个子女为 9.85英镑，其余为 11.05英镑；残疾生活津贴也必须进行经济状况调查。条件是年满65岁后残疾的。一般在残疾3个月后发放。需要照顾的，标准为每周46.7英镑、31.2 英镑、12.4英镑，可活动的每周 32.65英镑和 12.4英镑；残疾照顾津贴，条件是年满65岁后残疾的，一般在残疾6个月后发放，发放标准视需要照顾程度的不同，每周为31.2英镑或46.7英镑。5家庭补助法早在第一次世界大战期间及战后，英国社会就已经把工资是否应该以工人的基本需要为标准作为问题进行了讨论，当时的一些社会调查也为如何解决低收入者的生活问题提供了有利的证据和建议。调查表明低收入者的生活需要往往与家庭规模的大小直接相关，子女较多的低收入者更容易陷于贫困之中，提出应该按照低收入家庭规模的大小确定其实际需要，然后向其提供家庭补贴，以弥补其收入的不足，从而对低收入者实施比较稳定的经济，防止其因收入较低而长期陷于贫困之中。这种性质的家庭补助再在一战期间就已经出现，是为了保障参战士兵家属的生活。20世纪20-30年代社会各界普遍认为只有实施家庭补助制度才能更好地解决低收入、多子女者的贫困问题，从而降低贫困儿童的比例。二战爆发后大批城镇儿童转移到其他地方，使得城镇多子女家庭儿童贫困问题得以充分暴露，并由此引起全社会关注，著名经济学家凯恩斯指出解决战争而引起的税收增加对多子女、低收入家庭生活所造成的影响的有效办法实施家庭补助制度。1942贝弗里奇报告把家庭补贴制度纳入其社会保障计划之中，1945年英国颁布家庭补助法，法令规定：从第二个孩子开始，向每个孩子提供平均每周5先令的家庭补贴。该法自1946年8月生效。同年提出申请的家庭达到260万个，到1949年7月，已经有297万个家庭得到此类补贴。1952年9月英国颁布新的家庭补助法，补贴的标准增加到每周8先令。1956年英国再次颁发家庭补助法，开始向第一个孩子提供补贴，其标准为每周8先令，其他孩子增加到每周10先令。到1959年英国又对家庭补贴制度进行了改革，不仅取消了对第一个孩子所提供的补贴，而且将第二个孩子的补贴标准降为每周8先令，其他孩子的补贴仍然为每周10先令。三英国社会救济制度的现状1976年英国公布了补充津贴法，对1948年的国民救济法进行了修改，英国的社会救济制度因此又被称为“补充津贴制度”。根据这个制度，社会救济的对象被确定为以下几类：低收入的雇员；领取失业保险金期满后仍然处于失业状态的人；收入来源无法满足最低生活水平需要的16岁以上居民；不受社会保险计划保护的穷人，如无权领取退休金的70岁以上的老人、40岁以上的盲人、单身且抚养小孩的母亲、被监禁者的妻子、女儿以及流浪的游民等。英国实行社会救济申请与调查相结合的制度，就是由“补充津贴委员会”将派出专业人员，他们根据官方划定的贫困线，向社会救济申请者家庭及向申请者所在的社区和工作单位进行繁琐的收入和生活状况的调查。获得社会救济的家庭可以法按期领取救济金，以维持最低生活水准，如果接受社会救济的家庭可得另外收入，救济金要随之降低。由于领取社会救济的条件和手续比较可可和复杂，管理机关工作人员的态度不善，许多穷人非不得以情况下不愿意提出申请，就是在提出申请后又撤回。总之，英国的社会救济制度违背了它的初衷。四英国社会救济制度的特点1政府责任政府负责有关社会保障的立法、组织、管理等工作。它包括：制定社会保障的政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、基金来源、待遇支付标准与支付方式、管理办法、社会保障有关方面（主要是国家、用人单位和个人）的责任、义务、权利等作出规定，负责检查和监督这些政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调节和裁决发生的纠纷;负责社会保障的业务管理，如受保人的登记和审查，保障基金的征集、计算和支付，保障基金的使用、调剂和运营。2国家主体国家作为济贫和社会保障的主体，把济贫政策纳入到了全面、规范和法制化的“福利国家”建设之中。英国的“福利国家”以济贫为基础，非常重视增进全民的福利。它有两个方面的视角，一是努力提高经济发展水平，从总体上增强国家的经济实力，以最终使所有的（至少是绝大多数）成员受益;二是注重为社会中的穷人提供各种服务，包括增强穷人的就业能力和为穷人提供必要的物质帮助。因此，与其他国家相比，英国政府在具体实践中更重视为穷人提供“社会保护”，即针对穷人的各种社会服务，并且在其中更重视为穷人提供直接的物质帮助和公共服务，包括社会保障、医疗服务、住房等，其具体表现为对穷人的社会保护在原则上侧重于以预防为主，努力避免社会成员因各种原因而陷入贫困;建立较为全面的社