民办非企业单位登记管理暂行条例.doc

民办非企业单位登记管理暂行条例释义立法背景 改革开放以来，随着经济和各项社会事业的发展，各种类型的民办非企业单位不断增多，在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了积极的作用。这些民办非企业单位的发展，是改革开放的可喜成果，是我国社会主义现代化建设事业的不可缺少的组成部分，在社会生活中的积极作用越来越广泛。它是我国公民充分享有社会主义民主与自由的体现，是人民群众积极性和创造力的结晶。对于这些民间组织的发展，党和国家一直坚持积极扶持、鼓励和保护的态度。但是，由于缺乏法定的管理规范，民办非企业单位本身和对民办非企业单位的管理出现的问题日益突出，这主要表现在：一是对民办非企业单位没有实行统一登记管理制度，一些单位对于民办非企业单位自行审批，政出多门，致使一些地方民办非企业单位盲目发展。业务主管单位与民办非企业单位联系松散，许多业务主管单位甚至不履行管理职责，只批不管，放任自流。二是有的民办非企业单位未经审批擅自开展活动，有些民办非企业单位违法牟取暴利，有的甚至擅自接受境外敌对势力的捐赠和委托，搞非法活动。这些情况都严重干扰了正常的社会和经济秩序，给社会稳定带来不利影响和隐患。为了有效地解决这些问题。兴利除弊，规范民办非企业单位走上健康发展的道路，确立统一的民办非企业单位登记管理制度，从国家管理的角度，制定民办非企业单位登记管理条例是迫切需要的。与此同时，由于对民办非企业单位的管理缺乏健全的体制和统一的登记管理机关，致使社会上侵犯民办非企业单位合法权益的现象不断发生，有的单位和个人，也有一些行政机关，随意向民办非企业单位乱摊派、乱收费、乱罚款，甚至侵占私分或者挪用民办非企业单位的财产；还有的单位随意干涉民办非企业单位的内部管理事务。挫伤了民间组织自主管理，自我发展的积极性。在依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略下，公民的权利保护意识日益增强，他们急切盼望国家制定规范民办非企业单位的法律、法规，依法抵制非法的干涉和侵害，捍卫自己的权利。也就是说，从社会，从民间要求制定民办非企业单位管理法规的呼声也越来越高。正是在这样的背景下，l996年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知，明确要理顺关于社会团体和民办非企业单位的管理体制，建立挂靠单位和业务主管部门与登记管理机关双重负责的领导体制，实行分级管理。挂靠单位和业务主管部门对民办非企业单位的申请登记、思想政治工作、财务活动、人事管理以及对外交往等重大活动安排、接受资助等负责管理；登记管理机关主要负责登记的审批工作以及研究制定有关的政策规定，并组织实施，负责对民办非企业单位的活动进行指导和监督检查，依法处理违法行为。登记管理实施统一归口后，社团和民办非企业单位的登记管理统一由民政部门负责，其他任何部门无权审批和颁发证书。该通知要求，要尽快制定法律、法规，明确民办非企业单位的地位作用、权利义务、必备条件以及对民办非企业单位的管理体制，使对包括民办非企业单位和社会团体在内的民间组织的管理，进一步纳入法制化、规范化的轨道。根据通知的精神，民政部和国务院法制办公室经过广泛的调查、研究和论证，并征求了中央有关部门、一些地方以及一些有代表性的民办非企业单位的意见，拟定了民办非企业单位登记管理暂行条例(草案)。草案界定了民办非企业单位的范围，划清了民办非企业单位与社会团体以及事业单位三者之间的界限，特别是从有利于维护政治、社会稳定，又有利于维护正常的经济秩序的角度出发，防止别有用心的人利用民办非企业单位的合法民间组织形式从事危害国家和社会利益的活动，并且防范经济诈骗活动。同时，草案根据民办非企业单位依法承担民事责任的不同方式，确定其恰当的民事主体地位(根据暂行条例第十二条的规定，民办非企业单位可以分为法人、合伙和个体三种民事主体形式)。草案充分体现了既对民办非企业单位加强管理，又维护其合法权益的指导原则。1998年9月25日，国务院第8次常务会议审议并通过了民办非企业单位登记管理暂行条例。1998年lO月25日，朱镕基总理签署国务院第251号令发布了该条例，条例自发布之日起施行。与民办非企业单位登记管理暂行条例同日发行施行的还有社会团体登记管理条例以及事业单位登记管理暂行条例。民办非企业单位登记管理暂行条例使用“暂行条例”的字眼，显示了我国对于民办非企业单位的依法管理还处于进一步积累经验的过程中，是进行有中国特色的民间组织法制管理的一个尝试。但是，必须加以说明的是，“暂行”的字眼只是立法上采取的一个具体的技术措施，它并不影响该条例作为国务院行政法规的权威地位和效力，各地方和部门应当积极宣传、认真贯彻执行，民办非企业单位的管理机关、民办非企业单位以及公民必须切实遵守。第一章 总 则总则的内容反映了一部法律的精神实质和基本原则，它对于该法中的其他规范性条款有着实质性的影响，其他章节的内容必须围绕总则设定的基本原则和宗旨展开，是总则规定的引申和具体化，总则所确立的原则具有纲领和指导作用，在执行中对具体的条款发生歧义时，总则所确立的原则则往往成为法律解释的重要依据。民办非企业单位登记管理暂行条例总则共5条，分别规定了本条例的立法宗旨、民办非企业单位的概念界定、成立民办非企业单位的原则、民办非企业单位应当履行的义务以及对于民办非企业单位的管理体制，原则地概括了该条例的立法目的、调整范围、基本原则、管理体制和对管理对象的总体要求，本条例的其他5章的规定(管辖、登记、监督管理、罚则和附则)均围绕着总则的规定进一步展开。