理解《公共行政的精神》.doc

理解公共行政的精神 弗雷德里克森（以下均简称为“弗”）在导言中明确指出本书的核心观点：这是一个人们对公共雇员充满敌意，主张人员精减，实行公共服务的契约外包、民营化政府减负的时代，在这个时候，强调公共行政在改善政府组织和其他所有的公共组织在管理方面会发挥至关重要析作用，似乎是不合时宜的。但是，这恰恰是本书的核心观点所在（P2）。 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第2页。在此，弗在确定“公共”范围的同时，对新公共管理的主张（在书中被弗称为“新治理”）的回应，主要一个强有力的政府，而不是仅仅作为守夜人的政府来实现社会公平这一公共行政的核心价值。如果要想理解公共行政的精神，我们要从两个角度出发，即外显的与内隐的两个角度来理解。外显的，是指公共行政的环境与实践，因为官僚的价值观、信念、态度、规范与行为方式都来自于公共行政的环境。内隐的，是指公共行政的精神反映官员以及公共组织的行为及引导行为的价值观、行为规范和信念。在弗氏公共行政的精神一书中，从外显的角度来理解公共行政的精神就是要了解“公共”的范畴，这也是公共行政的逻辑起点；从内隐的角度来理解公共行政的精神就是要明白社会公平这一公共行政的核心价值以及实现社会公平的途径公民精神，要求官员要有秉持一种公民精神来提供公共服务，同时公民也应该以公民精神来参与到公共行政的事务当中。最后，弗提出了公共行政的精神的八条原则，表明了当代公共行政的价值和信念，并建议公共行政的实践者和研究者可以信守对这些信念与价值的承诺，以实现对公民的回应与社会公平。其中，对以公共、公平以及公民精神为主要内容的公共行政精神的倡导，是本书的特色与亮点，也是使公共行政的精神成为新公共行政在20世纪末的扛鼎之作的理由。一、 公共：公共行政的逻辑起点弗在本书开头便强调，在公共行政领域，我们总是用“政府”代替“公共”，尽管公共的事务多数是通过政府来完成与实现的，但是“政府”的内涵远远没有“公共”丰富。同时，弗在书中多次感叹威尔逊在行政学中用公共行政一词，而没有使用政府行政一词来做为行政学的研究对象是明智的。首先，弗追述了公共一词的古典含义：一个是来自希腊语“pubes”或者“maturity”，意为成熟；另一个词也是来自希腊语“koinon”，意为共同和关心。如此以来，就使得“公共”意味着一个人不仅能够与他人合作共事，而且能够为他人着想。（P19） 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第19页。这实际上也是弗所主张的公共应该具有的内涵，是对公共的回归。其次，弗总结了在公共行政中关于公共的五种理论，根据其是否能够公正、充分地代表公共利益，对该理论进行评介。对于多元主义的观点公共是利益集团，弗认为最大的差异在于二者对公共利益所持截然不同的观点，公共行政的公共理念主张普遍的公共利益大于私人利益之和，而多元广义观点认为公共是利益集团讨价还价的结果。据此，弗认为多元主义的观点无法充分地代表公共利益。对于公共选择的观点公共是理性选择者，弗所持的是一种全然否决的态度。根据公共选择的观点，公众就会认为政府及其官员行为是为其自身利益而行事的，进而公众对政府及其官员也就失去了信任，最终表现为在公共事务实施过程中的冷漠与不合作表现。因此，弗认为公共选择的观点也是无法完全、公正地代表公共利益的。对于立法的观点公共是被代表者，弗所持的是一种扬弃的态度。由于立法清晰度的缺乏、行政裁量空间过大、司法的滞后，代议制政府中只有选民选举那一天才是正直自由的，才有可能是被代表的。因此，弗认为代表论的观点虽然是必要的，但是不充分的。对于服务提供的观点公共是顾客。人们都希望官僚为其顾客提供最佳的服务，但事实并没有充足的资源使得基层官员发挥他们的利他主义精神。（P36）同时，官僚自己本身也成为了一个利益集团，通过政治表达自身利益，在某些情况下甚至会不希牺牲公共利益。据此，弗认为公共是顾客的观点也是站不住脚的。对于公共是公民的观点，弗是基本持赞同态度的。公共是公民的观点主张公民与管理者、立法者及利益集团一起，积极地参与政策制定的过程。弗认为该理论的优点在于其强调大家共同关心公共利益，有强化公共精神的作用；与此同时也指出该理论没有认识到专业知识和领导的作用。再次，弗讲到影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，乃是政治。考虑到公共行政的外部环境政治环境的要素，这里所提及的几种政治背景基本上是与几种公共理论相对应的，分别为立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治和代理政府（公共服务的外包机构）政治。进一步说明了公共行政的政治的重要性在于，在公共机构的较高层面如何促进公共行政的精神。如此，公共行政的政治性将成为为美好愿望而实施善政的人类的能力的辉煌写照。 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第69页。这样，便提供给了我们一种由外而内地理解公共行政的精神的角度。最后，弗提出了其所构建的公共理论的框架，并说明这种理论不应当仅仅在于其本身的发展，而应该能够为公共服务的实践提供指导。