第一条 为了规范民办非企业单位的登记管理，保障民办非企业单位的合法权益，促进社会主义物质文明和精神文明建设，制定本条例。【释义】本条是关于立法宗旨的规定。立法宗旨，也就是立法目的，是制定一部法律、法规所要完成的任务或者达到的目标，说得再通俗一点，就是制定这部法律要解决的问题。立法目的与其他具体规范的条文之间的关系是目的与手段的关系，它制约着具体的法律规范的内容。一部法律中的每一具体条文都必须围绕着该法的立法目的进行设计，为了实现立法宗旨和目的，每一项具体规定均不得与立法目的相背离或者冲突，立法目的一般作为法律、法规的第一条，开宗明义、总揽全局。民办非企业单位登记管理暂行条例第一条明确规定了该法的立法目的，主要分为三个内容：(一)规范民办非企业单位的登记管理。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，越来越多的公民、组织和其他社会力量投身到教育事业、科技事业、文化事业等社会公益事业和精神文明建设之中，打破了传统的国家单独兴办教育、科技、文化等事业的局面，民办非企业单位应运而生，在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了一定的积极作用。由于民办非企业单位是新形势下出现的新生事物，对于此种组织的引导和管理尚缺乏制度和规范。虽然国家的一些单行的法律或者行政法规，涉及到某一领域的民办非企业单位的管理，但往往是与国家兴办的事业单位一并规范，无法体现民办非企业单位的个性特征。而且，不同的法律、行政法规之间互不关联，对于民办非企业单位缺乏统一的、协调的管理。尤其是在登记管理方面，由于没有统一的民办非企业单位的登记管理机关，致使民办非企业单位的登记管理长期处于空白和混乱状态。这不利于民办非企业单位的健康发展，更不利于对民办非企业单位进行管理和引导。民办非企业单位登记管理暂行条例出台，在法律上明确了民办非企业单位的管理体制，使民办非企业单位的登记管理有了统一的法律依据。明确了民政部门是民办非企业单位的登记管理机关，对于民办非企业单位实行严格统一的登记管理制度，除了各级政府的民政部门，其他任何机关无权对民办非企业单位实施登记，即使是根据某些法律、行政法规的规定可以进行一些前置的审批，但也不能取代民政部门的登记。加强民办非企业单位的登记管理，对民办非企业单位实施统一的登记管理。是制定本条例的首要目的。(二)保障民办非企业单位的合法权益。民办非企业单位是改革开放形势下出现的新生事物，党和国家积极扶持、引导并鼓励民办非企业单位的健康发展。但是，由于缺乏统一的专门的法律规范的保护，民办非企业单位的合法权益常常受到非法的侵害。有鉴于此。保障民办非企业单位的合法权益就成为本条例的一个重要的立法目的。在此，我们有必要简要介绍一下民办非企业单位的合法权益。应当说。法律一旦确立了民办非企业单位的合法地位以后，他们就依法取得了所有法律保护的、不禁止的、民办非企业单位根据其性质可以享有的权利和利益，这些权利和利益的总和构成民办非企业单位的合法权益。根据民办非企业单位的不同种类，民办非企业单位所共同享有的合法权益主要有以下几种：（1）财产权，包括物权和债权，这是作为民事主体的民办非企业单位的一项重要的民事权利，财产是民办非企业单位开展活动的物质保障，也是民办非企业单位承担民事责任的物质担保。对于财产权的保护，本条例专门作出了规定，对于民办非企业单位的财产，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用，并对违反者设定了法律责任。除了本条例的规定外，如果民办非企业单位的合法财产受到侵害或者损害，民办非企业单位可以依照民法通则的规定向法院起诉，要求法院给予司法救济。法院可以通过判决侵权人返还财产，恢复原状或者损害赔偿等方式，来保护民办非企业单位的财产权。(2)名称权，这也是民办非企业单位的一项重要的权利。名称是民办非企业单位区别于其他法律主体的重要特征，依法受到保护，任何其他单位不得冒用。(3)名誉权，拟制法律主体就如自然人一样，也享有名誉权，他人不得毁损民办非企业单位的名誉，否则，民办非企业单位可以依法提起诉讼保护自己的名誉，并可以就因此遭受的损失要求赔偿。（4）知识产权、必括著作权、专利权、商标权等。民办非企业单位广泛分布于教育、科技、文化、卫生等社会事业和服务领域多数属于从事具有较高知识含量的服务活动。在知识经济时代，知识产权对于民办非企业单位的发展十分重要，而在实践中民办非企业单位的知识产权受到侵害的情况经常发生，所以，应当注意对其知识产权的保护。(5)依法享受减免税的权利。民办非企业单位是非营利性的提供社会服务的组织，它的性质决定了它应当根据其从事的事业而相应地享有一定的减免税的待遇，如果法律确定了民办非企业单位可以享有的减免税的权利，应当注意保护这种权利。(6)诉权，又称诉讼请求权，是指民事权利主体依法享有的请求法院给予司法救济的权利。民办非企业单位作为民事法律关系主体的一种，无论其何种合法权益受到侵害的时候，它均可以向法院提起诉讼，请求法院保护自己的合法权益。诉权虽不是实体权利，而且诉权也当然不意味着胜诉，但它是其他权利得到保障的重要条件，所以也是非常重要的一种权利。民办非企业单位登记管理暂行规定颁布实施后，民办非企业单位依法“名正言顺”，一方面，任何组织和个人都必须尊重、维护并不得侵害民办非企业单位的合法权益；另一方面，民办非企业单位也要强化权利意识，敢于并善于利用法律武器向不法侵害者作坚决的斗争。(三)促进社会主义物质文明和精神文明的建设。以上两个目的是本条例的直接目的，本项目的是本条例的最终目的。包括民办非企业单位在内的民间组织是建设社会主义物质文明和精神文明的不可忽视的力量，通过立法加强民办非企业单位的登记管理和保护，就会进一步促进民办非企业单位健康有序地发展，充分发挥其在经济和社会发展中的积极作用，从而促进社会主义物质文明和精神文明建设。第二条 本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。【释义】本条是对民办非企业单位概念的界定。法律是调整社会关系的具有强制力的规范，不同的法律调整的对象是不同的。本条例调整的对象是民办非企业单位，而“民办非企业单位”是我国立法上首次使用的概念。在实践中民办非企业单位与事业单位、社会团体以及其他社会组织有着非常广泛的联系。所以，在条例中明确界定民办非企业单位的含义和范围，无论对于在法律上明确其主体地位，在现实中区别于其他组织，还是在立法上设计制度，执法上便于操作，都具有很重要的意义。根据本条的规定，民办非企业单位具有如下质的规定性：首先，民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人举办的，而不是由政府或者政府的部门举办的。这里所指的企业，应当包括所有以营利为目的的，在工商行政管理机关登记注册的公司、合伙、个体等各类企业。事业单位，是指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。社会团体是指由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，依法成立并按照其章程开展活动的非营利性社会组织。从举办主体的范围来看，民办非企业单位具有明显的民间性，它和事业单位有着明显的区别，根据事业单位登记管理暂行条例的规定，事业单位主要是国家机关或者其他组织举办的。其次，民办非企业单位是“利用非国有资产”举办的，而不是利用国有资产举办的，这也是民办非企业单位区别于事业单位的一个重要的方面，事业单位则是指利用国有资产举办的。“国有资产”是指所有权属于国家的一切财产形式。“非国有资产”是指国有资产以外的其他财产形式，可以是个人财产，可以是集体所有的财产，也可以是国外的资产。在这里，有必要说明的是，本条所称利用非国有资产是指主要利用非国有资产，而不是不允许有国有资产的成分，只要国有资产不占主导、支配地位。第三，民办非企业单位是提供社会服务的非营利性的社会组织，非营利性是民办非企业单位区别于企业的一个基本特征。民办非企业单位所提供的社会服务，具有社会公益事业的特点，其宗旨是为了社会的公共利益和促进社会的进步与发展，而不是为了营利。企业，包括服务类型的企业。其宗旨就是通过其经营活动而获取利润，营利是一切企业的出发点。民办非企业单位的非营利性体现在它章程规定的目的和宗旨上，也体现在它区别于企业的财务管理和财产分配体制上。企业的盈利可以在成员中分红，清算后的财产可以在成员中进行分配，民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产则只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。对于民办非企业单位的非营利性的特点，应当理解为不以营利为其宗旨和目的，民办非企业单位的非营利性并不排斥企业单位可以根据其提供的社会服务收取合理的费用，这些费用是服务的成本价值，是继续维持并扩展服务的必不可少的资金。如果以民办非企业单位的非营利性的特点来否定民办非企业单位可以依法进行合理的收费，那是机械的观点，其结果将是直接扼杀民办非企业单位的生存和发展。第四，民办非企业单位主要从事的是社会服务活动。由于社会服务活动的领域比较广泛，所以民办非企业单位所涉及的领域也比较宽，而且范围在不断扩大。从目前存在的民办非企业单位的分布来看，主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业以及经济监督事业等领域。教育事业中主要是指幼儿园、民办小学、中学、学校、学院，民办专修（进修）学院或学校，民办培训（补习）学校或中心等。卫生事业中主要是指民办门诊部(所)、医院，民办康复、保健、卫生、疗养院(所)等。文化事业中主要是指民办图书馆、博物馆、艺术馆、书画院、演出团队等。科学研究事业中主要是指民办科研院(所)、研究中心、科技馆等。体育事业中主要是指民办体育场、馆、中心、俱乐部等。劳动和社会保障事业中主要是指民办职业培训学校或中心，民办职业介绍所等。民政事业中主要是指民办福利院、敬老院、老年福利机构，民办婚姻介绍所，民办社区服务中心(站)等。法律服务业中要是指民办法律事务所、法律援助中心、合作、合伙律师事务所等。从上述民办非企业单位的分布我们可以看出，民办非企业单位具有广泛的社会性，正是由于民办非企业单位具有广泛的社会性，涉及到社会的方方面面，所以几乎在社会各个领域发挥着其他社会组织所不可替代的作用。第五，民办非企业单位是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织。实体性是其有别于社会团体的一个基本特征。社会团体是指由公民自愿组成的会员制的组织，其组织结构具有松散性，活动具有不定期性；和社会团体相比，由于民办非企业单位是面向社会开展服务的组织，其活动的特点是连续的、经常的，其组织结构具有实体性。第三条 成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依据本条例的规定登记。