具体构成要件如下：1. 宪法。公共行政的公共的一般理论必须建立在宪法的基础上，宪法中人民主权原则、公民权利等原则都是这种理论的基础，而且这种基础是稳固的、不可动摇的。公共管理者的基本道德责任就是保护和保证立国价值以及立国价值的实现。2. 品德崇高的公民。品德崇高的公民是对公共行政的公共的一般理论的承诺，也是保证公共性实现的必要条件。品德崇高的公民品质主要为：对立国精神的理解、信念、为个人行为负责、容忍和宽容。由此，培育品德高尚的公民也成为政府和公务员的责任。3. 回应性。公共行政的公共的一般理论要求发展和维持这样一种制度和程序，这种程序使得政府能够听到集体的和非集体的公共的利益的要求，并且能够对这种要求作出回应。尤其强调对于不发达的公共的利益和福利的回应，也就是对弱势群体的关注，以实现公共行政的根本目的社会公平。4. 乐善好施与爱心。公共行政的公共的一般理论的关键是就在于对他人的爱心与关怀，也是对于“公共”一词的原意回归。就好比中国传统哲学中所讲的那种“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的境界。如此，乐善好施也与爱他之心也就成为了公共行政的目的之一，成为了公共行政精神的表现之一。简而言之，在弗看来，公共是研究公共行政理论的逻辑起点，是一种理念也是一种能力。其要求在公共行政的过程中，不但要关注效率、经济等价值，更要将公平、民主、回应性、公民精神等价值纳入考量的范畴之中。使得政府、非营利组织、公司等公共机构都致力于培养具有崇高品德的公民，使公民能够通过宪法程序和制度参与到政策过程中来，使每一个人都愿意为公共服务和努力。如此，推动公共行政目的社会公平的实现以及乐善好施精神的宏扬。二、 社会公平：公共行政的核心价值与根本目的社会公平一直是新公共行政范式的核心价值，弗雷德里克森在公共行政的精神一书继续强调这一价值在公共行政中的核心地位与重要性。弗指出：“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。” 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第88页。弗通过对柏拉图主义（执行社会的公共决定）与亚里士多德主义（配置公共资源）对自由裁量权之争的论述，打破政治行政二分，主张官员应有广泛的行政自由裁量权，得出行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。弗赞同罗尔斯在正义论中关于公平的原则，罗尔斯认为：“社会结构和社会政策应该这样构建：它们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体”；“我们之所以选择这个原则，是因为如果我们最终成为社会的弱势群体，我们将希望社会按照这种方式构建起来”。 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第97页。在这种公平理念的指导下，弗雷德里克森构建了一套社会公平的复合理论，目的在于通过这一理论来研究行政与法律之中的社会公平问题。其主要内容与应用包括以下几个方面：1 单纯的个人公平。个人公平，就是指一对一的个人公平关系。最好的例子就是“一人一票”原则，以及在市场机制下的价格机制。然而，在公共行政的领域中，很少存在个人公平的例证。2 分部化的公平。分部公平主张同种类（职业）的人同等对待，不同种类的人不同对待。所有处长的待遇是相同的，所有部长的待遇也是相同的，分部公平是公共行政中的重要原则，实际上是实现一种不平等下的人人平等。3 集团公平。个人公平是强调个体的公平，分部公平是强调群体内部的个人公平，而集团公平则是要求群体或次群体之间的公平。最接近我们的例子就是在找工作的过程中所体现的性别平等。4 机会公平。机会公平又分为预期的机会公平和手段的机会公平。前者是指两个人如果获得某项工作的可能性相同，他们得到工作的机会是平等的；后者是指两个人如果拥有同样的才能和资格，他们得到工作的机会是平等的。 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第107页。5 代际公平。仍然在罗尔斯“正义储存原则”（just saving principle）的指导下，弗认为后代也是现世资源分配的一个合适的领域。由决策者制定并由公共行政官员执行的许多日常性政策，既要先例近期后代的利益，也要符合未来后代的利益。6 公平的领域与价值。对于公平领域的界定受分配与诉求的制约，因此是可宽可窄，是动态的、不断变化的。但是对于公平领域认识唯一不变的是：政府所实施的补偿性不公平，实际上是为了弥补更广阔范围之内的不公平，最终实现公平。公平的价值就在于指导公务人员在实践的过程中使用自由裁量权，使得规则缺少一种硬性的线条，多一点点人情的味道。综上，弗雷德里克森虽然反复强调社会公平复合理论的复杂，但是不能由于社会公平概念的复杂就成为了指导公共行政的阻碍。效率与经济原则在理论上也存在过，但是它们一直很好地作为公共行政的指导原则。公平作为公共行政的第三个规范性支柱是能够更好行政的必然选择与公共行政的逻辑起点公共性所决定的。