【释义】这是关于民办非企业单位成立原则的规定。对于民办非企业单位实行由业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制是符合我国民办非企业单位管理实际的。民办非企业单位的管理是政策性、业务性和社会性都很强的工作，工作量大，而且非常复杂，在业务领域上涉及方方面面，如仅仅依靠某个部门来管理是难以胜任的。所以必须既要充分利用业务主管单位熟悉业务工作的管理优势，同时又要加强统一归口的登记管理。通过业务主管单位审查批准，可以保障依法成立的民办非企业单位具有法定的从事和开展相应活动的条件，也可以通过这种前置的审批使登记管理机关减少了解和调查事务的工作量，提高登记管理机关的工作效率，调动各种力量加强对民办非企业单位的管理。业务主管单位重点负责民办非企业单位成立前的审批以及成立后的日常业务活动的监督指导工作，登记管理机关则侧重宏观管理、负责登记以及对民办非企业单位违法行为和非法民办非企业单位的查处。对于民办非企业单位的设立原则，亦即非营利性组织的设立原则，在世界各国的具体作法不尽一致。大体可以分为两种情形。一是许可主义，又称核准主义。它是指设立非营利性组织在具备法律规定的条件的基础上，需要报请主管机关审查同意，方可申请成立登记。二是准则主义，又称登记主义，是指设立不需要主管机关的审批，只要符合法律规定的成立条件，即可以向登记管理机关申请登记，经登记管理机关依法审查合格，便可授予合法的主体资格。从登记的法律性质来讲，根据世界各国的作法，有追惩制和预防制的区别。追惩制的含义是，即使是不登记，也不属于违法组织，当然不能依法取得相应的地位和权利。是否追究其责任依据其是否从事了违反法律的行为，并不因不登记而开展活动就给予处罚；预防制的含义是，登记不但是取得相应主体地位和权利的必要条件，而且登记与否同时还是组织违法与否的界限。对于不经登记开展活动的，要依法予以取缔。一般英美法系国家多采用追惩制，而日本、新加坡等东方国家多采用预防制。从以上的介绍我们可以判断，我国对于民办非企业单位所采取的设立原则属于核准主义，即在向登记管理机关申请成立登记之前，必须有事先经业务主管单位审查同意的前置程序，没有业务主管单位审查同意的文件，登记管理机关不得予以登记。从登记的法律性质来看，我国对于民办非企业单位的登记属于预防制，未经登记的民办非企业单位，不得以民办非企业单位的名义开展活动，否则将受到严厉的处罚(参见本条例第二十七条的规定)。第四条 民办非企业单位应当遵守宪法、法律、行政法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。【释义】本条是对民办非企业单位应当履行义务的基本要求。民办非企业单位是我国改革开放新形势下出现的新生事物，在本条例颁布之前，虽然已经大量存在，但是在立法上，并没有得到统一的确认和规范。对于这新生事物，依法加以保护是促进和保障民办非企业单位健康发展的必要条件。根据民办非企业单位多年来的发展情况，应该说其主流是健康的，但是也的确存在一些不尽人意之处。为了合理保障和规范民办非企业单位的发展，在依法赋予民办非企业单位权利的同时，规定其应当履行的基本的法律义务不但必要，而且十分重要。“民办非企业单位应当遵守宪法、法律、行政法规和国家政策”。这是任何社会组织和公民，即任何法律的主体都必须履行的最起码的义务。宪法是我国的根本大法，她规定了我国的政治制度、经济制度等根本制度和根本任务以及公民的基本权利和义务。宪法是国家一切活动的总章程，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、备企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，维护宪法实施的职责。我国现行的宪法是指1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，同日公布施行的中华人民共和国宪法，该宪法分别经l988年第七届全国人大第一次会议、l993年第八届全国人大第一次会议以及1999年3月15日第九届全国人大第二次会议三次修订。这里所说的“法律”是指由我国的最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会制定的行为规范。“法规”是指国务院制定的行政法规以及省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和省、自治区、直辖市所在地的市以及国务院批准的较大的市的权力机关制定的地方性法规。其中法律和行政法规在全国范围内适用，所有民办非企业单位均需遵守；地方性法规只在本地区适用，处于某地区的民办非企业单位应当遵守本地的地方性法规。“国家政策”是党和国家在重大问题上制定的方针和决策，在一定的时期内具有针对性的指导作用。在我国法制建设尚处于进一步完善的阶段，国家政策是对法律规范的必要补充，要求民办非企业单位遵守国家政策的规定，对于集中各种社会力量，完成国家共同的目标和规划是十分必要的。本条规定的“宪法确定的基本原则”主要是指“四项基本原则”即：坚持社会主义道路，坚持人民民主专政制度，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义毛泽东思想。四项基本原则是立国之本，也是治国之策。它系统规定了国家的方向和道路、基本的政治基础、领导力量和意识形态。不坚持甚至否定四项基本原则，就会导致资产阶级的自由化，就会犯基本的政治错误。本条例和社团登记管理条例均明确规定了民办非企业单位和社会团体不得反对宪法确定的基本原则，这是从法律上和政治上对他们提出的基本要求，同时也是针对少数民办非企业单位和社团等非法民间组织，公开要求修改宪法，要求取消宪法序言(四项基本原则就是在宪法序言中规定的)而设定的。根据宪法的规定我国公民享有广泛的权利和自由，其中包括言论和结社的自由。但是，这些自由必须被限定在法律允许的范围之内，对于连宪法确定的基本原则都予以否定的公民，法律又如何能给予他违反宪法的自由呢。民办非企业单位不得危害国家的统一、安全和民族的团结。我国宪法规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”(宪法第52条)，“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害国家安全、荣誉和利益的行为”(宪法第54条)“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律”。“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。(宪法第5条)国家的统一、安全和民族的团结是国家长治久安、和平繁荣的基础，三者是紧密相连、密不可分的，没有国家的统一，国家的安全就缺乏保障，没有民族的团结，国家的安全也会受到威胁。维护国家的统一首先要维护国家的领土完整，不搞地区分裂和民族分裂，维护国家的统一还要维护主权的统一和法制的统一；不破坏民族团结首先要尊重其他民族，尤其是少数民族的传统、风俗和习惯，保障少数民族的民族自治权，不得煽动民族仇恨、民族歧视。对于危害国家安全的行为，我国国家安全法和刑法均规定了严厉的处罚。根据这些法律的规定，危害国家安全的行为主要是指以下几种：(1)阴谋颠覆政府、分裂国家、推翻社会主义制度的；(2)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；(3)窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；(4)策动、勾引、收买国家工作人员叛变的以及进行其他破坏国家安全的行为。对于危害国家安全构成犯罪的，要依照刑法的规定严厉打击，对于特别严重的危害国家安全的犯罪分子，依照刑法的规定，可以判处死刑。民办非企业单位不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益。我国宪法规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”(宪法第51条)宪法的此项规定虽然是针对公民作出的，但其原则适用于一切法律关系的主体。权利和自由都是法律上的概念，任何权利和自由都不是绝对的，都有其界限和范围，一个主体的权利和自由必须是和他人的权利和自由能够相容共生的条件下才有可能被确认和保障。民办非企业单位依法成立后，即具有自己独立的权利和利益，对于这些权利和利益，国家的法律是予以保护的。但是，这些权利和利益的行使不得以侵害国家的、社会的以及其他社会主体的权利、利益和自由为前提。如果其权利和利益的行使侵害了其他主体的权利和利益，其他主体就要依法寻求保护和救济，司法机关就要因此追究民办非企业单位的法律责任。民办非企业单位不得违背社会道德风尚。社会道德风尚，在我国就是社会主义道德风尚，是社会主义国家社会伦理行为规范。社会主义道德风尚是精神文明建设的重要组成部分。道德规范虽然也属于社会的行为规范的范畴，但是它不像法律规范那样具有强制执行的效力。一般来讲，违反一个社会的道德规范，会受到人们的指责，但不会受到公权力的惩罚。遵守社会公德是公民和其他社会主体的道德义务，而不是法律义务。但是，如果法律、法规明确规定某一法律主体必须遵守社会道德风尚，那这种遵守就因此而上升为法律的义务，违反之，将受到法律的制裁。民办非企业单位大多是从事社会性服务活动的组织。其行为具有较为广泛的社会影响，如果不遵守社会道德风尚，就可能造成极为恶劣的社会影响。虽然条例对于民办非企业单位违背社会道德风尚未设定法律责任，但是，如果登记管理机关和业务主管单位可以以违反本条规定的义务为由，不予批准或者登记。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。根据本条例第2条的规定，民办非企业单位的性质就是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”，所以本条规定民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不是对民办非企业单位权利能力的限制，而恰恰是为了维护民办非企业单位自身的性质和特点。民办非企业单位因其为社会提供公益服务的特点，使得国家有必要对于民办非企业单位采取特殊的税收政策，如果民办非企业单位利用这一特殊的身份从事营利性经营活动，不但与其性质不符合，而且也有规避税法之嫌。再说，如果民办非企业单位以经营为目的，一切以“利”当头，也不利于其健康发展。但是，民办非企业单位不从事营利性的经营活动，并不妨碍其在从事社会服务活动的过程中进行合理的收费，按照国家的规定根据自己提供的服务收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，对于维持其活动，促进和扩大其业务规模是非常必要的，这与从事营利性经营活动是完全不同的概念，必须严格加以区分。