如此，社会公平成为公务员行为的价值理念，成为指导行政自由裁量权的指导原则，要求公务员致力于合理地分配公共物品和服务，要维护立国的价值，要代表没有参与渠道公民的利益，要追求公共利益的更广泛的善，要维护宪法所规定的公民的权利。三、 伦理公民精神：公共行政核心价值得以实现的途径与基础在公共行政范式演变的过程中，每一种范式都有其所基于的人性假设，同时存在这样一种被广泛认可的结论：理念决定行为。也就是说，公务员有什么样的观念就会采取怎样的方式行动，到底是服务于个人私利、服务于政治首脑还是服务于广大人民都取决于公务员思想理念、价值与信仰的变化。新公共行政也不例外，弗雷德里克森同样持这样一个观点：“伦理是一个哲学、价值和道德准则世界，而行政则属决策和行动的世界。” 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第139页。认为价值是公共行政的灵魂。弗分别从人性、决策、民主以及政策的角度讨论政府的伦理问题，并得出如下主要结论：对于政府部门，尤其政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望；来自其他环境中的人进入政府，更有可能倾向于破坏政府的道德；公民所关心的是公正、公平问题，当这些问题得不到满意的解决时公民就会怀疑政府的合法性；随着政府朝民营化的方向发展，道德败坏的可能增加了；政府行政的核心问题是责任问题；官僚机构实际上是受控制的和负责任的，需要放松行政自由裁量权；民选官员和公共管理者主要面临的伦理问题都与分配正义有关。等到了这些结论之后，弗进一步对政府伦理与企业问题进行讨论，对目前流行的“新治理”改革进行强烈的批判与回应。弗认为：“如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点显然会集中在服务、公共利益和有效的政府上。反之，如果政府组织中持有私益观念的人增加，他们会从事一些在企业里可以被接受或容忍，但在政府中被视为不道德或腐败的行为，那么腐败就会产生。” 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第157页。对于“新治理”主张的回应与反击，实际上也成为本书的一根主线，在不断反对其观念的同时，来强调其主张的公平性与伦理性。本书中研究的第二条主线就是公民精神，在不同的章节阐述了公民精神在实现社会公平这一公共行政目的上的作用。那么公民精神到底是指什么呢？虽然本书没有对公民精神下一个定义，但到处可以看到关于公民精神的表现形式，即参与，通过参与政策过程来实现社会公平。此外，公民精神与伦理、乐善好施一起成为实现社会公平以及公共行政之公共性的途径与基础。由此，弗将公共服务中的道德责任界定为乐善好施的爱国主义：一种对美国人民的无限的爱，以及宪法和法律所赋予的基本权利必须受到保护的规则。 美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第175页。在此，体现了一种极富同情心的人本主义精神，先强调对人爱，再强调对规则的保护，而这些规则也是为了人的权利而存在的。在公共行政中的责任要求实际上就是爱国主义与乐善好施的结合，一方面强调对政体的尊重，一方面强调对同类的关爱。正由于对于这两方面的关注，基于伦理的指导，我们在寻求公共行政精神的路上才能实现社会公平的目标。四、 寻找失落的精神家园：理解公共行政的精神在弗雷德里克森的公共行政理论框架中，以公共性为逻辑起点，以社会公平为根本目标，以伦理和公共精神为道德基础与实现目标的途径，三者之间相辅相成、互相依托、互相促进，构建起了一套完整的关于公共行政价值的理论体系。在新公共管理兴起的时代，弗再一次把公共行政的理论家与实践家拉回了精神的家园，重新思考社会公平这一价值规范，是理论上与实践上都是十分必要与及时的。弗在寻找失落精神家园的最后，将公共行政的精神精辟凝练在书中最后所提出的八条原理之中 参见美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神.北京：中国人民大学出版社，2003年版，第196204页。：1 原理一，公共行政的前辈们明智地选择“公共行政”，而非“政府行政”一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式于表现。2 原理二，公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具备公共性质的（包括政府、准政府及非政府的）机构。3 原理三，公共行政的范围是执行公共政策，有效组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值。4 原理四，公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。5 原理五，我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。6 原理六，在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。7 原理七，无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，