区分营利性经营活动和合理收取服务费，无论对于监督规范民办非企业单位还是保护民办非企业单位的合法权益都具有重要意义。应当说明的是，禁止民办非企业单位从事营利性经营活动，并不是剥夺了公民和其他组织在社会服务领域进行营利性经营的权利。如果公民和其他组织意图在社会服务领域从事营利性的经营活动，他们有权到工商行政管理机关申请企业法人的登记，而不是到民政部门申请民办非企业单位的登记。第五条 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关(以下简称登记管理机关)。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。法律、行政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。【释义】本条是关于民办非企业单位登记管理机关、业务主管单位和登记管理体制的规定。本条分为三款，第l款明确了民政部门是民办非企业单位的登记管理机关。第2款明确了民办非企业单位的业务主管单位。第3款规定了本条例所规定的民办非企业单位的监督管理制度与相关法律、法规的关系。民办非企业单位的登记管理机关是各级人民政府的民政部门。国务院民政部门负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记。县级以上人民政府的民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关，按照法律的规定，行使民办非企业单位登记管理的法定职责。民办非企业单位的登记管理机关仅指民政部门，而业务主管单位所涉及的部门和组织却非常广泛，如民办学校、幼儿园等教育类的民办非企业单位，其业务主管单位是各级政府的教育行政管理部门(在国务院为教育部)；民办图书馆、博物馆及演出团队等文化艺术类的民办非企业单位的业务主管单位是各级政府的文化行政管理部门(在国务院为文化部)；民办医院、诊所等卫生类的民办非企业单位的业务主管单位是各级政府的卫生行政管理部门(在国务院为卫生部)等。条例的规定中之所以没有采用业务主管部门(法律、行政法规中多使用“业务主管部门”的概念)而是采用了业务主管单位的概念，主要是考虑有些民办非企业单位的业务主管机构并不是政府的行政管理部门而是政府授权的具有一定行政管理职能的事业单位和其他组织。对于此类组织，本条例统称为各级政府“授权的组织，以区别于政府的行政部门，将此两者合起来，统称为民办非企业单位的业务主管单位。本条第3款的规定是指只要民办非企业单位是其他某个法律、行政法规所规范的对象，那么该民办非企业单位就必须在遵守民办非企业单位登记管理暂行条例的同时，必须同时接受相关的法律或者行政法规规定的监督管理。根据现行的法律、行政法规，涉及各类民办非企业单位监督管理的主要有：l995年颁布实施的中华人民共和国教育法、(1996年施行的中华人民共和国职业教育法、1997年施行的社会力量办学条例、1997年施行的广播电视管理条例、1993年施行的中华人民共和国注册会计师法、1995年施行的中华人民共和国城市房地产管理法、l994年施行的医疗机构管理条例1997年施行的中华人民共和国律师法等等。必须说明的是，本条第3款规定的所谓“监督管理”，主要是指一般的日常监督管理的规定。如果法律、其他行政法规对于某一类民办非企业单位已经有登记、批准方面的规定，这些登记也不能替代本条例规定的登记。例如，如果某些民办非企业单位依照法律、其他行政法规的规定，已经经有关业务主管单位依法审核或者登记并取得了相应的执业许可证书，则仍应当根据本条例的规定进行登记，只不过可以根据本条例第十二条的规定，简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件，发给相应的民办非企业单位登记证书。于此场合，登记管理机关应当采取区别政策，这样既可以为民办非企业单位提供方便，登记管理机关提高效率，同时又体现出本条例与其他法律、行政法规的规定的有机衔接，维护法制的有机统一。第二章 管 辖管辖是民办非企业单位登记管理暂行条例中的一项重要内容，划分管辖、明确职责，是实施有效监督管理的前提。本章根据条例对民办非企业单位实行统一登记、双重管理的原则，规定了登记管理机关和业务主管单位在登记管理和监督管理中的分工和权限，这对于他们在各自的职责权限范围内更好地发挥管理、服务的职能，促进、扶持和引导民办非企业单位的发展，具有重要作用。第六条 登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记管理。【释义】本条是关于登记管理机关管辖权限的规定。登记管理机关对民办非企业单位实行级别、地域管辖相结合的原则，根据这一原则，明确了不同级别的登记管理机关登记管理的对象，也就是说，国务院民政部门负责国务院有关部门及经国务院授权的组织审批的民办非企业单位的登记管理；省、自治区、直辖市人民政府的登记管理机关负责同级业务主管单位(即省、自治区、直辖市人民政府的有关部门及经省、自治区、直辖市人民政府授权的组织)审批的同一行政区域内的民办非企业单位的登记管理；地区(市、自治州)行署或人民政府的登记管理机关负责本级业务主管单位审批的同一行政区域内民办非企业单位的登记管理；县(县级市、自治县)人民政府的登记管理机关负责本级业务主管单位审批的同一行政区域内民办非企业单位的登记管理。第七条 登记管理机关、业务主管单位与其管辖的民办非企业单位的住所不在一地的，可以委托民办非企业单位住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。【释义】本条是关于登记管理机关、业务主管单位日常监督管理中委托管理的规定。民办非企业单位日常管理的具体分工，条例第四章有专门规定。本条所要解决的是民办非企业单位与管辖的业务主管单位、登记管理机关不在一地的管理问题。委托管理作为一种特殊的管理形式，旨在解决登记管理机关、业务主管单位与其管辖的民办非企业单位的住所不在一地的问题。委托管理是民办非企业单位日常管理中的一项重要制度，何谓委托呢？委托是一种代理行为，在行政管理中，委托是行政合同行为，具体是指行政机关把一定的事务委托给另一个机关或者非行政机关的组织办理的行为。在行政管理委托中，委托方负有以下义务：(1)委托是法律、法规授权的，具有委托的权限，不是委托方自加的；(2)委托事项必须在该机关的法定权限内；(3)对被委托的组织实施行政管理的行为进行监督；(4)对被委托组织实施的行政管理行为承担法律后果。受委托组织的法律义务是：(1)受委托的组织必须以委托方的名义实施监督管理；(2)受委托的组织应当在委托的权限内实施监督管理；(3)受委托的组织不得再行委托。由此可见，民办非企业单位的委托管理权是有严格限制的，委托方和受托方都必须按照法定的程序和权限依法行使。一般来说，民办非企业单位的委托管理不是全权委托，委托内容多限在日常管理、年检初审和监督处罚的前期工作，而登记审核、发证及年检审定、处罚书的出具等工作仍需由委托方平完成。委托管理的意义，就是要发挥民办非企业单位所在地的登记管理机关和业务主管单位的作用，弥补因登记管理机关、业务主管单位与所管辖的民办非企业单位不在一地。而给管理上带来的不便，更好地发挥监督管理的职能。由住所地的登记管理机关和业务主管单位进行监督管理，便于及时发现问题、解决问题，便于更好地保护民办非企业单位的利益。第三章 登 记建立健全民办非企业单位登记管理制度，对民办非企业单位实行统一归口登记。这不仅是加强社会组织管理的需要，也是民办非企业单位存在和发展的基本要求。对民办非企业单位依法登记，是国家确认其合法性的基本形式，也是民办非企业单位取得社会承认的法定渠道。登记制度的确立意味着，在我国，民办非企业单位只有依法登记才能行使国家赋予的各项权利，参与各项社会事务的服务，保护属于自身的各种权利。一个完善的社会组织登记制度，必须明确成立、变更和注销登记的条件、内容和程序。本章就是对民办非企业单位成立登记、变更登记和注销登记的规定，它是本条例非常重要的内容。严格履行本章各条款的要求，对加强民办非企业单位的登记管理工作，有着重要的意义。第八条 申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：(一)经业务主管单位审查同意；(二)有规范的名称、必要的组织机构；(三)有与其业务活动相适应的从业人员；(四)有与其业务活动相适应的合法财产；(五)有必要的场所。民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定，不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。【释义】本条是对申请登记民办非企业单位应当具备条件的规定。申请成立民办非企业单位，必须具备法定的条件。(一)要有业务主管单位，并且经业务主管单位的审查同意。要申请登记民办非企业单位，首先必须有与该民办非企业单位业务相关的行政管理部门或者经授权的组织作为业务主管单位。筹备成立民办非企业单位的举办者应当向该业务主管单位提出申请，由业务主管单位根据行业管理的有关规定及政策，结合本行业发展的需要，对筹备成立民办非企业单位的有关章程、资金、人员资格、场所设备等内容进行审查。经业务主管单位审查同意设立的，才具备第一个条件。(二)要有规范的名称、必要的组织机构。申请成立民办非企业单位的必须有自己的名称，以区别于其他的社会组织。确定的名称必须规范，能够反映该民办非企业单位的宗旨与业务范围，能够有别于其他的社会组织。民办非企业单位只能有一个名称，且不能与其他已登记注册的民办非企业单位的名称相同。规范的民办非企业单位的名称一般应当由以下部分构成：字号、业务领域、组织形式。其名称一般应当冠以所在地行政区划的名称。确定的名称一般应用汉字表达，但在民族自治地方可同时使用本民族自治地方通用的民族文字。申请登记的民办非企业单位必须设立必要的组织机构，设立组织机构是民办非企业单位开展社会活动的必要条件。这些组织机构的设立应当与成立的宗旨、所承担的业务及本单位的规模相适应。有规范的名称和必要的组织机构是成立民办非企业单位的第二个条件。(三)有与其业务活动相适应的从业人员。民办非企业单位有固定的业务，要很好地开展所确定的业务活动，要求该单位必须具备与业务活动相适应的从业人员。根据民办非企业单位的不同类别，对从业人员也有相应要求，并不是所有的人都适合作为民办非企业单位的从业人员，有些行业的民办非企业单位对从业人员有一定的技术或技能资格方面的要求，如民办医院，就要求有与医院规模相一致的具有医师资格的人员。因此民办非企业单位的从业人员数量要与该单位的规模及业务范围和业务量相一致，不同的行业如果对本行业范围内成立的民办非企业单位的从业人员有专门要求的，该民办非企业单位的从业人员必须符合规定的要求。民办非企业单位有符合上述要求的从业人员是申请成立登记的第三个条件。(四)有与其业务活动相适应的合法财产。有合法的财产是保证民办非企业单位能正常开展业务活动，促进其宗旨确定的事业发展的经济基础，是民办非企业单位承担民事责任的必要物质条件。申请登记成立民办非企业单位必须具备与其规模、业务活动范围和业务量相适应的合法财产。资金数额必须达到行业所规定或要求的注册资金的最低限额。同时，财产的来源必须合法，必须是来自正当的渠道并且不违背国家法律、法规和有关政策。接受境内外个人或组织所捐赠的附带有危害国家主权、安全和民族团结要求的或附带的条件将会对社会稳定产生不安定隐患的资金等非法财产，不能作为申请登记成立民办非企业单位的合法财产。(五)要有必要的场所。民办非企业单位是实体性组织，必须要有与该单位的业务范围相适应的场所。民办非企业单位的场所是开展业务活动的所在地。民办非企业单位活动的场所至少要求有一个，但如业务活动需要或受客观条件限制可以有两个或多个，但民办非企业单位业务活动的场所设置地不能超出登记管理机关和业务主管单位所管辖的区域。上述五个要求是申请登记民办非企业单位应当具备的条件，必须强调，只有同时具备了五个条件，才能向登记管理机关提出申请登记民办非企业单位。只具备其中一个或若干个是不能提出申请登记的。该条第2款还对登记成立民办非企业单位的名称作了禁止性规定。它根据民办非企业单位本身的特性，明确禁止民办非企业单位使用冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的名称。对冠以这类名称的民办非企业单位，业务主管单位在审查时就应要求更改，更改后的名称符合国务院民政部门规定的，才能到登记管理机关提出申请。否则，登记管理机关不予受理。第九条 申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：(一)登记申请书；(二)业务主管单位的批准文件；(三)场所使用权证明；(四)验资报告；(五)拟任负责人的基本情况、身份证明；(六)章程草案。【释义】本条是对申请民办非企业单位登记应提交文件的规定。向登记管理机关提交的文件，是指举办者向登记管理机关提出的据以引起审查批准程序发生的法律文书。申请成立登记是一项具有严格的程序、明确的申请要求和完备的条件以及具体的法律效力的法律制度，它要求申请人应当以书面的形式提出申请，并提供相应的法律文书，以保证申请的明确、具体和相对稳定。所以，申请人提交的各种文件都各自具有不同的作用。(一)登记申请书。从法理上说，申请人向登记管理机关申请登记并递交登记申请书，是一种要式行为。如果申请人不以书面的形式申请登记，申请就不具有法律上的效果，登记行为便不会发生。因此，申请人要表达申请意愿，就必须向登记管理机关提交登记申请书。登记申请书的内容应当包括：成立的目的，业务范围，可行性论证，筹备的基本情况，活动资金及经费来源渠道，举办者单位名称或申请人姓名等。(二)业务主管单位的批准文件。本条例规定申请登记民办非企业单位必须具备的条件之一就是要有业务主管单位，并且经过业务主管单位的审查。作为审查的结果。业务主管单位应当对审查同意的出具批准文件。业务主管单位出具批准文件起，就开始承担本条例第二十条所规定的业务主管单位应当履行的所有监督管理职责。(三)场所使用权证明。相应的场所是保证民办非企业单位正常开展业务活动和完成设立的宗旨的必备条件之一。在申请登记时申请人应提交场所的使用权证明。如场所为举办者直接拥有，应提供具有法律效力的场所所有权的证明；如场所为举办者租用的，应提供租用合同。其租赁期必须在一年以上。(四)验资报告。验资报告是指法定的社会验资机构对设立民办非企业单位注册资金的真实性、合法性进行审验后出具的报告。民办非企业单位在申请登记时的注册资金必须经过会计师事务所验资并出具验资报告，注册资金数额必须符合登记管理机关和业务主管单位的要求。(五)拟任负责入的基本情况、身份证明。为了使登记管理机关了解申请登记的民办非企业单位拟任负责人是否具备管理该民办非企业单位的资格，以及拟任的负责人是否有条例第十一条第2款第4项规定不予登记的情形，民办非企业单位的申请人在申请登记时还应提供拟任负责人的基本情况和身份证明。基本情况应包括拟任负责人姓名、性别、民族、年龄、目前所在单位、有否受到过剥夺政治权利的刑事处罚、个人简历等。身份证明可以是身份证的复印件。登记管理机关认为必要时可验证身份证原件，拟任负责人应予以提供。(六)章程草案。设立民办非企业单位必须依照条例的要求制定民办非企业单位章程，制定章程是设立民办非企业单位的必要条件之一。民办非企业单位的章程是自我规范、自律管理的重要文件，必须具有合法性。如果未经登记管理机关核准或章程内容违背了条例的规定，将失去效力，也得不到法律的保护。因此，在申请登记民办非企业单位时，申请人必须将拟定的章程草案提交给登记管理机关，由登记管理机关核准，经核准后方能生效。第十条 民办非企业单位的章程应当包括下列事项：(一)名称、住所；(二)宗旨和业务范围；(三)组织管理制度；(四)法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序；(五)资产管理和使用的原则；(六)章程的修改程序；(七)终止程序和终止后资产的处理；(八)需要由章程规定的其他事项。【释义】本条是对民办非企业单位的章程应当包括的主要内容的规定。(一)民办非企业单位的名称和住所。章程中必须载明民办非企业单位的名称。其名称要规范。民办非企业单位的住所是民办非企业单位的法定地址。民办非企业单位以其主要办事机构所在地为住所。民办非企业单位住所只能有一个。章程中应载明住所的详细地址。(二)民办非企业单位的宗旨和业务范围。民办非企业单位的宗旨是指该民办非企业单位设立的目的和为之而完成的事业，它是该民办非企业单位